地方政府引導(dǎo)基金運(yùn)作實(shí)踐及其改進(jìn)

樊軼俠 孫家希

(中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，北京 100034)

地方政府引導(dǎo)基金運(yùn)作實(shí)踐及其改進(jìn)

樊軼俠 孫家希

(中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，北京 100034)

政府引導(dǎo)基金是各級(jí)地方政府促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)發(fā)展、支持地方經(jīng)濟(jì)的重要方式。近年來(lái)，重慶、山東、河南、深圳等地政府積極創(chuàng)建和運(yùn)用引導(dǎo)基金，不斷提高引導(dǎo)基金的專業(yè)化、功能化、網(wǎng)絡(luò)化、體系化和社會(huì)化水平，積累了可貴的經(jīng)驗(yàn)。但從整個(gè)地方政府引導(dǎo)基金運(yùn)行來(lái)看，也存在基金政策性目標(biāo)與商業(yè)性目標(biāo)不協(xié)調(diào)、政府干預(yù)過(guò)多等問(wèn)題，未來(lái)還需進(jìn)一步完善引導(dǎo)基金的運(yùn)作機(jī)制，在投資行業(yè)、區(qū)域以及投資階段上加以合理限制和引導(dǎo)，在基金監(jiān)管、投資決策、考核以及退出機(jī)制等方面以市場(chǎng)化方式規(guī)范運(yùn)作，通過(guò)“讓利于民”吸引社會(huì)資本與引導(dǎo)基金合作。

地方政府引導(dǎo)基金政策目標(biāo)運(yùn)作機(jī)制

政府引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政策性基金，基金主要以入股等形式進(jìn)入企業(yè)，投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展。2008年出臺(tái)的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的發(fā)展奠定了政策基礎(chǔ)。2010年之后，各省、市、自治區(qū)政府陸續(xù)出臺(tái)了適合本地的創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金設(shè)立方案。政府引導(dǎo)基金發(fā)展速度很快，但各個(gè)地方具體實(shí)行情況不同、規(guī)模不同、市場(chǎng)環(huán)境不同，引導(dǎo)基金運(yùn)行機(jī)制差異很大。我們?cè)噲D從部分地方實(shí)踐管中窺豹，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、分析問(wèn)題，提出改進(jìn)引導(dǎo)基金運(yùn)作機(jī)制的若干建議。

一、現(xiàn)階段地方政府引導(dǎo)基金的意義和作用

近年來(lái)，通過(guò)設(shè)立政府引導(dǎo)基金，吸引民間資本參與創(chuàng)業(yè)投資，已經(jīng)成為我國(guó)各級(jí)地方政府促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)發(fā)展、支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方式。其積極作用體現(xiàn)在：

第一，發(fā)展地方政府引導(dǎo)基金是轉(zhuǎn)變政府職能的要求。申請(qǐng)專項(xiàng)資金的企業(yè)可能存在以財(cái)政資金求生存，將企業(yè)發(fā)展依賴于政府扶持政策的情況，政府部門(mén)也因劃撥資金需要變得更為龐大。設(shè)立政府引導(dǎo)基金的目的是更好的發(fā)揮政府的作用，而不是更多的發(fā)揮政府的作用。一字之差，表明現(xiàn)階段結(jié)構(gòu)性改革中政府定位的變化。通過(guò)設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，可以讓政府在體現(xiàn)引導(dǎo)職能的情況下，減少對(duì)資源的直接配置，放大財(cái)政資金杠桿作用，更大程度發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用。利用市場(chǎng)分配資金，也可以從源頭上抑制腐敗。

第二，發(fā)展地方政府引導(dǎo)基金是提高財(cái)政資金使用績(jī)效的要求。財(cái)政支持新興企業(yè)發(fā)展的傳統(tǒng)方式，主要是分配扶持基金，通過(guò)補(bǔ)助、貼息、獎(jiǎng)勵(lì)的

方式來(lái)扶持企業(yè)發(fā)展。在支持新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展時(shí)，政府直接將財(cái)政資金補(bǔ)貼到企業(yè)和項(xiàng)目，效果并不理想。產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金重視基金滾動(dòng)性、增值型、可回收性，利用政府基金引導(dǎo)和撬動(dòng)社會(huì)基金，滿足企業(yè)需求，可以在體現(xiàn)政府意志的同時(shí)，減輕財(cái)政壓力。

第三，發(fā)展地方政府引導(dǎo)基金是促進(jìn)實(shí)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求。目前我國(guó)實(shí)體企業(yè)負(fù)債率普遍較高，債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，企業(yè)存在融資難融資貴的問(wèn)題。通過(guò)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金可以拓寬企業(yè)融資渠道，提高企業(yè)債務(wù)融資能力，有助于改善企業(yè)資金匱乏的問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金作為政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新手段，通過(guò)股權(quán)投資，帶領(lǐng)更多資本沉淀到實(shí)體經(jīng)濟(jì)中，能夠有效釋放實(shí)體企業(yè)發(fā)展動(dòng)力，助推我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)。

第四，發(fā)展地方政府引導(dǎo)基金是提升企業(yè)融資能力的要求。從整體上看，我國(guó)企業(yè)直接融資比重偏低，間接融資比例(銀行貸款)偏高。企業(yè)負(fù)債相對(duì)較高，企業(yè)債務(wù)融資能力受到較大制約。通過(guò)股權(quán)融資可以降低企業(yè)負(fù)債，進(jìn)一步提升融資能力。創(chuàng)新型企業(yè)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，但由于發(fā)展存在不確定性且沒(méi)有抵押品，難以取得銀行信貸資金。政府引導(dǎo)基金通過(guò)杠桿作用，加大對(duì)創(chuàng)新性企業(yè)的扶持力度，以增量促調(diào)整，以存量促升級(jí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源優(yōu)化配置，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由要素驅(qū)動(dòng)向效率驅(qū)動(dòng)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變的需要。

二、地方政府引導(dǎo)基金運(yùn)作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

重慶、山東、河南、深圳等地政府引導(dǎo)基金的運(yùn)作，堅(jiān)持政府引導(dǎo)力、基金主體力和專業(yè)要素市場(chǎng)配置力的“三力合一”，不斷提高引導(dǎo)基金的專業(yè)化、功能化、網(wǎng)絡(luò)化、體系化和社會(huì)化水平，取得了一些可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

(一)制定管理辦法規(guī)范基金管理

政府引導(dǎo)基金的基本原則是政府引導(dǎo)，社會(huì)參與，通過(guò)基金化運(yùn)作吸引社會(huì)資本進(jìn)入政府支持的重點(diǎn)企業(yè)，使政策目標(biāo)和社會(huì)資本盈利目標(biāo)趨向一致。多省出臺(tái)相關(guān)管理辦法，明確政府和基金管理團(tuán)隊(duì)職責(zé)，控制管理團(tuán)隊(duì)規(guī)模，規(guī)范基金管理。例如，山東省政府2014年出臺(tái)《關(guān)于運(yùn)用政府引導(dǎo)基金促進(jìn)股權(quán)投資加快發(fā)展的意見(jiàn)》和《山東省省級(jí)股權(quán)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》，出臺(tái)《省股權(quán)投資引導(dǎo)基金管理工作流程》，全省投資基金管理運(yùn)作進(jìn)入法制化、規(guī)范化發(fā)展軌道。

(二)重視引導(dǎo)基金的統(tǒng)籌和事前監(jiān)督

政府引導(dǎo)基金母基金來(lái)源一般為政府財(cái)政資金，資金來(lái)源主要有原有政府扶持企業(yè)資金，專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金等。政府引導(dǎo)基金一般由相關(guān)政府部門(mén)分行業(yè)監(jiān)督，政府部門(mén)常具有否決權(quán)。如重慶市劃撥部分原有政府扶持企業(yè)資金作為投資基金，變“扶”為“投”。設(shè)立引導(dǎo)基金工作協(xié)調(diào)機(jī)制，每年召開(kāi)會(huì)議，由基金管理公司向各出資部門(mén)匯報(bào)工作，商討第二年工作計(jì)劃。協(xié)調(diào)工作會(huì)由8個(gè)出資部門(mén)(經(jīng)信委、農(nóng)委、科委、商委等)和4個(gè)綜合部門(mén)(財(cái)政、金融、發(fā)改、國(guó)資)組成。由政府部門(mén)對(duì)基金使用情況進(jìn)行監(jiān)管和監(jiān)督，對(duì)基金使用情況進(jìn)行方向上的把握。各部門(mén)派觀察員對(duì)基金公司項(xiàng)目決策情況進(jìn)行觀察，主要提出否定性意見(jiàn)：即，是否違反國(guó)家法律法規(guī)，是否違反發(fā)改委禁投規(guī)定，是否違反合伙協(xié)議。

(三)設(shè)置合理的引導(dǎo)基金管理架構(gòu)

通過(guò)引導(dǎo)基金管理架構(gòu)的科學(xué)設(shè)計(jì)，保證引導(dǎo)基金的決策及經(jīng)營(yíng)的獨(dú)立性和商業(yè)化運(yùn)作，山東在這方面做出了較好的嘗試。山東省政府引導(dǎo)基金管理架構(gòu)包括：決策委員會(huì)、引導(dǎo)基金管理公司(山東經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)投資公司)、子基金層面管理機(jī)構(gòu)。

首先，決策委員會(huì)是整個(gè)引導(dǎo)基金的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。主要負(fù)責(zé)省級(jí)股權(quán)投資引導(dǎo)基金年度總體方案，基金籌集規(guī)模，重大制度建設(shè)，擬參股子基金及其管理團(tuán)隊(duì)的確認(rèn)等重大事項(xiàng)的研究決策。引導(dǎo)基金決策委員會(huì)下設(shè)引導(dǎo)基金管理辦公室(設(shè)在省財(cái)政廳)，牽頭組建評(píng)審委員會(huì)。評(píng)審委員會(huì)成員由投資、財(cái)務(wù)、金融、管理、法律等領(lǐng)域?qū)＜遥约笆≈毕嚓P(guān)主管部門(mén)的代表組成，對(duì)引導(dǎo)基金擬參股的子基金及其管理團(tuán)隊(duì)有關(guān)情況進(jìn)行獨(dú)立評(píng)審，形成評(píng)審意見(jiàn)。

其次，成立引導(dǎo)基金管理公司——山東經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)投資公司。山東經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)投資公司代表山東省政府履行對(duì)子基金的出資人職責(zé)，根據(jù)省政府和省財(cái)政廳授權(quán)，承擔(dān)省級(jí)政府引導(dǎo)基金管理公開(kāi)征集、

統(tǒng)一受理、初步審查、獨(dú)立評(píng)審、盡職調(diào)查、入股談判、上報(bào)審批、對(duì)外公示、簽訂協(xié)議、投后監(jiān)管十大職能，代表引導(dǎo)基金行使出資人權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，處于承上啟下的中間環(huán)節(jié)，對(duì)上可尋求政策支持，承接更多的政府資源，對(duì)下可挖掘優(yōu)秀的投資項(xiàng)目，尋找投資機(jī)會(huì)。

再次，成立子基金管理機(jī)構(gòu)。子基金要實(shí)行所有權(quán)、管理權(quán)、托管權(quán)相分離的管理體制，由子基金管理機(jī)構(gòu)按市場(chǎng)化方式獨(dú)立運(yùn)作?；鸸芾頇C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)子基金募投管通，相關(guān)主管部門(mén)負(fù)責(zé)建立健全行業(yè)投資項(xiàng)目備選庫(kù)，為參股子基金提供項(xiàng)目信息查詢和對(duì)接服務(wù)，并監(jiān)管子基金投向，但不干預(yù)子基金具體投資業(yè)務(wù)和投資項(xiàng)目的確定。

(四)招募優(yōu)秀的基金管理團(tuán)隊(duì)并強(qiáng)化人才激勵(lì)

執(zhí)行私募基金管理事務(wù)的專職管理團(tuán)隊(duì)是基金的核心和靈魂，專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)專業(yè)素養(yǎng)、管理水平的高低直接決定著基金運(yùn)作水平的高低。從這個(gè)意義上講，選擇一個(gè)優(yōu)秀合格的子基金管理團(tuán)隊(duì)是引導(dǎo)基金管理運(yùn)作最核心的最重要的。

重慶市公開(kāi)招募國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀基金管理人，對(duì)基金實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。一是公司化運(yùn)作，利用市場(chǎng)化公司治理結(jié)構(gòu)，選用專業(yè)人才；二是募集資金市場(chǎng)化，同股同權(quán)同回報(bào)同競(jìng)爭(zhēng)，雖然是政府性引導(dǎo)性基金，但既不讓利，也不讓本；三是投資決策市場(chǎng)化，最終投資決策由專項(xiàng)基金投資決策委員會(huì)根據(jù)市場(chǎng)化原則，基金公司內(nèi)部決策，政府部門(mén)進(jìn)行合規(guī)性檢查。

山東省引導(dǎo)基金對(duì)企業(yè)給予一定程度讓利。對(duì)于募資難度大、風(fēng)險(xiǎn)程度高但社會(huì)效益好，與政府調(diào)控意圖吻合的資金近的企業(yè)，可以給予較大程度的讓利。對(duì)成熟期企業(yè)等經(jīng)濟(jì)效益好，募資難度小的企業(yè)給與社會(huì)資本同股同權(quán)同回報(bào)。

河南省委托專業(yè)團(tuán)隊(duì)，通過(guò)公開(kāi)程序選擇全國(guó)著名投資公司運(yùn)作基金，改變政府在投資上外行指導(dǎo)內(nèi)行的弊端。河南引入團(tuán)隊(duì)薪酬激勵(lì)機(jī)制，按單只基金的整體業(yè)績(jī)進(jìn)行考核，將財(cái)政增值收益的20%用于獎(jiǎng)勵(lì)專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)，并將專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)作為今后優(yōu)先考慮的合作伙伴。為鼓勵(lì)創(chuàng)新，對(duì)單個(gè)募投項(xiàng)目承認(rèn)投資風(fēng)險(xiǎn)，給予一定的投資失敗容忍度。

(五)加強(qiáng)投資后管理

為保證政府引導(dǎo)基金的保值和增值，各地引入投資管理機(jī)制，利用行政監(jiān)督、第三方監(jiān)督(銀行)，基金管理者情況上報(bào)，政府部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)等多種方法加強(qiáng)投資基金投后管理。

重慶市注重投資后監(jiān)督管理。一是加強(qiáng)資金管理，要求各專項(xiàng)基金資金委托銀行進(jìn)行托管，每季度提交監(jiān)管報(bào)告。二是加強(qiáng)基金投后監(jiān)督，制定基金投后監(jiān)督管理辦法，要求基金管理者每季度向引導(dǎo)基金公司報(bào)送專項(xiàng)基金運(yùn)行情況。三是加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)，建立專項(xiàng)基金績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)，對(duì)專項(xiàng)基金的進(jìn)度、投資方向、市場(chǎng)效益和社會(huì)效益開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)績(jī)效差的按照約定終止合作。

河南省注重加大督導(dǎo)檢查。由省委深改組改革辦督導(dǎo)檢查是否出臺(tái)文件，是否實(shí)施改革任務(wù)和方案，如何使改革落到實(shí)處等情況。山東省強(qiáng)化投后監(jiān)管，建立投資止損機(jī)制，在每只子基金合伙協(xié)議中都明確建立多重防火墻體系。

(六)實(shí)行市場(chǎng)化退出機(jī)制

多數(shù)地區(qū)為政府引導(dǎo)基金建立市場(chǎng)化退出機(jī)制，保證基金滾動(dòng)增長(zhǎng)。退出機(jī)制主要有兩種：一是引導(dǎo)基金在所投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)存續(xù)期內(nèi)將其所持股份有限轉(zhuǎn)讓給其他社會(huì)投資人或公開(kāi)轉(zhuǎn)讓，但原始投資者同等條件下具有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)；二是引導(dǎo)基金投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)到期后清算退出。如重慶市引導(dǎo)基金按約定退出后，資金回母基金進(jìn)行滾動(dòng)發(fā)展。河南退出機(jī)制設(shè)計(jì)按照受益最大，風(fēng)險(xiǎn)最小原則，選擇IPO、股權(quán)回購(gòu)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、清算等市場(chǎng)化方式退出。

三、地方政府引導(dǎo)基金運(yùn)作中的突出問(wèn)題

引導(dǎo)基金的運(yùn)作方式是否科學(xué)、合理，直接影響著“引導(dǎo)”政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。地方引導(dǎo)基金當(dāng)前存在的功能定位不清或功能作用發(fā)揮不力等狀況，都可以從引導(dǎo)基金的運(yùn)作機(jī)制上找到原因。

(一)基金政策性目標(biāo)與商業(yè)性目標(biāo)不協(xié)調(diào)

“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”是引導(dǎo)基金發(fā)展的基本原則。如果財(cái)政資金追求資本利益最大化，就會(huì)偏離政府引導(dǎo)基金設(shè)立的初衷；反過(guò)來(lái)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)政

府引導(dǎo)基金的政策性目標(biāo)，也會(huì)使社會(huì)資本和基金管理人不堪重負(fù)。因此，減少政策性目標(biāo)與商業(yè)性目標(biāo)的利益沖突，是政府引導(dǎo)基金健康發(fā)展的重要條件。實(shí)踐中，部分地區(qū)盲目跟風(fēng)、簡(jiǎn)單照搬，把具有公益性質(zhì)的資金列入了基金化運(yùn)作的范圍，但公益性目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。還有部分引導(dǎo)基金，在對(duì)子基金的投資行業(yè)、區(qū)域以及投資階段上限制和引導(dǎo)不到位，或在基金管理、投資決策、考核以及退出機(jī)制等市場(chǎng)化運(yùn)作中風(fēng)險(xiǎn)、收益分配不合理，造成兩方面目標(biāo)無(wú)法協(xié)調(diào)。

(二)部分引導(dǎo)基金的政府干預(yù)色彩過(guò)濃

政府過(guò)于主導(dǎo)基金的制度供給，將導(dǎo)致引導(dǎo)基金運(yùn)行出現(xiàn)偏差。如一些部門(mén)不愿放棄原有的權(quán)力，以各種借口抵制引導(dǎo)基金市場(chǎng)化運(yùn)行，在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域政府不愿意放棄選擇項(xiàng)目的權(quán)力，有些投資決策委員會(huì)夸大推薦項(xiàng)目、識(shí)別項(xiàng)目的職責(zé)，限制了基金管理團(tuán)隊(duì)的發(fā)揮，也在一定程度上影響了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。目前，國(guó)內(nèi)多數(shù)引導(dǎo)基金都對(duì)其投資活動(dòng)設(shè)定了限制，如管理公司的設(shè)立和基金注冊(cè)地限制等，很多引導(dǎo)基金規(guī)定了子基金投資本地項(xiàng)目的最低比重，產(chǎn)生“擇地不擇優(yōu)”現(xiàn)象，引導(dǎo)基金出現(xiàn)資金沉淀和閑置問(wèn)題。

(三)缺乏分類可行的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

政府引導(dǎo)基金的資金來(lái)源于政府，形成的相關(guān)資產(chǎn)屬于國(guó)有資產(chǎn)，理應(yīng)納入國(guó)有資產(chǎn)管理體系。同時(shí)，政府引導(dǎo)基金又承擔(dān)著撬動(dòng)社會(huì)資本、扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的責(zé)任，國(guó)有資產(chǎn)增值保值和引導(dǎo)基金的政策性目標(biāo)之間存在沖突，必須制定切實(shí)可行的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，確保政府引導(dǎo)基金長(zhǎng)期穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。事實(shí)上，部分引導(dǎo)基金的功能到底是什么，在設(shè)立時(shí)還未充分論證，與此對(duì)應(yīng)，基金運(yùn)作中政府的讓利途徑、績(jī)效考核著力點(diǎn)都不清楚。很多地方的引導(dǎo)基金管理暫行辦法中，對(duì)各方因失責(zé)給引導(dǎo)基金造成損失的情況未作處理規(guī)定，或僅作出“依法追究刑事責(zé)任”、“取消其對(duì)引導(dǎo)基金的管理資格”等籠統(tǒng)說(shuō)法，可操作性差。

(四)退出機(jī)制設(shè)計(jì)不完善

基金運(yùn)作涉及“募投管退”多個(gè)環(huán)節(jié)，目前募集資金、投資方面阻力不是很大，但未來(lái)退出方面可能會(huì)有很大的阻力。如北京市在2010年成立了北京市的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，目前它的運(yùn)轉(zhuǎn)情況很不樂(lè)觀，沒(méi)辦法通過(guò)資本市場(chǎng)很快地退出，后續(xù)資金跟不上，如何退出成了大問(wèn)題。大多數(shù)政府引導(dǎo)基金在引導(dǎo)投資時(shí)，未就退出時(shí)間、退出條件、退出價(jià)格、退出決策等方面做出詳細(xì)規(guī)定，或者退出機(jī)制設(shè)計(jì)過(guò)于粗略。

四、改進(jìn)地方政府引導(dǎo)基金運(yùn)作機(jī)制的幾點(diǎn)建議

(一)建立讓利機(jī)制，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容

政府引導(dǎo)基金要著眼實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，重在通過(guò)建立讓利機(jī)制，引導(dǎo)私募基金投向，促進(jìn)資本、技術(shù)和市場(chǎng)相融合，實(shí)現(xiàn)政府調(diào)控目標(biāo)和市場(chǎng)逐利目標(biāo)雙贏。引導(dǎo)基金可根據(jù)子基金的投資領(lǐng)域、投資階段、風(fēng)險(xiǎn)程度等，給予其他社會(huì)出資人適當(dāng)讓利，調(diào)動(dòng)社會(huì)投資人的積極性。

讓利機(jī)制可以是多方面的?？山梃b山東省的辦法，明確除對(duì)子基金管理機(jī)構(gòu)支付必要的管理費(fèi)用之外，子基金的年平均收益率不低于引導(dǎo)資金出資時(shí)一年期基準(zhǔn)貸款利率的，引導(dǎo)基金可將其應(yīng)享有的子基金增值收益的20%獎(jiǎng)勵(lì)子基金管理機(jī)構(gòu)，調(diào)動(dòng)專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)的積極性；引導(dǎo)基金提前退出其他社會(huì)出資人優(yōu)先回購(gòu)。

還可將投資某一個(gè)省內(nèi)的比例不低于80%不符合子基金管理機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)構(gòu)地域限制，改為申請(qǐng)引導(dǎo)基金支持的獎(jiǎng)勵(lì)性機(jī)制。對(duì)投資于初創(chuàng)期和中早期小微企業(yè)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)等募資難度較大，風(fēng)險(xiǎn)程度較高的但社會(huì)效益較好，與政府調(diào)控意圖吻合的子基金，引導(dǎo)基金可給予較大程度的讓利。

(二)明確功能定位，完善績(jī)效考核

通常而言，政府引導(dǎo)基金的考核指標(biāo)主要包括社會(huì)效益指標(biāo)、業(yè)務(wù)指標(biāo)和財(cái)務(wù)指標(biāo)三個(gè)方面。不同類型的政府引導(dǎo)基金，其功能定位不同，考核目標(biāo)也應(yīng)有所差異。如天使投資引導(dǎo)基金，主要功能在于跟進(jìn)投資早期初創(chuàng)型項(xiàng)目或企業(yè)；創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)暨補(bǔ)償基金，主要功能在于階段參股、跟進(jìn)投資產(chǎn)業(yè)基金或PE，引導(dǎo)VC/PE服務(wù)當(dāng)?shù)?；特色產(chǎn)業(yè)基金，主要功能在于支持對(duì)應(yīng)產(chǎn)業(yè)企業(yè)的成長(zhǎng)型企業(yè)或早期項(xiàng)目做大做強(qiáng)。地方政府要配合引導(dǎo)基金的功能定位，制定相應(yīng)的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，既要將政

策性目標(biāo)間接性量化，又要防止片面追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，可分為宏觀和微觀不同層面考核引導(dǎo)效果。

(三)優(yōu)化政府監(jiān)管模式，完善保障政策

政府應(yīng)明確不參與基金管理的“無(wú)為而治”的原則。山東省“管好兩頭，服務(wù)中心”的監(jiān)管用模式值得借鑒。所謂的“管好兩頭”，就是在前端做好基金設(shè)立的規(guī)劃制定、政策設(shè)計(jì)工作，明確基金投向、重點(diǎn)、必要的讓利政策等，在重大事項(xiàng)方面的決策機(jī)制，放在前端；在后端，要設(shè)立差異化可操作的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，準(zhǔn)確客觀評(píng)價(jià)本部門(mén)相關(guān)引導(dǎo)基金的實(shí)施效果，并對(duì)次年政策進(jìn)行調(diào)整，包括下一步引導(dǎo)基金預(yù)算的規(guī)模、方向?！胺?wù)中心”，即政府職能部門(mén)樹(shù)立服務(wù)理念，包括建立健全項(xiàng)目庫(kù)，為子基金提供項(xiàng)目推介、信息查詢等咨詢服務(wù)，并由基金管理團(tuán)隊(duì)自主投資決策。

(四)完善退出機(jī)制

政府引導(dǎo)基金退出機(jī)制設(shè)計(jì)至少應(yīng)包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

第一，退出條件。一般情況下五年至八年內(nèi)退出，出現(xiàn)特殊情況時(shí)，基金公司可根據(jù)投資的具體情況，確定引導(dǎo)基金的退出時(shí)間。特殊情況包括，所投企業(yè)的其他股東提出回購(gòu)股權(quán)申請(qǐng)，企業(yè)發(fā)生破產(chǎn)或清算，等等。第二，退出價(jià)格。在退出時(shí)間確定后，引導(dǎo)基金可按照當(dāng)時(shí)第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)確認(rèn)的市

場(chǎng)化估值為依據(jù)，由資金投向企業(yè)的董事會(huì)(股東會(huì))確定退出價(jià)格。第三，退出決策。投資退出時(shí)，由基金管理公司負(fù)責(zé)制定投資退出方案，其中退出總價(jià)超過(guò)一定規(guī)模的須向?qū)＜易稍兘M咨詢，咨詢意見(jiàn)作為退出方案的參考依據(jù)。引導(dǎo)基金所有退出方案需經(jīng)引導(dǎo)基金管理委員會(huì)批準(zhǔn)后實(shí)施。第四，退出實(shí)施。批準(zhǔn)實(shí)施投資退出的項(xiàng)目，由基金公司與受讓方簽署股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，實(shí)施投資退出。轉(zhuǎn)讓對(duì)象包括原創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)或其他投資者(原創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)優(yōu)先)。第五，退出資金流向。引導(dǎo)基金單個(gè)項(xiàng)目退出后有收益的，可考慮將退出后凈收益的20%獎(jiǎng)勵(lì)給基金公司，50%留存引導(dǎo)基金專戶用于滾動(dòng)投資，20%用于風(fēng)險(xiǎn)池補(bǔ)償虧損項(xiàng)目(對(duì)單個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)償封頂)，10%獎(jiǎng)勵(lì)給引導(dǎo)基金跟進(jìn)投資項(xiàng)目的天使投資機(jī)構(gòu)(人)。

〔1〕朱立群,李朝暉.我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運(yùn)作績(jī)效評(píng)價(jià)[J].會(huì)計(jì)之友,2015(2).

〔2〕譚中明,朱忠偉.我國(guó)政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金實(shí)踐模式比較與改進(jìn)策略[J].地方財(cái)政研究,2013(11).

〔3〕李曉偉.我國(guó)地方創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金運(yùn)作方式及其母基金治理機(jī)制研究[J].科技進(jìn)步與對(duì)策,2013(7).

〔4〕蕭端,熊婧.政府創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金運(yùn)作模式借鑒——以以色列YOZMA基金為例[J].南方經(jīng)濟(jì),2014(7).

【責(zé)任編輯 成丹】

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1672-9544（2016）11-0096-05

2016-01-29

樊軼俠,副研究員，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策；孫家希，博士，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策。