教育治理視域下教育中介組織的發(fā)展失衡現(xiàn)象探析*

●張杰

教育治理視域下教育中介組織的發(fā)展失衡現(xiàn)象探析*

●張杰

教育治理以構(gòu)建政府、學(xué)校、社會新型關(guān)系為核心內(nèi)容，其要義在于多主體參與。教育中介組織作為一股新生力量，將在我國教育治理進(jìn)程中發(fā)揮越來越重要的作用。隨著教育治理空間的不斷擴(kuò)大，教育中介組織發(fā)展失衡問題凸顯。如果不及時加以引導(dǎo)和矯正，將嚴(yán)重影響教育治理的可持續(xù)健康推進(jìn)。

教育治理；教育中介組織；失衡

自黨的十八屆三中全會提出推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化以來，由教育管理走向教育治理逐漸得到社會的廣泛認(rèn)同。教育治理以構(gòu)建政府、學(xué)校、社會新型關(guān)系為核心內(nèi)容，其要義在于多主體參與。在這一過程中，充分利用社會資源，最大限度地激發(fā)社會力量作為教育“細(xì)胞”的活力，尤為關(guān)鍵。近些年來，教育中介組織開始大量涌現(xiàn)。它們利用其本身的專業(yè)性和權(quán)威性，為政府和學(xué)校提供服務(wù)，在一定程度上成為銜接政府教育管理職能、補充市場短板的中堅力量?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出，要積極培育教育中介組織，充分發(fā)揮各類教育中介組織在教育治理中的作用。2015年教育部頒布的《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，也強調(diào)“通過發(fā)揮各類教育中介組織在專業(yè)化評價中的作用，推進(jìn)教育管、辦、評分離，形成教育公共治理的有效合力。”[1]這些都預(yù)示著教育中介組織作為一股新生力量，將在我國教育治理進(jìn)程中發(fā)揮越來越重要的作用。隨著教育治理空間的不斷擴(kuò)大，教育中介組織發(fā)展失衡問題凸顯。如果不及時加以引導(dǎo)和矯正，將嚴(yán)重影響教育治理的可持續(xù)健康推進(jìn)。

一、教育治理視域下教育中介組織發(fā)展失衡的表現(xiàn)

（一）發(fā)展目標(biāo)失衡

目標(biāo)是組織的宗旨或綱領(lǐng)，是開展各項組織活動的依據(jù)和動力。教育中介組織在本質(zhì)上是一個民主開放的教育共同體，它要“以社會旨趣而非國家職能為基礎(chǔ)，”[2]這就明確了教育中介組織的宗旨及使命所在。在教育治理的背景下，教育中介組織需要用更加專業(yè)、更具影響力的服務(wù)獲得社會的關(guān)注和支持，構(gòu)建起能夠聯(lián)系社會、政府和學(xué)校的溝通機制。而現(xiàn)實情況卻并非如此。官辦、半官辦的教育中介組織多是“眼睛朝上”，僅僅以服務(wù)于政府之需為己任，主要受政府委托或指令開展相關(guān)工作，代表或協(xié)助政府推行或?qū)嵤逃墓芾??！斑@些教育中介組織越靠近政府，與其他社會主體的距離就越遠(yuǎn)?！盵3]與公眾的距離較遠(yuǎn)，就越失去了作為“中介”所具有的溝通、協(xié)調(diào)、促進(jìn)的作用。它們成為政府的代言人，卻忽視了為學(xué)校、社會提供服務(wù)這一安身立命之本，沒能成為公眾表達(dá)訴求的平臺或渠道，代表社會公眾參與并監(jiān)督政府行為這一目標(biāo)基本上處于擱置狀態(tài)。而作為與官辦相對的民間性教育中介組織，在組織目標(biāo)的設(shè)定上一般能夠遵循組織成員的理想或志趣，也有意致力于公眾意愿的表達(dá)與傳遞，時下的教育熱點、難點問題都能成為這些組織關(guān)注的對象，但這些組織目標(biāo)多帶有理想主義色彩，在實際執(zhí)行中容易遭遇現(xiàn)實的沖擊和尷尬，導(dǎo)致目標(biāo)失效或變動不居，清晰度不足，影響組織的凝聚力以及成員對組織的認(rèn)同感。

（二）運行結(jié)構(gòu)失衡

結(jié)構(gòu)是組織運行最基本的保障?？茖W(xué)、健全的運行結(jié)構(gòu)有利于教育中介組織明確權(quán)責(zé)關(guān)系，促進(jìn)組織的健康可持續(xù)發(fā)展。大多數(shù)教育中介組織參照國外的做法構(gòu)建了自己的結(jié)構(gòu)體系，成立了自己的理事會，設(shè)置了相應(yīng)的執(zhí)行團(tuán)隊或部門，但基本上屬于松散耦合的類型。大多數(shù)教育中介組織的運行是以組織領(lǐng)袖人物為核心，通過領(lǐng)袖人物發(fā)揮其社會影響力來為組織發(fā)展贏得機會和空間。組織領(lǐng)袖也把大部分精力集中在動用個人人脈資源爭取日常運營的項目上，對于組織內(nèi)部建設(shè)關(guān)注較少。理事會成員多數(shù)為兼職，雖然也是因認(rèn)同組織使命而聚合在一起的，但對組織內(nèi)部具體的業(yè)務(wù)活動參與不多。因此，“在組織的方針政策、發(fā)展方向、人事任免、財務(wù)管理等重大問題的決策上，理應(yīng)由理事會投票表決的卻是由少數(shù)人決定甚至個別領(lǐng)導(dǎo)獨自裁定?！盵4]領(lǐng)袖人物的意愿或興趣在很大程度上決定著組織的發(fā)展方向，沒能形成真正意義上的理事會制度及科學(xué)的決策機制。從執(zhí)行層面來看，由于缺乏嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的運行機制，各執(zhí)行團(tuán)隊或部門權(quán)責(zé)劃分不明晰，彼此之間的鏈接較為松散，沒有形成緊密耦合的工作狀態(tài)。特別是由于缺乏有效的激勵機制，人員流動性大，容易造成組織日常工作無法順利開展。

（三）人員素質(zhì)失衡

人是每一個組織發(fā)展的核心要素。對于教育中介組織來說，從業(yè)者的素質(zhì)具有更為重要的作用。他不僅要懂教育，對教育改革發(fā)展的趨勢有基本的認(rèn)識，更要懂管理，對組織和學(xué)校管理有一定的經(jīng)驗；不僅要懂專業(yè)，熟悉教育業(yè)務(wù)領(lǐng)域的規(guī)律，更要懂經(jīng)營，善于利用市場化規(guī)則推動組織的運作。當(dāng)前，教育中介組織面臨的首要問題就是人員素質(zhì)不能滿足組織發(fā)展的現(xiàn)實需要。教育中介組織中既熟悉教育，又具有管理理念、掌握一定專業(yè)技能的人才不多?！坝捎诮逃薪榻M織是一個新興的部門，往往成為教育行政部門人事安排的一個避風(fēng)港。”[5]官辦的教育中介組織從產(chǎn)生之初便充斥了很多政府部門的工作人員。他們大多并不具備教育中介方面的知識，專業(yè)技術(shù)水平不足，科學(xué)分析能力不強。由于缺乏對教育改革發(fā)展趨勢的專業(yè)性認(rèn)識和理解，難以在工作中進(jìn)行高效有質(zhì)量的交流和研討，往往靠經(jīng)驗和想當(dāng)然辦事。政府對中介組織用人主導(dǎo)權(quán)的控制使得專業(yè)人才很難從正常渠道進(jìn)入這些部門，進(jìn)而也影響了組織人員專業(yè)素養(yǎng)的提高。民間自發(fā)形成的教育中介組織從規(guī)模到實力都相當(dāng)弱小，難以吸引高層次人才。再加上目前“相當(dāng)一部分教育中介組織是拼湊建成的，兼職人員多，離職人員多，新參加工作人員多，這就必然造成專業(yè)水平低、職業(yè)道德和自律精神不強等問題。”[6]組織人員素質(zhì)的失衡，兼具教育專業(yè)技能和管理實踐經(jīng)驗人才的匱乏，導(dǎo)致教育中介組織難以肩負(fù)起推進(jìn)教育治理的社會責(zé)任。

（四）資金來源失衡

資金是教育中介組織發(fā)展的基礎(chǔ)，而經(jīng)費困難則是制約教育中介組織發(fā)展的最大瓶頸。政府在經(jīng)費上給予一定的扶持，是教育中介組織發(fā)展的必要條件。政府將原來由政府提供的教育公共服務(wù)轉(zhuǎn)由教育中介組織來提供，教育中介組織通過提供教育公共服務(wù)而獲得資金。這種招標(biāo)承包方式是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的做法。近年來，社會捐贈和非營利性收入占教育中介組織經(jīng)費的比例不斷提高，成為國外教育中介組織收入的重要來源。就我國的教育中介組織而言，大多數(shù)只是停留在政府建設(shè)和扶持階段，在資金上嚴(yán)重依賴于政府。政府的資金支持不僅比重過高，而且主要是財政撥款和補貼。大多數(shù)教育公共服務(wù)項目主要是由各級教育行政部門直接給下屬機構(gòu)下達(dá)任務(wù)的方式來完成的，主管部門與官辦、半官辦的教育中介組織之間形成了緊密的業(yè)務(wù)聯(lián)系，民間性教育中介組織很難進(jìn)入該領(lǐng)域參與競爭，導(dǎo)致了效率低下和資源配置的非優(yōu)化。官辦、半官辦性質(zhì)的教育中介組織接受政府的資助比較多，來自學(xué)校和私人的社會捐贈比例偏低，組織的經(jīng)營性收入較少，資金來源過于單一且不穩(wěn)定，因而導(dǎo)致了其依附性較強，常常面臨經(jīng)費匱乏的困難。而“大多數(shù)民間性教育中介組織只能在政府壟斷的業(yè)務(wù)以外的夾縫中尋找極其有限的生存空間?！盵7]它們一般也會千方百計通過申請項目的方式來獲得一定的經(jīng)費，但這種經(jīng)費都是專項定向的，一個項目結(jié)項后又面臨著繼續(xù)尋找新的資金來源的任務(wù)，可持續(xù)性較差。由于民辦教育中介組織的經(jīng)費困難，導(dǎo)致業(yè)務(wù)開展范圍狹窄，工作質(zhì)量不高。

二、教育治理視域下教育中介組織發(fā)展失衡的成因

（一）政府職能轉(zhuǎn)變不到位

受傳統(tǒng)管理模式的影響，政府部門往往習(xí)慣于對公共教育事務(wù)“大包大攬”，“特別是在公共教育資源的分配中，政府既是運動員又是裁判員，扮演著實施者與評價者的雙重角色。”[8]一些政府部門對教育中介組織缺乏深入了解，沒能真正地從全能主義的舊模式中擺脫出來，在許多領(lǐng)域不愿意或不放心賦予教育中介組織相應(yīng)的職權(quán)，表現(xiàn)出對教育中介組織的“不信任”。這種不信任使得教育中介組織參與教育公共事務(wù)的行為只能是游離在政府與市場的邊緣，教育治理所要求的不同主體之間平等的互動和交流很難實現(xiàn)。在參與教育治理的過程中，多數(shù)教育中介組織扮演的只是執(zhí)行者或?qū)嵤┱叩慕巧诮逃龥Q策與教育監(jiān)督方面的作用十分有限。政府對教育中介組織的“不信任”“將會波及并影響到社會大眾，后者對教育中介組織的信任度與支持度會降低”[9]，從而影響教育中介組織的權(quán)威與地位，導(dǎo)致其在參與教育治理進(jìn)程中的缺位與錯位，無法充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。同時，政府在教育中介組織發(fā)展的戰(zhàn)略性規(guī)劃和培育上投入的精力明顯不夠。在對教育中介組織的發(fā)展進(jìn)行整體設(shè)計、扶持教育中介組織進(jìn)行業(yè)務(wù)拓展、幫助教育中介組織獲得財政撥款與稅收優(yōu)惠等方面，政府缺乏高屋建瓴的規(guī)劃和切實有力的舉措，使得教育中介組織無法形成健全、有序的組織體系，業(yè)務(wù)領(lǐng)域狹窄，常常陷入經(jīng)費不足的困境。

（二）角色定位不清晰

我國教育中介組織的發(fā)展得益于政府的扶持與幫助，這樣的成長模式?jīng)Q定了其對政府有著較強的依賴性與順從性，對自身的定位并不明確?！敖逃薪榻M織始終把自己當(dāng)成是一新生事物，認(rèn)為必須依附于強有力的權(quán)力機構(gòu)才能獲得生存，從而形成組織惰性，不敢爭取權(quán)力?！盵10]從政府機構(gòu)分化出來的教育中介組織，本質(zhì)上就是政府的附屬物，無論是人員的構(gòu)成還是組織的運作方式，幾乎與政府部門如出一轍，不具備聯(lián)系組織成員的凝聚力，更難以形成對社會成員的吸引力。教育中介組織在處理與政府的關(guān)系時，“表現(xiàn)出過分的依賴與‘曖昧’，并沒有意識到與政府間是平等、互助與合作的關(guān)系，其參謀與咨詢者的角色扮演不到位?！盵11]政府部門的意志往往直接或間接影響到組織的內(nèi)部事務(wù)，組織成員的積極性與創(chuàng)造力難以發(fā)揮，組織職能也常常遭到扭曲。相當(dāng)一部分教育中介組織的業(yè)務(wù)工作主要來源于政府部門的委托或授權(quán)，常常是“有項目興、無項目亡”，自主開展的教育中介服務(wù)活動寥寥無幾。為了能夠獲得政府的支持，很多教育中介組織“放棄自身擅長的服務(wù)內(nèi)容而舍本逐末，頻繁更替。當(dāng)項目的服務(wù)期限結(jié)束后，在自身擅長的服務(wù)領(lǐng)域已失去核心競爭力?！盵12]由于自身專業(yè)發(fā)展欠缺，教育中介組織難以真正從組織自身和廣大民眾的利益出發(fā)，提供更加權(quán)威、更具影響力的服務(wù)。由于與政府部門過分“親近”，教育中介組織在教育治理網(wǎng)絡(luò)中難以真正做到中立者的角色，與其成立的初衷南轅北轍。

（三）制度體系不健全

我國現(xiàn)行制度文件中雖有一些涉及中介組織，但從整體上看還未能及時建立起規(guī)范、完備的制度體系。到目前為止，我國還沒有統(tǒng)一的中介組織法，與此相關(guān)的僅有國務(wù)院頒布的《社會團(tuán)體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和民政部出臺的《中介服務(wù)收費管理辦法》等幾部籠統(tǒng)的法規(guī)或規(guī)范性文件，都只是一些指導(dǎo)性的行政性法規(guī)，“主要針對的是社會團(tuán)體的準(zhǔn)入門檻、應(yīng)履行的義務(wù)等程序性規(guī)定，而對中介組織的基本地位以及和政府的關(guān)系、應(yīng)享受的權(quán)利等沒有相應(yīng)的規(guī)定?！盵13]就教育中介組織而言，我國仍沒有一部有關(guān)教育中介組織的專門法律法規(guī)。雖然教育法規(guī)和有關(guān)規(guī)定中有一些文件提及要發(fā)展教育中介組織，但操作性不強，指導(dǎo)作用不大。由于責(zé)、權(quán)、利不明確，與政府部門關(guān)系界定不清晰，教育中介組織在參與教育治理的過程中常常表現(xiàn)出搖擺不定的狀態(tài)，甚至引發(fā)他們與政府部門及其他治理主體的沖突與矛盾。各治理主體間的民主、平等關(guān)系無法維系，不利于教育中介組織日常工作的有序開展。與其他中介組織相比，有關(guān)教育中介組織的規(guī)則“主要側(cè)重于登記管理和收費管理，在對其經(jīng)營資質(zhì)的認(rèn)定、經(jīng)營行為的約束及從業(yè)人員的資格標(biāo)準(zhǔn)及分類管理等方面較為混亂”[14]。在制度缺位的情況下，少數(shù)教育中介組織有意違規(guī)，貪污腐化，使社會公眾對教育中介組織本身的合法性和正當(dāng)性也產(chǎn)生了懷疑。

三、教育治理視域下教育中介組織發(fā)展失衡問題的解決路徑

（一）以“職能轉(zhuǎn)變”為重點理清政府與教育中介組織的關(guān)系

教育中介組織要真正參與到教育治理中來，就必須實現(xiàn)從“局外人”到“局內(nèi)人”的轉(zhuǎn)變，確立起自身的主體地位。政府能否切實簡政放權(quán)、真正實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，對于教育中介組織獨立主體地位的確立至關(guān)重要。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》明確提出，轉(zhuǎn)變政府教育管理職能，各級政府要切實履行統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、監(jiān)督管理和提供公共教育服務(wù)的職責(zé)。作為政府，“應(yīng)當(dāng)明確自己的權(quán)力界限，并合理讓渡權(quán)力，將其主要職能放在公共教育的整體性規(guī)劃與宏觀調(diào)控上”[15]，并將微觀的教育服務(wù)事務(wù)或者專業(yè)性較強的事務(wù)交由給教育中介組織來處理，做到不該管的事不管，加快推進(jìn)政府部門或事業(yè)單位與教育中介機構(gòu)的脫鉤，明確并區(qū)分雙方權(quán)責(zé)關(guān)系。政府要賦予教育中介組織“更多的自主自治權(quán)，鼓勵教育中介組織根據(jù)發(fā)展的需要制定行業(yè)發(fā)展規(guī)則，并向政府部門提出制訂修改和完善相關(guān)政策法規(guī)的合理建議，使其成為自主發(fā)展的主體?！盵16]在改直接管理為激勵性間接管理的同時，政府要為教育中介組織提供發(fā)揮作用的空間與平臺，而教育中介組織則要通過高質(zhì)量的服務(wù)贏得政府的信任與支持。兩者應(yīng)該在明確自身角色的基礎(chǔ)上，開展更多的互惠互利互助性合作，在公共教育的不同領(lǐng)域和環(huán)節(jié)上發(fā)揮各自的作用。同時，政府要進(jìn)一步完善政府購買服務(wù)制度，對官辦和民辦教育中介組織一視同仁，促進(jìn)各中介組織間的良性競爭，推動教育中介組織的內(nèi)涵式發(fā)展。

（二）以“自我發(fā)展”為導(dǎo)向加強組織內(nèi)部建設(shè)

教育中介組織在社會中的立足不可單靠外部條件環(huán)境的構(gòu)建，同時也需反省內(nèi)因，不斷提升自身品質(zhì)。首先，要實施內(nèi)部運行機制的改革。以科學(xué)高效為原則，精簡部門和崗位設(shè)置，實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)扁平化管理，爭取建立結(jié)構(gòu)合理、功能齊全、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、靈活高效的內(nèi)部系統(tǒng)。其次，要建立完備的選人用人機制。建立和引入競爭機制、激勵機制和人才流動機制，充分調(diào)動員工的積極性，“形成年齡層次合理，學(xué)歷水平高的格局，培養(yǎng)一批既有先進(jìn)的公共管理理念，又熟悉教育業(yè)務(wù)專業(yè)性人才。”[17]特別是要大力完善專業(yè)研究人才的培育機制，使得教育中介組織的從業(yè)者不僅僅能做一些執(zhí)行性、操作性的事務(wù)性工作，還要“掌握運用相關(guān)的技術(shù)和方法，進(jìn)行教育發(fā)展的理論研究，從而提高教育中介服務(wù)的效度和信度，形成組織的核心競爭力?！盵18]再次，要加強行業(yè)信用機制建設(shè)。要推動教育中介組織內(nèi)部深化改革，實行從業(yè)人員個人信用的等級升降制度。“加強職業(yè)道德建設(shè)，建立起自我約束、自我發(fā)展、自我完善的自律機制；同時，要建立起相應(yīng)的外部管理監(jiān)督機制”，[19]吸納包括學(xué)校、教師、學(xué)生、家長等在內(nèi)的多元社會主體參與到評估監(jiān)督中來，以“他律”促進(jìn)“自律”，從而提高教育中介組織的信用程度和服務(wù)水平。還有，要不斷提升資金籌措、項目運作和活動主辦等方面的能力。教育中介組織要主動拓展服務(wù)空間，通過提供高質(zhì)量的教育服務(wù)，逐漸形成一批具有自己品牌特色和市場優(yōu)勢的“產(chǎn)品”，獲得政府的資金支持。同時加強與社會和企業(yè)間的聯(lián)系，多渠道籌集資金，努力提高組織的社會影響力。

（三）以“科學(xué)有效”為目標(biāo)完善制度體系

立法是制度變革的核心部分。首先應(yīng)加快中央和地方有關(guān)教育中介組織的立法進(jìn)程，抓緊時間制定教育中介組織的上位法，即《社會中介組織法》，從法律上明確中介組織的性質(zhì)、地位和宗旨等。在此基礎(chǔ)上，制定《教育中介組織促進(jìn)法》或《教育中介組織法》，對教育中介組織的性質(zhì)、功能以及和政府的關(guān)系等進(jìn)行規(guī)范，賦予教育中介組織獨立的主體地位。同時，要進(jìn)一步修改完善相關(guān)實施類規(guī)章，明晰教育中介組織的從業(yè)條件、從業(yè)程序、服務(wù)對象、收費制度和稅收制度等規(guī)則，保障法律的落實?！疤貏e是針對目前教育中介組織的成立需經(jīng)過教育主管部門核準(zhǔn)同意及民政部門審批登記，有必要將雙重管理制度轉(zhuǎn)變?yōu)槊裾块T負(fù)責(zé)的統(tǒng)一管理制度，切實做到減少審批事項，簡化審批程序，提高審批效率?！盵20]另外，要通過立法給中介組織提供保護(hù)和救濟(jì)途徑，比如行政復(fù)議、行政訴訟等，使得教育中介組織能夠通過合適的渠道維護(hù)自身的權(quán)利和利益。通過建立一整套完備的法律和制度體系，“切實完善教育中介組織的準(zhǔn)入、資助、監(jiān)管和行業(yè)自律制度，協(xié)調(diào)和平衡教育中介組織與政府、學(xué)校等各主體間的利益沖突，規(guī)范中介組織行為”[21]，真正實現(xiàn)有法可依，違法必究，推動中介組織的法制化建設(shè)。

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（責(zé)任編輯：曾慶偉）

張 杰/大連教育學(xué)院教授，管理學(xué)博士，主要研究方向為行政管理與教育政策

*本文系遼寧省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃課題“教育治理進(jìn)程中區(qū)域教育中介組織的功能失衡與校正研究”（批準(zhǔn)文號為JG16DB060）研究成果之一。