新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地保護(hù)研究

■劉西云

（黃陵縣國(guó)土資源局 陜西延安727300）

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地保護(hù)研究

■劉西云

（黃陵縣國(guó)土資源局 陜西延安727300）

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)取得了飛速發(fā)展，在這個(gè)過(guò)程中城鎮(zhèn)化的水平也快速提升，并且進(jìn)入了高速發(fā)展的新時(shí)期。而在新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中如何統(tǒng)籌耕地保護(hù)與建設(shè)用地的關(guān)系也就成為了目前的焦點(diǎn)問(wèn)題，因?yàn)楦氐谋Ｗo(hù)不僅涉及到我國(guó)的糧食安全，還影響到此后子孫的發(fā)展，但是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中建設(shè)用地的使用是必須要素，所以由此就帶來(lái)了耕地保護(hù)與城鎮(zhèn)化的矛盾，本文在此就對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地利用現(xiàn)狀和面臨問(wèn)題進(jìn)行了分析，并在此基礎(chǔ)上提出了相關(guān)的建議，希望能為實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和耕地保護(hù)共贏局面提供有益的啟發(fā)。

城鎮(zhèn)化耕地保護(hù)土地利用新形勢(shì)措施

當(dāng)前的我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化建設(shè)的高速發(fā)展時(shí)期，但是考慮到我國(guó)人口多、耕地少的基本國(guó)情，人地之間的矛盾本來(lái)就比較突出，再加上城鎮(zhèn)化建設(shè)中必定會(huì)占用較多的耕地以作為建筑用地，尤其是對(duì)耕地的占用，所以這就在一定程度上加劇了人地之間的矛盾。為了保護(hù)耕地資源我國(guó)制定了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，這也就對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地利用提出了更好的要求，它們二者之間的矛盾也就在所難免。

1　我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地利用現(xiàn)狀

土地資源作為社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)資源之一，在國(guó)計(jì)民生中有著重要的作用，它不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，同時(shí)也是城鎮(zhèn)化過(guò)程中的必備要素。但是目前我國(guó)面臨著十分嚴(yán)峻的入地資源保護(hù)形勢(shì)，著關(guān)系到了我國(guó)的糧食戰(zhàn)略安全和城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程。

城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)程中，必然要占用土地，這是其物質(zhì)建設(shè)的重要基礎(chǔ)，但是在理論角度講，城鎮(zhèn)化對(duì)土地資源的利用更加集約，如果能將農(nóng)民的居住用地置換出來(lái)反而能起到很好的節(jié)約用地作用。因?yàn)槌擎?zhèn)化的過(guò)程中，人們會(huì)在地域上相對(duì)比較集中，在單位面積內(nèi)人口的密度要會(huì)增加，也就是說(shuō)為滿足相同數(shù)量人的生活和居住所需，城鎮(zhèn)化所用的土地面積更小，這樣也就提高了單位土地的人口和產(chǎn)出密度，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的節(jié)約。也就是說(shuō)在理想的情況下城鎮(zhèn)化的建設(shè)能夠?yàn)閲?guó)家置換出大量的耕地資源。但在現(xiàn)行制度下，盡管城鎮(zhèn)化的進(jìn)程不斷加快，而很多農(nóng)民也走進(jìn)了城市，可是他們的居住用地卻沒(méi)有被置換出來(lái)，從而使得未能實(shí)現(xiàn)理想中城鎮(zhèn)化應(yīng)該發(fā)揮的作用。為了保護(hù)耕地資源，國(guó)家相關(guān)政府部門制定了一系列的保護(hù)耕地的措施，在建設(shè)用地總量指標(biāo)和對(duì)耕地的占用指標(biāo)方面都進(jìn)行了大幅度的壓縮，并且加強(qiáng)了對(duì)土地資源管理，特別是在耕地保護(hù)方面建立了長(zhǎng)效的保護(hù)機(jī)制。

2　我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在的問(wèn)題

首先，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化的速度也不斷加快，在這個(gè)過(guò)程中，國(guó)家和民間更多的資本開(kāi)始流向了固定資產(chǎn)投資方面，而這類投資的快速增加必定會(huì)在用地需求方面表現(xiàn)出來(lái)，于是就給我國(guó)土地資源的合理保護(hù)，尤其是耕地資源的保護(hù)方面帶來(lái)了很大的壓力。在這個(gè)過(guò)程中很多建設(shè)占用耕地將會(huì)成為一個(gè)突出的問(wèn)題，并且會(huì)在很大程度上影響到耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)率，從而為國(guó)家在耕地保護(hù)的戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上造成巨大壓力。

其次，在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中相關(guān)土地保護(hù)制度的缺乏也是造成土地浪費(fèi)的重要原因之一，這種制度的缺失使很多涌向城鎮(zhèn)化建設(shè)中的投資鉆了空子，從而出現(xiàn)了各種費(fèi)土地、亂占耕地的問(wèn)題，從深層次上講，這些都是制度缺失的原因而造成的現(xiàn)象。如在很多開(kāi)發(fā)區(qū)和城市建設(shè)的過(guò)程中，土地的管理的不當(dāng)導(dǎo)致了我國(guó)大量耕地資源的流失。

第三，城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在著不良的思想傾向，盲目擴(kuò)張也是造成耕地資源保護(hù)難的一個(gè)重要原因。在城鎮(zhèn)化的建設(shè)過(guò)程中，很多地區(qū)存在著錯(cuò)誤的思想觀念，貪大求洋的不良傾向造成了城市建設(shè)的盲目擴(kuò)張，而不考慮實(shí)際的需要。這種錯(cuò)誤思想的指導(dǎo)，使得一些地方官員為了政績(jī)而犧牲了國(guó)家和人民的利益，以至于他們?cè)诟乇Ｗo(hù)不能給予充分的重視，形象工程的建設(shè)成為了他們提高自己政績(jī)的重要手段，如很多城市建設(shè)中出現(xiàn)了空置房，大量的商品房被建設(shè)，卻鮮有人居住，以至于成為了所謂“鬼城”。

第四，在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中很多地區(qū)缺乏對(duì)于建筑用地的合理規(guī)劃，從而使得土地資源不能實(shí)現(xiàn)充分利用，從而使得他們將目光投向了耕地的占用上。在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，建設(shè)的無(wú)序擴(kuò)張、土地管理方式粗放、用地結(jié)構(gòu)不合理、效率低下等都是存在的較大問(wèn)題，缺乏規(guī)劃使得城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中布局存在不合理現(xiàn)象，各種項(xiàng)目的建設(shè)也比較分散，進(jìn)而影響到了土地的集約利用；有些地區(qū)的土地會(huì)出現(xiàn)“征而不用，多征少用”，這種粗放式的管理方式，使得很多土地資源得不到及時(shí)的利用，從而未能實(shí)現(xiàn)其效益的發(fā)揮；除此之外，在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象也是比較嚴(yán)重的一個(gè)問(wèn)題，這也是其缺乏合理規(guī)劃的影響之一，這樣就導(dǎo)致了大量的土地資源和建筑資源的浪費(fèi)，閑置房大量出現(xiàn)，土地的利用效率也很低。

第四，在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，農(nóng)村的建筑用地并未能實(shí)現(xiàn)置換，從而導(dǎo)致雙重占地的現(xiàn)象。由于土地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)有著不同的意義，這是他們生產(chǎn)的主要場(chǎng)域，也是他們經(jīng)濟(jì)的重要來(lái)源，所以即使有些農(nóng)民在搬入了城鎮(zhèn)之后，也不愿意將承包地和宅基地放棄，于是就出現(xiàn)了一方面他們?cè)诔擎?zhèn)中占有者土地，一方面他們?cè)谵r(nóng)村在占有者大量的建筑用地，盡管我國(guó)在這方面頒布了相關(guān)的法律法規(guī)，但是其在執(zhí)行起來(lái)還是未能發(fā)揮應(yīng)有的效力。這也是上文中我們分析的問(wèn)什么理想狀態(tài)的城鎮(zhèn)化建設(shè)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。于是在這種形式下我國(guó)城鎮(zhèn)化的建設(shè)導(dǎo)致了建設(shè)用地不減反增，給耕地資源的保護(hù)帶來(lái)了巨大壓力。

3　實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)和耕地保護(hù)共贏的途徑

在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中城市要發(fā)展和耕地要保護(hù)都要兼顧到才是一個(gè)共贏的結(jié)局，因?yàn)樵谶@兩個(gè)方面，無(wú)論在哪一方面出現(xiàn)偏頗，都會(huì)直接影響到人民的利益和國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

首先，我國(guó)要加強(qiáng)在土地管理制度方面的建設(shè)，完善相關(guān)的制度建設(shè)，將最嚴(yán)格的土地管理制度堅(jiān)持下去。從制度建設(shè)的方面來(lái)講這是制止土地浪費(fèi)、保護(hù)耕地的重要保障，在土地征用和使用管理方面加強(qiáng)制度建設(shè)，能夠?yàn)楦鞯卦诩訌?qiáng)土地管理方面提供相關(guān)的行政依據(jù)，從而在源頭方面就加強(qiáng)對(duì)土地占用的控制。

其次，加強(qiáng)土地利用管理。在對(duì)耕地資源的保護(hù)方面要嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄖ玫氐臄?shù)量和速度，并在土地利用總量和總體用地規(guī)劃方面加強(qiáng)管理，還要在相關(guān)的建筑項(xiàng)目方面加強(qiáng)預(yù)審管理，凡是不符合相關(guān)管理要求的項(xiàng)目都禁止實(shí)施。同時(shí)在還要在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中重視對(duì)農(nóng)村建筑用地的整理，將那些已經(jīng)擁有城市戶口人的農(nóng)村土地釋放出來(lái)，從而使得城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)土地節(jié)約的真正效用發(fā)揮出來(lái)。

第三，集約利用土地，合理進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。城鎮(zhèn)化的建設(shè)中，土地的集約利用能夠大幅提高其利用的效益，因此在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中一定要注重對(duì)規(guī)劃的管理，在建設(shè)方面要盡量的做到合理集中，以促進(jìn)對(duì)土地的高效利用。如小城鎮(zhèn)的發(fā)展一定要集中，在建設(shè)的過(guò)程中盡量避免分散建設(shè)現(xiàn)象的出現(xiàn)，同時(shí)還要控制重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象的出現(xiàn)，以實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，防治土地資源的浪費(fèi)，最終促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益的結(jié)合。

第四，在城鎮(zhèn)化的建設(shè)過(guò)程中要樹(shù)立正確的指導(dǎo)思想，杜絕不良影響城鎮(zhèn)化建設(shè)的順利合理進(jìn)行。因?yàn)樾姓叩乃枷牒蛻B(tài)度對(duì)于城鎮(zhèn)化的建設(shè)有著重要的影響，他們往往是城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的規(guī)劃者，所以他們?cè)谒枷肷习押藐P(guān)，對(duì)于后續(xù)的建設(shè)朝著健康的方向發(fā)展有著重要的作用。相關(guān)的政府人員在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中要杜絕面子工程的思想，禁止為了政績(jī)而忽視國(guó)家的利益，應(yīng)該始終將人民的利益放在首位，為促進(jìn)土地資源的保護(hù)，維護(hù)人民的利益，提高土地資源的利用效率，保護(hù)好耕地資源做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

城鎮(zhèn)化的建設(shè)是社會(huì)發(fā)展過(guò)程中必經(jīng)的一個(gè)重要階段，直接影響到涉及于此的廣大人民的切身利益，同時(shí)在更大的層面它還對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)產(chǎn)生重大的影響。而在這個(gè)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，土地資源是其發(fā)展的必要因素之一，從我國(guó)人多地少的基本國(guó)情來(lái)看，其必然會(huì)加重我國(guó)耕地保護(hù)的壓力。所以在這種形勢(shì)下，相關(guān)政府部門加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的指導(dǎo)和對(duì)我國(guó)耕地資源的保護(hù)就顯得至關(guān)重要，以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和耕地資源保護(hù)的共贏。

[1]王芳.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地資源保護(hù)研究 [D].山西農(nóng)業(yè)大學(xué),2013.

[2]賈衛(wèi),陳俊.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的耕地保護(hù)問(wèn)題研究 [J].甘肅農(nóng)業(yè),2011,(11):32-34.

[3]靳曉芝.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地征用和耕地保護(hù)研究 [D].河南農(nóng)業(yè)大學(xué),2012.

F301.21[文獻(xiàn)碼]B

1000-405X（2016）-2-293-2

劉西云（1966～），女，土地管理工程師。