論立法規(guī)劃的強(qiáng)化

宋方青

論立法規(guī)劃的強(qiáng)化

宋方青*

編制立法規(guī)劃是立法行為之一。立法規(guī)劃具有法的性質(zhì)，即立法規(guī)劃屬于一種立法性質(zhì)的文件，具有法的約束力，但它又有別于典型意義上的法，是一種特殊意義的法，表現(xiàn)在其編制主體、編制程序以及效力的特殊性，具有“軟約束”的特點(diǎn)。立法規(guī)劃兼具有指令性和指導(dǎo)性雙重屬性?；诹⒎ㄒ?guī)劃作用的有限性以及立法規(guī)劃存在的“體制性障礙”等原因，強(qiáng)化立法規(guī)劃成為必要。強(qiáng)化立法規(guī)劃必須加強(qiáng)規(guī)則與制度的建設(shè)。編制立法規(guī)劃，除了堅(jiān)持立法的一般原則外，還需要堅(jiān)持需要、合法與可行三項(xiàng)基本原則，以提高立法的及時(shí)性、針對(duì)性和系統(tǒng)性，樹(shù)立所立法之法的權(quán)威性。健全編制立法規(guī)劃的體制和機(jī)制、完善立法項(xiàng)目的論證制度是保證立法規(guī)劃的合憲性、正當(dāng)性以及有效性的重要路徑。

立法規(guī)劃 編制 規(guī)制

《立法法》是我國(guó)規(guī)范立法活動(dòng)的基本法律?！读⒎ǚā穼⒘⒎ㄒ?guī)劃納入調(diào)整的范圍，這意味著，編制立法規(guī)劃也是立法行為，立法規(guī)劃具有法的性質(zhì)，即立法規(guī)劃屬于一種立法性質(zhì)的文件，具有法的約束力。但是，我們也必須注意到，立法規(guī)劃并沒(méi)有因?yàn)椤读⒎ǚā返男薷模耆淖兤洹皽?zhǔn)法”“半法”的特性，《立法法》僅在確認(rèn)實(shí)踐中的做法的基礎(chǔ)上，著力于健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制對(duì)立法規(guī)劃作出規(guī)范。于是乎，立法規(guī)劃雖然具有法的性質(zhì)，但它有別于典型意義上的法，是一種特殊意義的法。這種特殊性具體表現(xiàn)如下。

第一，編制主體特殊。嚴(yán)格意義上的立法規(guī)劃主體，應(yīng)當(dāng)是有立法權(quán)的主體。如法律的立法規(guī)劃應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)編制，地方性法規(guī)的立法規(guī)劃應(yīng)當(dāng)由有權(quán)制定地方性法規(guī)的地方人大常委會(huì)編制。但是在《立法法》修改前，“全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法規(guī)劃，一般由工作機(jī)構(gòu)研究擬定，由委員長(zhǎng)會(huì)議審議同意后，印發(fā)常委會(huì)討論認(rèn)可”③喬曉陽(yáng)主編：《立法法講話》，中國(guó)民主法制出版社2000年版，第105頁(yè)。。地方人大及其常委會(huì)的立法規(guī)劃，通常是參照全國(guó)人大及其常委會(huì)的做法，即由工作機(jī)構(gòu)（辦公廳或者法制工作機(jī)構(gòu)）研究擬定，主任會(huì)議審議或者同意后，印發(fā)常委會(huì)討論認(rèn)可。也有的地方是由人大常委會(huì)直接審議并表決通過(guò)。④喬曉陽(yáng)主編：《立法法講話》，中國(guó)民主法制出版社2000年版，第105頁(yè)。這套做法，在實(shí)踐中已通行30多年，且被認(rèn)為是“一套行之有效的制度機(jī)制”⑤喬曉陽(yáng)主編：《〈中華人民共和國(guó)立法法〉導(dǎo)讀與釋義》，中國(guó)民主法制出版社2015年版，第194頁(yè)。。因此，修改的《立法法》對(duì)此加以確認(rèn)，即規(guī)定：全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃由全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制，委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)。由此使得全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議作為編制法律的立法規(guī)劃的主體有了規(guī)范依據(jù)。實(shí)踐中，人們總在質(zhì)疑立法規(guī)劃編制主體的合法性問(wèn)題，認(rèn)為全國(guó)人大常委會(huì)的委員長(zhǎng)會(huì)議或地方人大常委會(huì)的主任會(huì)議，都只是處理常委會(huì)的重要日常工作的機(jī)構(gòu)，⑥《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第15條第1款規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)的委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)組成委員長(zhǎng)會(huì)議，處理常務(wù)委員會(huì)的重要日常工作：（一）決定常務(wù)委員會(huì)每次會(huì)議的會(huì)期，擬定會(huì)議議程草案；（二）對(duì)向常務(wù)委員會(huì)提出的議案和質(zhì)詢案，決定交由有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議或者提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議審議；（三）指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各專門(mén)委員會(huì)的日常工作；（四）處理常務(wù)委員會(huì)其他重要日常工作?！薄八ㄟ^(guò)的立法規(guī)劃要求人大及其常委會(huì)去執(zhí)行，顯然缺乏基本的法理和憲法法律規(guī)定的支撐，容易產(chǎn)生委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議凌駕于常委會(huì)甚至代表大會(huì)之上的嫌疑”⑦劉松山：《立法規(guī)劃之淡化與反思》，《政治與法律》2014年第12期，第86～96頁(yè)。。筆者以為人們的質(zhì)疑不足為奇，當(dāng)我們確定立法規(guī)劃作為一種典型意義上的法，確實(shí)，從法理上和憲法法律的規(guī)定上看，雖然《立法法》已將立法規(guī)劃納入其調(diào)整的范圍，實(shí)踐中立法規(guī)劃最終還是會(huì)由常委會(huì)“討論認(rèn)可”，但目前的做法是存在合法性問(wèn)題，畢竟“討論認(rèn)可”不是法定的立法程序。此外，我們還必須注意到，立法規(guī)劃的另一特性，即立法規(guī)劃并非完全意義上的法，它是“人大常委會(huì)在統(tǒng)籌各方面意見(jiàn)基礎(chǔ)上形成的重要文件”①《提高法律草案質(zhì)量 努力完成立法規(guī)劃——法工委副主任就立法規(guī)劃答本報(bào)記者問(wèn)》，《法制日?qǐng)?bào)》2013年10月30日，第3版。，是“指導(dǎo)立法工作的文件”②喬曉陽(yáng)主編：《〈中華人民共和國(guó)立法法〉導(dǎo)讀與釋義》，中國(guó)民主法制出版社2015年版，第193頁(yè)。，正是因此，在實(shí)踐中，“目前，全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃是由全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)負(fù)責(zé)編制，提請(qǐng)委員長(zhǎng)會(huì)議討論通過(guò)，報(bào)請(qǐng)黨中央同意后印發(fā)執(zhí)行，并向社會(huì)公開(kāi)。立法規(guī)劃報(bào)請(qǐng)黨中央批準(zhǔn)，體現(xiàn)了黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是與憲法規(guī)定的黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的精神相一致的”③喬曉陽(yáng)主編：《〈中華人民共和國(guó)立法法〉導(dǎo)讀與釋義》，中國(guó)民主法制出版社2015年版，第194頁(yè)。。

第二，編制程序特殊。立法程序是有權(quán)立法的國(guó)家機(jī)關(guān)制定、認(rèn)可和變動(dòng)法律的步驟、時(shí)序和方法，法律草案從提出、審議到表決、公布等都有一套明確、嚴(yán)格的規(guī)則。立法規(guī)劃是關(guān)于立法工作的設(shè)想和部署，具有指令性和指導(dǎo)性雙重屬性。因此，編制立法規(guī)劃也必須按照一定程序進(jìn)行，但相對(duì)一般的立法程序，編制立法規(guī)劃的程序更加靈活，這種靈活性表現(xiàn)在，編制立法規(guī)劃的程序既可以是法定的、公開(kāi)的步驟、時(shí)序和方法，也可以是立法主體內(nèi)部規(guī)則所確定的步驟、時(shí)序和方法。所以，修改后的《立法法》并沒(méi)有按一般的立法程序來(lái)規(guī)范立法規(guī)劃的編制，而是沿用原有的被認(rèn)為“行之有效”的辦法來(lái)規(guī)范，如在《立法法》中規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃是由全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)負(fù)責(zé)編制，委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)。而在實(shí)踐操作中，還保持著內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則，④1991年2月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國(guó)家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見(jiàn)》明確要求，全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃要報(bào)經(jīng)中央審定。2014年10月23日黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》規(guī)定：加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對(duì)立法工作中重大問(wèn)題決策的程序。凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)黨中央討論決定。黨中央向全國(guó)人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行憲法修改。法律制定和修改的重大問(wèn)題由全國(guó)人大常委會(huì)黨組向黨中央報(bào)告。即全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議討論通過(guò)后，由常委會(huì)討論認(rèn)可，之后還需要報(bào)請(qǐng)黨中央同意，之后印發(fā)執(zhí)行，并向社會(huì)公開(kāi)。

第三，效力特殊。立法規(guī)劃具有指令性和指導(dǎo)性雙重屬性，因此，從效力上講，立法規(guī)劃的指令性就要求立法規(guī)劃一經(jīng)制定就必須嚴(yán)格執(zhí)行，但立法規(guī)劃的指導(dǎo)性又使得立法規(guī)劃對(duì)立法工作起著“某種軟約束的作用”⑤李小娟、劉勉義：《地方立法程序研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2003年版，第14頁(yè)。，編制立法規(guī)劃的主體，還可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要對(duì)立法規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。所以，《立法法》第52條第2款僅規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)按照全國(guó)人大常委會(huì)的要求，督促立法規(guī)劃的落實(shí)。這也表明，立法規(guī)劃雖然具有法的性質(zhì)，但其效力不如法律那樣剛性——一經(jīng)公布生效，就必須普遍適用；立法規(guī)劃不僅可能根據(jù)客觀形勢(shì)的變化進(jìn)行調(diào)整，甚至還可以停止實(shí)施。正如有學(xué)者所說(shuō)的“在客觀的政治、經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生重要變化的情況下，停止立法規(guī)劃的實(shí)施而不需要宣告其失效，差不多是在立法規(guī)劃存在的國(guó)家所存在的一種不成文的制度”⑥周旺生：《立法論》，北京大學(xué)出版社1994年版，第464頁(yè)。。

在我國(guó)，列入人大常委會(huì)立法規(guī)劃的立法項(xiàng)目通常分為三大類：第一類是正式項(xiàng)目，即條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)的立法項(xiàng)目；第二類是備選項(xiàng)目，即需要抓緊工作，條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的項(xiàng)目；第三類是調(diào)研項(xiàng)目，即條件不完全具備，需要繼續(xù)研究論證的項(xiàng)目。實(shí)踐中這三類立法項(xiàng)目的調(diào)整時(shí)有發(fā)生的現(xiàn)象，也說(shuō)明了立法規(guī)劃“軟約束”的特點(diǎn)。

二、立法規(guī)劃強(qiáng)化的必要性

鑒于立法規(guī)劃作用的有限性以及立法規(guī)劃還存在一些“體制性障礙”等原因，在《立法法》修改過(guò)程中，有學(xué)者提出“應(yīng)當(dāng)逐步淡化由立法機(jī)關(guān)來(lái)編制立法規(guī)劃并要求嚴(yán)格落實(shí)立法規(guī)劃的思想和做法”①劉松山：《立法規(guī)劃之談化與反思》，《政治與法律》2014年第12期，第86～96頁(yè)。。筆者認(rèn)為，正是基于對(duì)立法規(guī)劃存在的諸問(wèn)題的反思，強(qiáng)化立法規(guī)劃才成為必要。

（一）關(guān)于立法規(guī)劃作用的有限性問(wèn)題

在我國(guó)，立法規(guī)劃被正式提出始于七屆全國(guó)人大。1988年4月3日，萬(wàn)里委員長(zhǎng)在第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第一次會(huì)議上的講話中指出：“今后五年，我們立法工作的任務(wù)十分繁重，無(wú)論是新法律的制定，現(xiàn)行法律的修改，還是法律的解釋，都是關(guān)系全局的大事，都必須審時(shí)度勢(shì)，積極而又審慎地進(jìn)行。本屆人大的立法工作，需要有一個(gè)通盤(pán)考慮。各個(gè)專門(mén)委員會(huì)從現(xiàn)在起，就要著手征求各有關(guān)部門(mén)和社會(huì)各方面的意見(jiàn)，提出自己的設(shè)想。本屆常委會(huì)，要爭(zhēng)取在第二次會(huì)議上，制定出一個(gè)五年立法規(guī)劃，然后有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行，成熟一個(gè)，制定一個(gè)。條件不成熟的，繼續(xù)由政府制定行政法規(guī)?！睆娜f(wàn)里委員長(zhǎng)的講話中我們可以看出，當(dāng)初啟動(dòng)立法規(guī)劃，是基于統(tǒng)籌的需要，是為了使立法“有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行”。后來(lái)歷屆全國(guó)人大常委會(huì)也都是秉持這種思想，強(qiáng)調(diào)“年度有計(jì)劃、五年有規(guī)劃，長(zhǎng)遠(yuǎn)有綱要”②劉政、于友民、程湘清主編：《人民代表大會(huì)工作全書(shū)》，中國(guó)民主法制出版社1999年版，第1074頁(yè)。。

不過(guò)，盡管歷屆人大都在開(kāi)展立法規(guī)劃工作，但立法規(guī)劃并沒(méi)有得到嚴(yán)格的落實(shí)，在《立法法》修改之前，據(jù)統(tǒng)計(jì)，立法規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)率大致在50%左右③劉松山：《立法規(guī)劃之談化與反思》，《政治與法律》2014年第12期，第86～96頁(yè)。，立法規(guī)劃的作用是有限的。導(dǎo)致這種現(xiàn)象，筆者認(rèn)為與立法機(jī)關(guān)一直以來(lái)所秉持的“成熟一個(gè)，制定一個(gè)”的指導(dǎo)思想是密切相關(guān)的。早在1978年改革開(kāi)放之初，鄧小平同志就指出，“現(xiàn)在的問(wèn)題是法律很不完備，很多法律還沒(méi)有制定出來(lái)”，“成熟一條就修改補(bǔ)充一條。不要等待‘成套設(shè)備’?？傊斜葲](méi)有好，快搞比慢搞好?！雹堋多囆∑轿倪x》（第2卷），人民出版社1994年版，第146～147頁(yè)。之后，“成熟一個(gè)，制定一個(gè)”成為立法的重要的指導(dǎo)思想。⑤1986年彭真針對(duì)制定民法通則過(guò)程中遇到的體系爭(zhēng)論，曾明確地指出：“我們立法，成熟一個(gè)制定一個(gè)?！眳⒁?jiàn)《彭真?zhèn)鳌肪帉?xiě)組編《彭真年譜》（1979—1997），中央文獻(xiàn)出版社2012年版，第1558頁(yè)。在改革開(kāi)放之初，一方面，“我國(guó)很多法律還沒(méi)有制定出來(lái)”的現(xiàn)實(shí)，亟需立法以滿足改革開(kāi)放的立法需求；另一方面，“立法工作是一項(xiàng)很?chē)?yán)肅的工作，必須經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)可行，立法條件成熟，才能制定法律”⑥喬曉陽(yáng)：《立法法講話》，中國(guó)民主法制出版社2000年版，第22頁(yè)。。因此，在當(dāng)時(shí)的歷史背景下，在立法中堅(jiān)持“成熟一個(gè)，制定一個(gè)”的指導(dǎo)思想，有它的必然性與現(xiàn)實(shí)的必要性，但是也正如有學(xué)者所言：“我國(guó)立法機(jī)關(guān)將‘成熟一個(gè)，制定一個(gè)’作為立法工作的指針，形成了頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，立法缺乏通盤(pán)考慮的局面。”⑦張子勝：《略論立法規(guī)劃——從“成熟一個(gè)，制定一個(gè)”的立法狀態(tài)談起》，《法學(xué)》1995年第7期，第44～47頁(yè)。立法規(guī)劃中的一些立法項(xiàng)目因而因所謂條件不成熟而未能制定為法律。當(dāng)立法規(guī)劃的指導(dǎo)性功能被過(guò)度彰顯，立法規(guī)劃的落實(shí)率僅為50%時(shí)，立法規(guī)劃也就失去了其應(yīng)有的權(quán)威，也難怪，人們調(diào)侃“規(guī)劃不如變化”。

筆者認(rèn)為，當(dāng)立法規(guī)劃作為指導(dǎo)性的規(guī)范性文件時(shí)，它是可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要作出必要的調(diào)整的，但若是以所謂條件不成熟而不按立法規(guī)劃進(jìn)行立法，這說(shuō)明立法規(guī)劃本身是存在問(wèn)題的，這時(shí)我們不得不追問(wèn)，是立法規(guī)劃本身作用有限？還是我們沒(méi)有認(rèn)真對(duì)待立法？答案顯然是后者。

（二）關(guān)于體制性障礙的問(wèn)題

體制性障礙主要關(guān)涉立法規(guī)劃與人民代表大會(huì)制度的關(guān)系問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為“立法規(guī)劃與人民代表大會(huì)制度的政治體制不甚相符”，理由是“由立法機(jī)關(guān)自己編制立法規(guī)劃并由自己審議通過(guò)立法規(guī)劃項(xiàng)目，不甚符合人民代表大會(huì)制度的基本要求”；“立法的提案權(quán)是憲法和法律賦予提案主體的自主性職權(quán)”，其他任何機(jī)關(guān)都不適宜干預(yù)。①劉松山：《立法規(guī)劃之淡化與反思》，《政治與法律》2014年第12期，第86～96頁(yè)。

筆者認(rèn)為立法規(guī)劃并不存在體制性障礙，理由如下。

第一，立法規(guī)劃的設(shè)置一直以來(lái)就是為了發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，由人大常委會(huì)編制立法規(guī)劃恰恰是為了加強(qiáng)人大的立法職能。如1988年，田紀(jì)云在九屆全國(guó)人大一次會(huì)議上曾說(shuō)：制定立法規(guī)劃，以“加強(qiáng)立法工作的計(jì)劃性和主動(dòng)性”②劉政、于友民、程湘清主編：《人民代表大會(huì)工作全書(shū)》，中國(guó)民主法制出版社1999年版，第1045頁(yè)。。2003年李鵬在十屆全國(guó)人大一次會(huì)議上也提出：“要堅(jiān)持立法工作的計(jì)劃性，爭(zhēng)取立法工作的主動(dòng)性?！雹廴珖?guó)人大常委會(huì)辦公廳秘書(shū)局編：《中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議文件匯編》，人民出版社2003年版，第114頁(yè)。吳邦國(guó)在十一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議上說(shuō)道：要“加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”。2015年全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李建國(guó)在《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）〉的說(shuō)明》中，明確指出：“立法是憲法賦予人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制。”“全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排。”

第二，立法規(guī)劃是有立法權(quán)的人大常委會(huì)在職權(quán)范圍內(nèi)編制的?！傲⒎ㄗ饔檬橇⒎C(jī)關(guān)在代表民意，適應(yīng)時(shí)代與環(huán)境的需要，經(jīng)由一定的合法程序制定法律，以為政府執(zhí)行的依據(jù)及人民的行為準(zhǔn)則，故立法者系根據(jù)其立場(chǎng)的全面需求，以選擇處理有關(guān)的議題，而非根據(jù)特定公民團(tuán)體對(duì)特定決策的看法來(lái)決定議題?！绷⒎C(jī)關(guān)是“能主動(dòng)提案并創(chuàng)造政治議題”的機(jī)構(gòu)，立法提案之主動(dòng)性，是立法權(quán)的特質(zhì)之一。④羅傳賢：《立法程序與技術(shù)》，五南圖書(shū)出版公司1997年版，第10頁(yè)。我國(guó)《憲法》和《立法法》均賦予了人大常委會(huì)立法權(quán)并規(guī)定了具體的立法權(quán)限，其中包括提案權(quán)和編制立法規(guī)劃?rùn)?quán)，它們都是人大常委會(huì)作為立法機(jī)關(guān)應(yīng)有的立法權(quán)限，均具有主動(dòng)性的特質(zhì)。

第三，立法權(quán)是“一種綜合性的權(quán)力體系”⑤周旺生：《立法論》，北京大學(xué)出版社1994年版，第324頁(yè)。。在這個(gè)權(quán)力體系中，提案權(quán)和編制立法規(guī)劃?rùn)?quán)是兩個(gè)互為因果關(guān)系的權(quán)力。立法規(guī)劃是人大常委會(huì)在統(tǒng)籌各方面意見(jiàn)基礎(chǔ)上形成的關(guān)于立法工作的設(shè)想和部署的重要文件，這里的各方面意見(jiàn)中就有來(lái)自享有立法提案權(quán)的主體提出的關(guān)于立法的建議。在我國(guó)享有立法提案權(quán)的主體，根據(jù)我國(guó)《憲法》和《立法法》的規(guī)定，有權(quán)向全國(guó)人大提出法律案的主體有：全國(guó)人大主席團(tuán)、全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)；可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案的主體有：全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)組成人員10人以上聯(lián)名。

第四，人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制立法規(guī)劃具有法的依據(jù)。在《立法法》修改之前，“全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃是由全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)負(fù)責(zé)編制，提請(qǐng)委員長(zhǎng)會(huì)議討論通過(guò)，報(bào)請(qǐng)黨中央同意后印發(fā)執(zhí)行，并向社會(huì)公開(kāi)”⑥喬曉陽(yáng)主編：《〈中華人民共和國(guó)立法法〉導(dǎo)讀與釋義》，中國(guó)民主法制出版社2015年版，第194頁(yè)。。在地方，有的是由工作委員會(huì)負(fù)責(zé)立法規(guī)劃的編制，有的則是由負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的專門(mén)委員會(huì)負(fù)責(zé)立法規(guī)劃的編制，提請(qǐng)主任會(huì)議討論通過(guò)，報(bào)請(qǐng)同級(jí)黨委同意后印發(fā)執(zhí)行，并向社會(huì)公開(kāi)?！读⒎ǚā沸薷暮笠?guī)定：全國(guó)人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制立法規(guī)劃，并按常委會(huì)的要求，督促立法規(guī)劃的落實(shí)。明確賦予了人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)編制立法規(guī)劃的權(quán)限，使人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)編制立法規(guī)劃?rùn)?quán)限合法化。

三、強(qiáng)化立法規(guī)劃的路徑

修改后的《立法法》已將立法規(guī)劃作為一種立法活動(dòng)，作為一項(xiàng)立法制度加以規(guī)范。強(qiáng)化立法規(guī)劃應(yīng)被提上日程。就我國(guó)立法規(guī)劃編制的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，必須強(qiáng)化以下規(guī)則與制度的建設(shè)。

（一）確立編制立法規(guī)劃的原則

立法規(guī)劃是關(guān)于立法工作的設(shè)想和部署的規(guī)范性文件，具有指令性和指導(dǎo)性雙重屬性，這就要求編制立法必須遵循一定的原則，“在法學(xué)中，法律原則是指可以作為規(guī)則的基礎(chǔ)或本源的綜合性、穩(wěn)定性原理和準(zhǔn)則。……原則的特點(diǎn)是，它不預(yù)設(shè)如何確定的、具體的事實(shí)狀態(tài)，沒(méi)有規(guī)定具體的權(quán)利和義務(wù)，更沒(méi)有規(guī)定特定的法律后果。但是，它指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全部社會(huì)關(guān)系或某一領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系的法律調(diào)整機(jī)制?！雹?gòu)埼娘@：《法哲學(xué)范疇研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第53－54頁(yè)。在編制立法規(guī)劃中堅(jiān)持一定的原則，實(shí)質(zhì)上是指編制立法規(guī)劃所應(yīng)遵循和追求的目的、價(jià)值、理念和精神，它也是保證依規(guī)劃所立法之所成為良法的關(guān)鍵所在。根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定以及立法的實(shí)際情況，我認(rèn)為，編制立法規(guī)劃，除了堅(jiān)持立法的一般原則外，還需要堅(jiān)持需要、合法與可行三項(xiàng)基本原則。

第一，需要原則，即立法規(guī)劃必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要來(lái)進(jìn)行編制和調(diào)整，包括對(duì)是否應(yīng)當(dāng)編制立法規(guī)劃、編制哪類立法規(guī)劃、哪些立法事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)編入立法規(guī)劃、哪些立法事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先或下大力、哪些法應(yīng)當(dāng)修改或補(bǔ)充或廢止，都要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的實(shí)際需要加以確定。需要是編制和調(diào)整立法規(guī)劃的基本出發(fā)點(diǎn)，是立法的根本動(dòng)力。需要有自然性需要與社會(huì)性需要之分，立法需要是一種社會(huì)性的需要，是立基于政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)發(fā)展的需要而產(chǎn)生的，立法的缺漏與不平衡等狀態(tài)直逼立法者必須作出反應(yīng)，即將需要法律調(diào)整的事項(xiàng)立法加以規(guī)范。立法者也只有滿足這些需求，所立法之法才有價(jià)值。在立法實(shí)踐中，雖然編制立法規(guī)劃前總是會(huì)廣泛征集意見(jiàn)，但征集到的以及最后納入立法規(guī)劃的立法項(xiàng)目主要還是由政府各個(gè)職能部門(mén)提出。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這些立法項(xiàng)目的提出都有它的必要性，但是，我們也會(huì)發(fā)現(xiàn)有些立法項(xiàng)目的提出明顯的是基于爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)的需要。這也是被詬病的“立法工作中部門(mén)化傾向”的源頭所在。還有一種情形就是為了貫徹“領(lǐng)導(dǎo)”的意圖而草率形成的立法項(xiàng)目，我們不否認(rèn)這種“領(lǐng)導(dǎo)”意圖的可能的現(xiàn)實(shí)需求性，但現(xiàn)實(shí)中可能就只因?yàn)樗恰邦I(lǐng)導(dǎo)”的需要而被重點(diǎn)列為立法項(xiàng)目，而不顧及現(xiàn)實(shí)的客觀情況。這些都是我們?cè)诰幹屏⒎ㄒ?guī)劃時(shí)必須正視并克服的問(wèn)題。

第二，可行原則，即編制和調(diào)整的立法規(guī)劃應(yīng)當(dāng)切實(shí)可行，包括列入的立法項(xiàng)目的立法條件已經(jīng)成熟、擬將制定的法律質(zhì)量高且能有效地調(diào)整相應(yīng)的社會(huì)關(guān)系、立法主體具有足夠的能力和時(shí)間來(lái)保證完成立法規(guī)劃所確定的任務(wù)等?？尚幸鉃樾械猛ā⒖梢詫?shí)行，只有可行，立法規(guī)劃所確定的立法項(xiàng)目才能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)、預(yù)期目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。遵循可行原則，旨在保證立法規(guī)劃的有效性。編制立法規(guī)劃遵循可行原則，要特別注意處理好需要與可能的關(guān)系。有些立法可能確實(shí)需要，但是立法條件確實(shí)不成熟或立法者立法能力的有限，都可能導(dǎo)致立法規(guī)劃實(shí)施的落空。因此，要保證立法規(guī)劃的有效性，在編制立法規(guī)劃時(shí)，必須立足于實(shí)際，分清輕重緩急，量力而行，切忌貪大求全、無(wú)的放矢。

第三，合法原則，即編制立法規(guī)劃必須依法而為?！耙獙?duì)立法活動(dòng)作出設(shè)想和部署，為立法活動(dòng)提供指導(dǎo)性和指令性相結(jié)合的準(zhǔn)則，協(xié)調(diào)立法與立法所要調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的關(guān)系，幫助構(gòu)建完備的法的體系和法制體系，促使立法者做好立法工作，推動(dòng)立法臻于科學(xué)化，立法規(guī)劃本身必須具有合法性。這也是現(xiàn)代立法……對(duì)編制和實(shí)施立法規(guī)劃的一個(gè)基本要求?！雹僦芡骸读⒎ㄕ摗?，北京大學(xué)出版社1994年版，第494頁(yè)。編制立法規(guī)劃依法而為，這里的法既包括實(shí)體法，也包括程序法。這不僅是對(duì)所立法之法融貫性的保證，也是對(duì)所立法之法正當(dāng)性的保證。

總之，編制和調(diào)整立法規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要，確立立法項(xiàng)目，圍繞黨和國(guó)家工作大局，著力通過(guò)立法推動(dòng)落實(shí)黨中央的重要決策部署，加強(qiáng)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重點(diǎn)領(lǐng)域立法，對(duì)各方面提出的立法需求進(jìn)行通盤(pán)考慮、總體設(shè)計(jì)，只有這樣，才能提高立法的及時(shí)性、針對(duì)性和系統(tǒng)性，才能樹(shù)立所立法之法的權(quán)威性。

（二）健全編制立法規(guī)劃的體制和機(jī)制

編制立法規(guī)劃的體制涉及編制立法規(guī)劃?rùn)?quán)的配置與運(yùn)作。編制立法規(guī)劃的機(jī)制是編制立法規(guī)劃的體制得以確立的現(xiàn)實(shí)保障，只有科學(xué)、合理地進(jìn)行編制立法機(jī)制設(shè)計(jì)，才能使得編制立法規(guī)劃的體制得以貫徹、鞏固。

第一，加強(qiáng)人大常委會(huì)在立法規(guī)劃編制工作中的主導(dǎo)地位。根據(jù)《立法法》第52條的規(guī)定，編制立法規(guī)劃的權(quán)限配置是：全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)立法規(guī)劃的形式，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排；立法規(guī)劃由委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)并向社會(huì)公布；全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制立法規(guī)劃，并按照全國(guó)人大常委會(huì)的要求督促立法規(guī)劃的落實(shí)。在實(shí)踐中，全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)即全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編制的立法規(guī)劃提請(qǐng)委員長(zhǎng)會(huì)議討論通過(guò)后，還需報(bào)請(qǐng)黨中央同意后才能印發(fā)。由此，我們可以看出，立法規(guī)劃的編制是一個(gè)動(dòng)態(tài)的有序的過(guò)程，它包括編制、公布與督促落實(shí)三個(gè)階段，在這個(gè)過(guò)程中，各責(zé)任主體分工配合，共同完成立法規(guī)劃編制的系統(tǒng)工程。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，就現(xiàn)有的法律規(guī)定和實(shí)際做法，立法規(guī)劃的編制都在有序地進(jìn)行。需要提出來(lái)的問(wèn)題是，如何加強(qiáng)人大常委會(huì)在立法規(guī)劃編制工作中的主導(dǎo)地位。按《立法法》的規(guī)定，人大常委會(huì)在立法規(guī)劃編制工作中的主導(dǎo)地位主要是通過(guò)人大常委會(huì)在編制立法規(guī)劃中所發(fā)揮的統(tǒng)籌安排作用而表現(xiàn)出來(lái)。所謂統(tǒng)籌安排乃統(tǒng)一、全面地籌劃、安排之意。但就現(xiàn)有規(guī)定來(lái)看，人大常委會(huì)的統(tǒng)籌安排似乎被虛置。筆者認(rèn)為，要加強(qiáng)人大常委會(huì)在立法規(guī)劃編制工作中的主導(dǎo)地位，關(guān)鍵是要增加程序性的安排，如增加審議程序，規(guī)定立法規(guī)劃必須最終經(jīng)由人大常委會(huì)討論通過(guò)才能公布實(shí)施，這樣才能真正發(fā)揮人大常委會(huì)在立法規(guī)劃編制中的主導(dǎo)作用，體現(xiàn)憲法之意，保證立法規(guī)劃的合憲性。

第二，完善立法項(xiàng)目的征集制度。編制立法規(guī)劃首先必須啟動(dòng)征集立法項(xiàng)目的程序。通常各有權(quán)編制立法規(guī)劃的主體都會(huì)發(fā)布公開(kāi)征集立法規(guī)劃項(xiàng)目建議的公告，廣泛征求各方面的意見(jiàn)，這也是科學(xué)立法、民主立法的基本要求。從實(shí)際運(yùn)作的情況來(lái)看，雖然征集立法規(guī)劃項(xiàng)目建議的公告是面向社會(huì)的，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民都可以提出立法項(xiàng)目建議，但立法項(xiàng)目來(lái)源渠道很單一，最后征集出來(lái)的基本上都是政府部門(mén)提出的，人大代表、公眾、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織提出的幾乎是鳳毛麟角，甚至有的是零記錄。黨的十八屆四中全會(huì)決定中列舉了立法中存在的問(wèn)題，諸如“有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿”，“立法工作中部門(mén)化傾向”的現(xiàn)象比較突出，等等，也是編制立法規(guī)劃存在的問(wèn)題，所以四中全會(huì)的決定中特別提出了要完善立法項(xiàng)目征集制度。由于政府部門(mén)承擔(dān)了主要的社會(huì)管理職責(zé)職能，“政府提案、議會(huì)通過(guò)”已是許多國(guó)家普遍存在的現(xiàn)象，倘若這個(gè)國(guó)家具有良好的民主與法治的傳統(tǒng)，諸如“部門(mén)立法傾向”都會(huì)由于相應(yīng)程序與制度的設(shè)置而被消弭。在我國(guó)，“部門(mén)立法傾向”已是一個(gè)久治不愈的問(wèn)題，對(duì)此我們一方面應(yīng)通過(guò)完善程序的設(shè)置，避免部門(mén)利益的法律化，另一方面，應(yīng)當(dāng)從源頭上，即在征集立法項(xiàng)目階段，廣泛征求各方面的意見(jiàn)，要注重人大代表、公眾、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織提出的立法建議，特別是要認(rèn)真研究人大代表提出的立法議案和建議，并將其作為立法規(guī)劃項(xiàng)目的主要來(lái)源，進(jìn)而保證編制的立法規(guī)劃能夠全面反映人民的意愿。

第三，完善立法項(xiàng)目的論證制度?！读⒎ǚā返?2條明確規(guī)定編制立法規(guī)劃“應(yīng)該認(rèn)真研究代表議案和建議，廣泛征集意見(jiàn)，科學(xué)論證評(píng)估，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要，確定立法項(xiàng)目，提高立法的及時(shí)性、針對(duì)性和系統(tǒng)性。”該規(guī)定是我國(guó)立法史上，首次就編制立法規(guī)劃提出科學(xué)論證評(píng)估的要求。鑒于我國(guó)編制立法規(guī)劃中存在的問(wèn)題，黨的十八屆四中全會(huì)的決定提出要完善立法項(xiàng)目的論證制度。論證是指通過(guò)提出一定的根據(jù)和理由來(lái)證明某種主張、陳述、判斷的正確性與正當(dāng)性的活動(dòng)。論證“是一種語(yǔ)言活動(dòng)”①②③，“在論證過(guò)程中，參與者把有爭(zhēng)議的有效性要求提出來(lái)，并嘗試用論據(jù)對(duì)它們加以兌現(xiàn)或檢驗(yàn)。一個(gè)論據(jù)包含著種種與疑難表達(dá)有效性要求有整體關(guān)系的理由。一個(gè)論據(jù)的‘力度’取決于具體的語(yǔ)境和充足的理由；此外，這種‘力度’還取決于論據(jù)能否使話語(yǔ)參與者信服，也就是說(shuō)，能否促進(jìn)話語(yǔ)的參與者接受各自的有效性要求”②。同時(shí)，論證也是一種通過(guò)程序的論證，“一個(gè)正當(dāng)?shù)?、也是正確的法律決定必須通過(guò)民主的理性協(xié)商、交流與對(duì)話制度才能形成”③。論證的深度決定了立法項(xiàng)目的質(zhì)量，大凡調(diào)研論證深入的立法項(xiàng)目都是高質(zhì)量的項(xiàng)目。舉行論證會(huì)是目前我國(guó)對(duì)立法項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)論證的主要形式，多年的實(shí)踐證明這是一種行之有效的形式，問(wèn)題是如何防止論證會(huì)流于形式。近些年對(duì)法學(xué)專家參與立法論證有些非議，但筆者認(rèn)為倘若確為法學(xué)專家，且有相應(yīng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和必要的調(diào)研，專家論證必將發(fā)揮重要的作用。立法評(píng)估是近些年興起的一種立法論證方式。立法評(píng)估包括立法前評(píng)估和立法后評(píng)估。立法前評(píng)估主要是對(duì)所立法之法的必要性、可行性進(jìn)行的評(píng)估與論證，以決定是否進(jìn)行立法。后評(píng)估是對(duì)已經(jīng)生效的法律的立法技術(shù)、立法內(nèi)容、實(shí)施績(jī)效等情況進(jìn)行調(diào)查和評(píng)價(jià)，并形成評(píng)估報(bào)告的活動(dòng)；后評(píng)估報(bào)告也可以作為對(duì)該法律進(jìn)行必要的廢、改、立法的依據(jù)。目前，從全國(guó)人大到地方人大都越來(lái)越重視立法評(píng)估，但對(duì)于立法評(píng)估，國(guó)家尚未制定統(tǒng)一的規(guī)則，也沒(méi)有納入法定的程序。而做好立法評(píng)估對(duì)于編制高質(zhì)量的立法規(guī)劃也是至關(guān)重要的，它對(duì)于提高立法規(guī)劃的及時(shí)性、針對(duì)性、系統(tǒng)性和有效性都是大有裨益的。

葛洪義：《法律方法講義》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第197頁(yè)。

（德）哈貝馬斯：《交往行為理論（第一卷）：行為合理性與社會(huì)合理性》，曹衛(wèi)東譯，上海人民出版社2004年版，第17－18頁(yè)。葛洪義：《試論法律論證的源流與旨趣》，《法律科學(xué)》2004年第5期，第30－35頁(yè)。

責(zé)任編輯：余彥

On Strengthening Legislative Planning

Song Fangqing

Making legislative plans is one kind of legislative activities．Legislative plans have the attribute of law，in other words，legislative plans belong to the realm of legislative documents which have legal binding force．While being different from typical laws，the special meanings of legislative plans are embodied in the subject，procedures and validity，and their binding force is soft．Legislative plans have the dual properties of commanding and guiding．Because of the functional limitations and institutional obstacles，strengthening the legislative planning is necessary．In order to improve legislative planning，we must strengthen the construction of institutions and rules．In the meanwhile，adhering to principles of demands，legality and practicability as well as the general principles of legislation can enhance the timeliness，pertinence and systematicness of legislation and establish the authority of laws that will be made．Improving the system and mechanisms of legislative planning and the institution of argumentation are important approaches of warranting the constitutionality，legitimacy and validity of legislative plans．

legislative planning，making legislative plans，regulation

一、立法規(guī)劃的性質(zhì)

宋方青，法學(xué)博士，廈門(mén)大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)立法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。們必須普遍遵守的行為規(guī)則的實(shí)際意義?！雹賲谴笥?、任允正、李林：《比較立法制度》，群眾出版社1992年版，第483～484頁(yè)。第三，認(rèn)為制定立法規(guī)劃是立法準(zhǔn)備工作的重要部分。制定立法規(guī)劃是“為了提高立法質(zhì)量，使立法工作安排更加科學(xué)、合理，做到立法決策同改革與發(fā)展決策相一致，保證立法活動(dòng)有秩序地進(jìn)行?！雹趩虝躁?yáng)主編：《立法法講話》，中國(guó)民主法制出版社2000年版，第101～102頁(yè)。2015年3月修改的《立法法》增加了第52條，對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃作出了規(guī)定——“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排。編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究代表方案和建議，廣泛征集意見(jiàn)，科學(xué)論證評(píng)估，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要，確定立法項(xiàng)目，提高立法的及時(shí)性、針對(duì)性和系統(tǒng)性。立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃由委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)并向社會(huì)公布。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制立法規(guī)劃和擬訂年度立法計(jì)劃，并按照全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的要求，督促立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃的落實(shí)。”《立法法》的這條規(guī)定使得立法規(guī)劃的制定有了規(guī)范依據(jù)。第52條的規(guī)定既有對(duì)原有立法工作積累的行之有效的做法的總結(jié)，也有新的規(guī)定，因此，有必要厘清對(duì)立法規(guī)劃的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步明確立法規(guī)劃的性質(zhì)。

我國(guó)的立法規(guī)劃工作肇始于20世紀(jì)80年代初，頗具中國(guó)特色?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）修改之前，立法規(guī)劃一直是作為一種立法慣例在立法中發(fā)揮作用。鑒于立法規(guī)劃存在的問(wèn)題，學(xué)界和立法部門(mén)對(duì)于立法規(guī)劃的存廢曾有過(guò)較大的爭(zhēng)議。2015年修改的《立法法》將立法規(guī)劃納入其中，作為法定的立法活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，由此，立法規(guī)劃工作也將面臨許多新的問(wèn)題。本文將根據(jù)我國(guó)立法的實(shí)際，在對(duì)立法規(guī)劃定位的基礎(chǔ)上，闡述強(qiáng)化立法規(guī)劃的必要性和路徑。

立法規(guī)劃的性質(zhì)問(wèn)題是立法規(guī)劃的基礎(chǔ)理論問(wèn)題，只有確立了立法規(guī)劃的定位，我們才能合法有效地進(jìn)行立法規(guī)劃的編制與調(diào)整工作。在《立法法》修改之前，立法規(guī)劃沒(méi)有納入《立法法》調(diào)整的范圍，學(xué)界和立法部門(mén)對(duì)于立法規(guī)劃的性質(zhì)，始終沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，有關(guān)立法規(guī)劃的性質(zhì)僅是學(xué)理上的闡述或?qū)嶋H經(jīng)驗(yàn)的概括。其中代表性的觀點(diǎn)主要有：第一，認(rèn)為立法規(guī)劃“屬于一種準(zhǔn)法的規(guī)范性文件，它具有法的性質(zhì)，但又不是完全意義上或典型意義上的法，而是特殊意義上的法，即‘準(zhǔn)法’或‘半法’”①周旺生：《立法論》，北京大學(xué)出版社1994年版，第460頁(yè)。。第二，認(rèn)為立法規(guī)劃具有計(jì)劃的性質(zhì)?！翱茖W(xué)的管理工作的特點(diǎn)之一，是加強(qiáng)管理的計(jì)劃性，在實(shí)施一項(xiàng)措施以前，需要預(yù)先擬定它的具體內(nèi)容和實(shí)施的步驟。由于法律所調(diào)整的許多領(lǐng)域（當(dāng)然不是一切領(lǐng)域）都有一定的計(jì)劃，因此，立法也需要有計(jì)劃地進(jìn)行。只有這樣，才能充分發(fā)揮法律對(duì)于管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域的重大作用，并且提高法律作為人