系統(tǒng)論視角下檢察委員會(huì)專業(yè)化研究

杜國偉

編者按：檢察委員會(huì)制度是我國各級(jí)檢察機(jī)關(guān)討論并決定重大疑難案件和重要事項(xiàng)的一項(xiàng)檢察制度。如何審視檢察委員會(huì)制度的存廢、改革問題，不僅關(guān)系到我國檢察改革的總體路徑，還關(guān)系到是否能夠建立科學(xué)合理的中國特色檢察制度。本刊特邀請專家學(xué)者對檢察委員會(huì)的司法屬性、運(yùn)行機(jī)制以及委員任免考評機(jī)制等相關(guān)問題進(jìn)行探討。

內(nèi)容摘要：檢察委員會(huì)專業(yè)化建設(shè)應(yīng)以系統(tǒng)化視角注解專業(yè)化的各要素。一方面，將檢委會(huì)的規(guī)范化作為前提和保障，從靜態(tài)層面厘定專業(yè)化的要素；另一方面，從系統(tǒng)機(jī)能層面，以檢委會(huì)的司法屬性為根本原則，建構(gòu)檢委會(huì)專業(yè)化的動(dòng)態(tài)機(jī)制。同時(shí)，有必要通過陽光司法等外部監(jiān)督破解專業(yè)化的外部制約，借助技術(shù)支撐助推專業(yè)化效果。

關(guān)鍵詞：專業(yè)化 系統(tǒng)論 靜態(tài)要素 動(dòng)態(tài)機(jī)制

檢察委員會(huì)制度是中國特色社會(huì)主義檢察制度的縮影，對確保檢察工作中重大問題、重大案件決策的正確性，確保檢察權(quán)依法、獨(dú)立、公正、高效、廉潔行使，都具有重大意義。多年司法實(shí)踐證明，檢委會(huì)制度適合中國國情，具有正當(dāng)性、權(quán)威性和實(shí)效性。同時(shí)，制約檢委會(huì)運(yùn)行機(jī)制的諸多因素存在，嚴(yán)重影響了檢委會(huì)決策的效率和公正性。筆者嘗試從專業(yè)化系統(tǒng)論視角，建構(gòu)檢委會(huì)制度的諸多要素及運(yùn)行機(jī)制，并以此為契機(jī)推動(dòng)該項(xiàng)制度完善。

一、檢察委員會(huì)專業(yè)化的內(nèi)涵及地位

（一）內(nèi)涵

檢察委員會(huì)專業(yè)化，即是其成員與組織逐步具備與司法職業(yè)，特別是檢察業(yè)務(wù)相適應(yīng)的基本素質(zhì)、知識(shí)、能力、品質(zhì)，逐步形成與司法工作，特別是檢察決策、重大疑難案件處理等相適應(yīng)的規(guī)章、制度、程序，從而逐步形成具備特定要求、適應(yīng)檢委會(huì)特定工作的獨(dú)特職業(yè)群體的過程?？梢钥闯觯瑱z委會(huì)專業(yè)化并非一個(gè)孤立的事物，存在諸多要素、要素搭配及相關(guān)運(yùn)行機(jī)制。

（二）地位

黨的十八大全面依法治國要求下，檢察委員會(huì)制度面臨各項(xiàng)改革、完善，以適應(yīng)司法需要。同時(shí)，在各項(xiàng)改革中，筆者認(rèn)為檢委會(huì)專業(yè)化建設(shè)是檢委會(huì)制度改革的“牛鼻子”。抓住了專業(yè)化建設(shè)這一關(guān)鍵點(diǎn)，檢委會(huì)的制度價(jià)值與理論基礎(chǔ)自然穩(wěn)固、檢委會(huì)與依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的關(guān)系將更加順暢。

1.鞏固檢委會(huì)定位的根基。檢委會(huì)是檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，是中國特色社會(huì)主義檢察制度的重要內(nèi)容和鮮明特色。加強(qiáng)檢委會(huì)建設(shè)事關(guān)檢察機(jī)關(guān)的重大問題、重大案件如何更好地貫徹民主集中制原則，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、民主、依法決策。檢委會(huì)作為集體決策機(jī)構(gòu)在保障司法公正、彌補(bǔ)個(gè)人素質(zhì)的不足以及實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督方面，發(fā)揮著積極的作用，是檢察工作實(shí)現(xiàn)集體領(lǐng)導(dǎo)和民主決策的重要載體。

2.實(shí)現(xiàn)檢察司法性的手段。檢委會(huì)的專業(yè)化是檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，是檢察權(quán)屬于司法權(quán)的本質(zhì)要求。檢委會(huì)通過集體研討、解決重大疑難案件，最大限度的實(shí)現(xiàn)“公平正義”的司法價(jià)值，更好的履行法律監(jiān)督職責(zé)。檢委會(huì)走向?qū)I(yè)化，是依法履行法律監(jiān)督職能，做好檢察業(yè)務(wù)決策的需要，是嚴(yán)格把關(guān)重大法律適用問題和重大疑難案件、引領(lǐng)業(yè)務(wù)發(fā)展的要求。

3.制約檢察改革效果的樞紐。檢委會(huì)工作是判斷檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)能力、法律素養(yǎng)的重要標(biāo)志。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，法治進(jìn)程不斷加快，全面改革的大幕已經(jīng)拉開，如主任檢察官制度改革、檢務(wù)公開等對檢察改革的倒逼作用日益明顯。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢委會(huì)的專業(yè)化水平高低，檢委會(huì)能否善于用法治思維、法律方式解決檢察工作中出現(xiàn)的問題，直接關(guān)系到檢察改革工作全局。

當(dāng)然，完全割裂專業(yè)化、規(guī)范化、司法屬性等不現(xiàn)實(shí)，也沒必要，各項(xiàng)建設(shè)之間具有相輔相成的價(jià)值關(guān)系。筆者認(rèn)為，專業(yè)化建設(shè)需要規(guī)范化作為前提和保障，以司法屬性為根本原則，通過專職委員、檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置以及內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制等系統(tǒng)性的建構(gòu)將最終實(shí)現(xiàn)曹建明檢察長強(qiáng)調(diào)的“檢察機(jī)關(guān)以執(zhí)法辦案為中心，如何抓住這個(gè)中心，檢委會(huì)就是一個(gè)十分重要的途徑和方式”的價(jià)值訴求。

二、系統(tǒng)論下檢察委員會(huì)專業(yè)化要素

檢委會(huì)專業(yè)化各要素的選裁、認(rèn)定應(yīng)依據(jù)現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)范，從具體規(guī)定加以厘定。

（一）靜態(tài)組成要素

《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》、《人民檢察院檢察委員會(huì)組織條例》以及最高人民檢察院針對專職委員等事項(xiàng)頒布的各類法律規(guī)范，從剛性的規(guī)范視角，規(guī)定了檢委會(huì)組成的各項(xiàng)內(nèi)容。我們可以從中發(fā)現(xiàn)下列靜態(tài)要素：

1.檢委會(huì)委員的專業(yè)化。檢委會(huì)專業(yè)化，勢必要求作為具體執(zhí)行者的檢委會(huì)委員，具備較高法學(xué)理論素質(zhì)和豐富工作閱歷。司法實(shí)踐中，檢委會(huì)委員存在如下情形：一、委員中行政領(lǐng)導(dǎo)偏多，檢委會(huì)行政化色彩較濃，委員資格待遇化，這與當(dāng)前司法改革“去行政化”的改革目標(biāo)相背。二、委員由正副檢察長和主要業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人組成，但鮮有業(yè)務(wù)骨干等人員。富有辦案經(jīng)驗(yàn)的資深檢察官或高學(xué)歷的復(fù)合型人員成為委員存在一定障礙。筆者認(rèn)為，應(yīng)重構(gòu)檢委會(huì)委員的選拔、任命以及退出機(jī)制。只有檢委會(huì)的全體成員均具有扎實(shí)的法學(xué)功底、合理的知識(shí)結(jié)構(gòu)、豐富的檢察工作經(jīng)驗(yàn)和嫻熟的檢察業(yè)務(wù)技巧，才能實(shí)現(xiàn)檢委會(huì)討論、決斷案件的公正和高效。同時(shí)，筆者也反對矯枉過正。因?yàn)闄z委會(huì)的職能地位還包括重大事項(xiàng)的決定權(quán)，而非僅僅是重大案件的討論。

2.內(nèi)部設(shè)置的專業(yè)化。最高人民檢察院關(guān)于檢委會(huì)建設(shè)的相關(guān)規(guī)定，要求配備檢委會(huì)專職委員、設(shè)置專門機(jī)構(gòu)、法律政策研究室主任需擔(dān)任檢委會(huì)委員等。但就專門機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，司法實(shí)踐存在如下運(yùn)行模式：一是專門成立秘書室作為辦事機(jī)構(gòu)。對提交檢委會(huì)審議的案件，辦事機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)行實(shí)質(zhì)的閱卷審查，并提出相應(yīng)的預(yù)研意見供委員參考。二是僅有專門人員負(fù)責(zé)，且該人員另有兼職身份。如由檢察長秘書兼任，該模式難以嚴(yán)格劃分檢委會(huì)與黨組會(huì)、院務(wù)會(huì)、檢察長辦公會(huì)的職責(zé)范圍，難以破解檢委會(huì)司法屬性行政化的難題。如由法律政策研究室內(nèi)部工作人員充任，該模式容易形成該工作人員隸屬關(guān)系的窘境。一方面，作為法律政策研究室的工作人員，須受研究室主任領(lǐng)導(dǎo)，如其對議題予以實(shí)質(zhì)審查，審查意見則應(yīng)首先報(bào)請研究室主任同意；另一方面，作為檢委會(huì)工作人員須受專職委員領(lǐng)導(dǎo)，其審查意見同樣需報(bào)請檢委會(huì)專職委員同意。如果檢委會(huì)專職委員不主管法律政策研究室，就容易導(dǎo)致審查意見難以定論；同樣，如果專職委員主管研究室，那么專職委員就演變成法律政策研究室的專職領(lǐng)導(dǎo)，脫離其“專職”內(nèi)涵。對此，從專業(yè)化的角度而言，應(yīng)單獨(dú)設(shè)置檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)、配置法律素養(yǎng)較高的專門工作人員，并由檢委會(huì)專職委員直接領(lǐng)導(dǎo)。

3.審議對象的合理化。檢委會(huì)具有決策、監(jiān)督、調(diào)查、管理等職能。僅就案件的決策職能而言，法律對“重大案件”的外延未有明確、具體的統(tǒng)一衡量標(biāo)準(zhǔn)。檢委會(huì)作為最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，可能無形擴(kuò)張了討論案件的范圍。當(dāng)然，也存在個(gè)別檢察人員將本屬于自身職責(zé)范圍內(nèi)的案件提交檢委會(huì)審議從而規(guī)避自身司法責(zé)任的情形。當(dāng)前，應(yīng)以主任檢察官改革為契機(jī)，嚴(yán)格界定檢委會(huì)議題范圍。具體而言，在案件審議中，檢察長與主任檢察官是業(yè)務(wù)上的上下級(jí)關(guān)系，經(jīng)檢察長授權(quán)，可以賦予檢察官相對獨(dú)立處理、決定案件的權(quán)力。[1]今后，應(yīng)注重檢委會(huì)職能由“重議案到重議事”的變遷，同時(shí)議事要注重宏觀指導(dǎo)、強(qiáng)化對司法行為的監(jiān)督。比如，加強(qiáng)對重大業(yè)務(wù)事項(xiàng)及規(guī)范性文件的審查等，而非單純就個(gè)案審議定論，力求議題的“高、精、尖”。

（二）動(dòng)態(tài)機(jī)制要素

從靜止規(guī)范解析出的專業(yè)化諸多要素，并非能自行實(shí)現(xiàn)專業(yè)化，需從系統(tǒng)動(dòng)態(tài)機(jī)能視角出發(fā)，建構(gòu)相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制。專業(yè)化系統(tǒng)視角下的動(dòng)態(tài)運(yùn)行機(jī)制，需要規(guī)范化的進(jìn)一步保障。對此，有必要完善各項(xiàng)程序機(jī)制，從檢委會(huì)審議事項(xiàng)到檢委會(huì)決定落實(shí)，均應(yīng)增強(qiáng)程序剛性，有效保障實(shí)體正義。

1.動(dòng)態(tài)機(jī)制的依據(jù)和原則

檢委會(huì)的司法屬性是檢委會(huì)的根本屬性。從理論層面來說，檢委會(huì)專業(yè)化是實(shí)現(xiàn)檢委會(huì)司法屬性的最有效手段?？梢哉f，檢委會(huì)司法屬性制約并決定了檢委會(huì)專業(yè)化的目標(biāo)及路徑。從檢委會(huì)司法辦案的職能視角來選裁，動(dòng)態(tài)機(jī)制應(yīng)遵循如下原則：一是直接言詞原則，即委員發(fā)表意見系本人真實(shí)意思的言詞表述，而且是以自身對案件等事項(xiàng)的審閱為基礎(chǔ)，從而排除實(shí)踐中部分委員不參會(huì)而提交書面意見的合理性。二是充分性原則，即要求委員充分了解、知曉審議議題的相關(guān)情況，并充分發(fā)表意見。三是程序合法原則，即檢委會(huì)運(yùn)行程序合乎相關(guān)法律規(guī)定的程序，如委員發(fā)言次序等。

2.動(dòng)態(tài)機(jī)制的要素

（1）篩查過濾機(jī)制。建立案件或者重大問題的篩選審查程序機(jī)制，加強(qiáng)檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)“程序過濾”、“實(shí)體預(yù)研”等專業(yè)水平建設(shè)，對不屬于檢委會(huì)審議事項(xiàng)不能啟動(dòng)檢委會(huì)議事程序。案件在進(jìn)入檢務(wù)會(huì)討論之前，應(yīng)由相關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行局部的討論，將應(yīng)由檢察官自身決定事項(xiàng)堅(jiān)決予以排除，避免司法資源的浪費(fèi)及檢察官司法責(zé)任的規(guī)避。

（2）匯報(bào)言詞機(jī)制。檢委會(huì)討論案件范圍不明確，導(dǎo)致上會(huì)審議案件過多，且委員們大多事先不閱卷，參加討論時(shí)不得不多次反復(fù)詢問案情，甚至有時(shí)出現(xiàn)個(gè)別委員從始至終都未完全掌握案情，其發(fā)表意見的質(zhì)量很難讓人不產(chǎn)生疑問。對此，提請審議的事項(xiàng)，應(yīng)要求承辦人最大限度再現(xiàn)案件事實(shí)，增強(qiáng)委員親歷性。同時(shí)，提倡檢委會(huì)委員閱卷。

（3）發(fā)言充分及表決機(jī)制。檢委會(huì)決策過程的“民主集中制”原則，使得個(gè)別檢委會(huì)成員滋生依賴與不負(fù)責(zé)的心理，淡化了委員的工作責(zé)任心和積極性，造成檢委會(huì)成員發(fā)表意見的隨意性，決策有失嚴(yán)謹(jǐn)。須建立檢委會(huì)發(fā)言的嚴(yán)格落實(shí)機(jī)制及檢委會(huì)會(huì)議記錄制度，將委員的發(fā)言以及表決情況忠實(shí)的記錄在案，以備后查。當(dāng)錯(cuò)案出現(xiàn)時(shí)，使得負(fù)責(zé)落實(shí)可循，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的目的。

（4）責(zé)任厘定機(jī)制。一方面，明確區(qū)分議事議案的責(zé)任。雖然檢察委員會(huì)討論的案件多，但相關(guān)責(zé)任制度缺失，實(shí)際上產(chǎn)生了承辦人與委員免責(zé)的“雙贏”局面。必須明確案件承辦人、檢委會(huì)委員、分管檢察長、檢察長等主體的責(zé)任。另一方面，落實(shí)檢委會(huì)委員責(zé)任承擔(dān)。職權(quán)意味著有責(zé)任的權(quán)力，檢委會(huì)的成員作為有決定權(quán)的群體，理應(yīng)承擔(dān)與權(quán)力相應(yīng)的職責(zé)。只有實(shí)現(xiàn)責(zé)任制度的科學(xué)設(shè)計(jì)及有效落實(shí)，才能督促委員認(rèn)真、慎重的行使職權(quán)。

三、檢察委員會(huì)專業(yè)化系統(tǒng)的外部生態(tài)

（一）外部制約

檢委會(huì)作為檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)并非一個(gè)完全孤立的生態(tài)系統(tǒng)。小而言之，檢委會(huì)處于檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)的內(nèi)部，在檢察長領(lǐng)導(dǎo)本院工作的制度設(shè)計(jì)下，檢委會(huì)要受到檢察長的領(lǐng)導(dǎo)；大而言之，整個(gè)檢察系統(tǒng)置身于中國司法的大環(huán)境之中，司法環(huán)境同樣要對檢委會(huì)專業(yè)化的生態(tài)系統(tǒng)予以制約。后者包括檢察院檢察權(quán)的依法獨(dú)立行使等現(xiàn)實(shí)障礙。筆者建議，可適當(dāng)提升檢委會(huì)的開放性，從而進(jìn)一步改善檢委會(huì)專業(yè)化系統(tǒng)的外部生態(tài)。

（二）破解路徑

在專業(yè)化建設(shè)的目標(biāo)下，破解制約專業(yè)化效果的外部環(huán)境障礙的輔助措施如下：

1.陽光司法。一方面，建立利害相關(guān)人的參與機(jī)制。檢委會(huì)集體討論案件的本質(zhì)是集體行使司法權(quán)。檢委會(huì)委員審查案卷，可集體聽取犯罪嫌疑人、被害人及其委托人的意見，詢問證人，聽取辦案檢察官意見。另一方面，踐行列席、旁聽制度。檢委會(huì)討論案件時(shí)，部分人員可列席會(huì)議，檢察干警可以旁聽，并可以表達(dá)自己意見。當(dāng)然實(shí)行列席制度并不是完全的、無條件的公開，而是一種有限制、有條件的規(guī)范化和制度化模式。

2.專業(yè)輔助。一方面，建立內(nèi)部咨詢機(jī)制。在檢察委員會(huì)下設(shè)專業(yè)委員會(huì)，由資深檢察官和業(yè)務(wù)骨干作為檢委會(huì)專業(yè)委員，加入到檢委會(huì)對相應(yīng)案件的議事決策中來。另一方面，引入專家咨詢。一些特殊領(lǐng)域的新型高科技犯罪，如金融犯罪，因檢察人員缺乏專業(yè)知識(shí)，這就不僅需要法學(xué)專家，更需要得到相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业膸椭2]當(dāng)然，各級(jí)檢委會(huì)對設(shè)置專家咨詢制度應(yīng)量力而行。

3.技術(shù)支撐。一方面，充分運(yùn)行檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，強(qiáng)化檢委會(huì)的工作理念與方式。正如曹建明檢察長指出，在全國全面推行統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，是檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法方式的一次革命，必然對檢察人員執(zhí)法理念、執(zhí)法能力帶來挑戰(zhàn)。[3]系統(tǒng)以全新的信息化執(zhí)法辦案模式，實(shí)現(xiàn)了檢察委員會(huì)會(huì)議的網(wǎng)絡(luò)化和多媒體化。另一方面，以信息化建設(shè)為依托，積極探索運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和信息技術(shù)促進(jìn)檢委會(huì)工作的規(guī)范、高效運(yùn)行。檢委會(huì)工作可憑借多媒體信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)承辦人匯報(bào)內(nèi)容更清楚，重點(diǎn)更突出，觀點(diǎn)更明確，方便委員熟悉案情和作出判斷。

綜上，檢委會(huì)專業(yè)化并非一個(gè)靜止、孤立的命題，其連系著檢委會(huì)司法屬性、規(guī)范化等眾多改革命題。在各項(xiàng)命題中，檢委會(huì)專業(yè)化應(yīng)從系統(tǒng)視角來思考、建構(gòu)，這是檢委會(huì)專業(yè)化的應(yīng)然走向。

注釋：

[1]參見陳國慶：《檢察官辦案責(zé)任制改革的原則與構(gòu)想》，載《人民檢察》2013年第22期。

[2]參見鄭州市人民檢察院法律政策研究室：《完善專家咨詢制度的建議》，載《人民檢察》2001年第3期。

[3]參見曹建明：《在全國檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)部署工作會(huì)議上的講話》，http：//www.gj.pro/gj/cms/web/dept_tyrj.jsp？deptid=統(tǒng)一軟件工作情況&ColumnID=677&html=column_bgt.jsp，訪問時(shí)間2015年5月10日20時(shí)。