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    探析土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系

    2016-04-14 22:00:20陳超
    地球 2016年7期
    關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)規(guī)劃耕地用地

    ■陳超

    (云南國(guó)土資源職業(yè)學(xué)院云南昆明652501)

    探析土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系

    ■陳超

    (云南國(guó)土資源職業(yè)學(xué)院云南昆明652501)

    土地資源日益緊張,加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃十分必要,但是在城鄉(xiāng)規(guī)劃中,難免會(huì)受到土地規(guī)劃管理的束縛與限制。主要對(duì)土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系進(jìn)行了討論,希望對(duì)相關(guān)研究領(lǐng)域提供幫助。

    土地規(guī)劃 管理 城鄉(xiāng)規(guī)劃 實(shí)施

    在我國(guó)特有的規(guī)劃與土地管理職能分立的情況下,城鄉(xiāng)建設(shè)面臨著同時(shí)以兩個(gè)規(guī)劃為依據(jù)的局面。其中,城鄉(xiāng)規(guī)劃從宏觀的空間發(fā)展戰(zhàn)略到微觀的詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計(jì)均有大量的專業(yè)理論和編制實(shí)踐來支撐,在過去30年快速城市化時(shí)期始終是地方政府關(guān)注的重心。相形之下,土地規(guī)劃起步晚,但進(jìn)步大。近10年開展的兩輪土地利用總體規(guī)劃均高舉了耕地保護(hù)和土地集約利用的大旗,其核心內(nèi)容體現(xiàn)了中央自上而下控制地方建設(shè)用地規(guī)模、保護(hù)耕地的決心,出于保障建設(shè)用地、完成耕地保護(hù)任務(wù)的目的,土地規(guī)劃也受到了地方政府的高度重視。

    1 土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的矛盾

    1.1管理方式的矛盾

    土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施都是在我國(guó)特殊的國(guó)情下所產(chǎn)生的兩種管理方式,隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,特別是近幾年來大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市,城鎮(zhèn)化的進(jìn)程不斷加快,土地資源做為一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性資源正面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn),而與之相對(duì)應(yīng)的土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃就成為了兩個(gè)矛盾體,兩者之間的矛盾不斷加劇。由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)村的大量剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市,一些農(nóng)民因?yàn)榉N種原因也放棄了土地的使用權(quán),在土地規(guī)劃管理中為了土地的合理、有效利用,所以要用這部分閑置的土地進(jìn)行再次的開發(fā)利用。各地根據(jù)實(shí)地情況的不同,進(jìn)行了不同的土地征用,土地的拍賣只關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益,甚至為了某些原因蓄意抬高土地價(jià)格,從而忽略了土地的合理利用,但是城鄉(xiāng)規(guī)劃的目的則是為了城鄉(xiāng)的發(fā)展,同時(shí)兼顧到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展需要,這樣土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的目的不同,從而構(gòu)成了矛盾。

    1.2城鄉(xiāng)規(guī)劃中的矛盾

    城鄉(xiāng)規(guī)劃中也存在著對(duì)土地規(guī)劃不科學(xué)的地方。首先,由于城鄉(xiāng)規(guī)劃中的城市化進(jìn)程加快,建筑用土地在不斷地?cái)U(kuò)大,而耕地則在不斷地縮小,城鄉(xiāng)規(guī)劃中對(duì)耕地、非農(nóng)業(yè)用地的控制力度不夠,造成了建筑用地不斷侵蝕耕地的情況。其次,土地規(guī)劃中對(duì)土地的征用是一個(gè)很普遍的現(xiàn)象,但是在土地的征用過程中經(jīng)常發(fā)生土地的補(bǔ)償款與土地的實(shí)際征用價(jià)格之間差距較大的情況,而這種差距則引起了農(nóng)民的不滿情緒,進(jìn)而影響到土地的正常征用工作,使土地的征用過程中的不規(guī)范現(xiàn)象逐步加劇,土地得到不合理的利用。土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的內(nèi)容等有差異。兩者由于管理部門與管理內(nèi)容的不同,其所使用的指導(dǎo)思想與一些原則性問題上都存在著差異。土地規(guī)劃管理是為了土地的合理、科學(xué)的使用,以期達(dá)到土地的最大利用效率;而城鄉(xiāng)規(guī)劃則是為滿足城市化進(jìn)程的需要,兩者在實(shí)施時(shí)存在著差異,甚至是相互制約的局面。

    2 土地管理手段是保障城鄉(xiāng)規(guī)劃有效實(shí)施的重要手段

    土地管理的主要手段是土地管制制度,體現(xiàn)在規(guī)劃指標(biāo)的引導(dǎo)和計(jì)劃指標(biāo)的控制上。當(dāng)前由于計(jì)劃指標(biāo)的緊約束,布局在地市級(jí)中心城區(qū)以及鄰近地區(qū)、開發(fā)園區(qū)的重點(diǎn)項(xiàng)目和儲(chǔ)備用地主要使用新增計(jì)劃,而區(qū)縣級(jí)項(xiàng)目和村鎮(zhèn)建設(shè)用地主要使用增減掛鉤指標(biāo)。兩種計(jì)劃指標(biāo)與城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃相互整合,可促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效實(shí)施。

    2.1城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與村鎮(zhèn)規(guī)劃

    雖然土地規(guī)劃圖對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地基本上采取了維持現(xiàn)狀的表達(dá)方式,但在實(shí)踐中卻通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)的拆并,引導(dǎo)農(nóng)村居民點(diǎn)向城鎮(zhèn)和中心村集中。促使各地加大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的主要?jiǎng)恿κ牵合逻_(dá)地、縣級(jí)政府的新增建設(shè)用地計(jì)劃遠(yuǎn)不能滿足大規(guī)模的城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求,通過拆并村莊騰挪出的用地指標(biāo)可用于城鎮(zhèn)建設(shè)。

    2.2城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的功與過

    國(guó)土部推行增減掛鉤的初衷是:盤活存量農(nóng)村建設(shè)用地,優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局,在保障耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的前提下緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地計(jì)劃緊張壓力。然而掛鉤政策在執(zhí)行中走了樣。少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo),違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建,農(nóng)民被迫集中居住,不僅生活成本加大,而且難以分享到增減掛鉤所產(chǎn)生的土地增值收益。盡管“農(nóng)民被上樓”一度使掛鉤政策備受社會(huì)質(zhì)疑,但在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加速、農(nóng)村融入城市、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展大潮下,增減掛鉤作為一項(xiàng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要政策在很多地方得到成功運(yùn)用和推廣。在即將被城市化的農(nóng)村地區(qū)、新農(nóng)村建設(shè)示范地區(qū)以及實(shí)施農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)?;?jīng)營(yíng)的農(nóng)村,由于本身就有拆遷村莊、集中安排還建點(diǎn)、開展農(nóng)用地整理的迫切需要,掛鉤政策包含一系列同步審批建新區(qū)用地、免交耕地開墾費(fèi)和新增建設(shè)用地使用費(fèi)、配套安排農(nóng)村土地整治項(xiàng)目等優(yōu)惠政策,因此在上述地區(qū)推進(jìn)增減掛鉤壓力小、實(shí)惠大,有利于實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的雙贏。

    3 結(jié)束語

    隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,我國(guó)的城市化進(jìn)程不斷加快,在這一過程中土地資源的利用就成為一個(gè)熱門的話題,如何有效地利用土地資源也是擺在所有人面前的一道難題。土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施兩者之間在實(shí)際操作時(shí)既有聯(lián)系也有區(qū)別,而如何協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系,使得土地資源得到最大化的利用,同時(shí)保證耕地等資源便是我們研究的一個(gè)十分重要的課題。因此,本文就土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系進(jìn)行一些探討,希望對(duì)于這方面的研究工作有所幫助。

    [1]賈鎧針.新型城鎮(zhèn)化下綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃研究 [D].天津大學(xué),2014.

    [2]楊虹.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理關(guān)系研究 [J].城市地理, 2015,08:20-21.

    [3]黃歡.土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施之間的關(guān)聯(lián)性 [J].地球,2015,12:106.

    F301.23[文獻(xiàn)碼]B

    1000-405X(2016)-7-346-1

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