論農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)保障體系的完善

■李留錄

（廣州建通測(cè)繪地理信息技術(shù)股份有限公司 廣東 廣州510000）

論農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)保障體系的完善

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隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，黨和政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的必要性認(rèn)識(shí)不斷加強(qiáng)，在關(guān)于我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展政策中提出，不斷完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，對(duì)當(dāng)前的農(nóng)村土地承包關(guān)系確保長(zhǎng)久不變，在相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上自愿有償和加強(qiáng)服務(wù)基礎(chǔ)上完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，發(fā)展多種形式的經(jīng)營(yíng)模式，支持農(nóng)民專業(yè)合作以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的發(fā)展，不斷完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化發(fā)展服務(wù)體系，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織化。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)是確保農(nóng)民土地權(quán)益和對(duì)土地資源保護(hù)以及確保農(nóng)村和諧穩(wěn)定的需求。因此本文主要就對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)保障體系的完善進(jìn)行分析和探討。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)保障體系完善

1 我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度滯后

我國(guó)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民工作一直受到黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視，2015年8月10日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2015年11月出臺(tái)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》、“十三五”規(guī)劃建議等多項(xiàng)政策，其為農(nóng)村土地的改革以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)表明了方向。然而當(dāng)前的法律體系較為落后，并且還出現(xiàn)脫節(jié)的情況。法律和政策不同步，因此政策就很難落實(shí)，其也就在操作中缺少法律的支撐。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的保障機(jī)制、監(jiān)管體制等從政策到制度，到實(shí)踐落實(shí)存在差距，土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)糾紛、土地侵權(quán)案件多發(fā)。

1.2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)確權(quán)制度不統(tǒng)一

鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農(nóng)村土地承包管理部門應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況登記冊(cè)，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況需要加強(qiáng)及時(shí)記載。2015年施行的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定，申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)登記的，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人雙方共同申請(qǐng)，或者由當(dāng)事人單方申請(qǐng)。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)需要依法納入到實(shí)際的不動(dòng)產(chǎn)強(qiáng)制等級(jí)的范圍。登記為強(qiáng)制登記，不經(jīng)登記不僅不產(chǎn)生對(duì)抗效力，也不產(chǎn)生公信力。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的登記監(jiān)管制度不統(tǒng)一，不利于流轉(zhuǎn)秩序的保障。

1.3 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系缺失

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)尚未形成市場(chǎng)化運(yùn)作，流轉(zhuǎn)主體缺乏市場(chǎng)化運(yùn)作意識(shí)，流轉(zhuǎn)方式多元化不足，多限于轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租、互換，入股、抵押、轉(zhuǎn)讓等。流轉(zhuǎn)信息的搜集、管理、發(fā)布不充分，體系化的市場(chǎng)規(guī)則、相應(yīng)的中介服務(wù)體系基本沒(méi)有建立，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，諸多因素制約了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)基本停留在部分地區(qū)的政府引導(dǎo)和大多數(shù)地區(qū)的自發(fā)流轉(zhuǎn)狀態(tài)，不僅影響土地效能的發(fā)揮，甚至導(dǎo)致土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)保障體系的完善

2.1 明晰土地產(chǎn)權(quán)法律界定

從維護(hù)農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與穩(wěn)定角度來(lái)說(shuō)，堅(jiān)持和完善農(nóng)村集體土地所有是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的路徑選擇。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下要明確“集體”概念范疇，應(yīng)當(dāng)明確村民委員會(huì)作為土地所有權(quán)的代表主體。因?yàn)樵卩l(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三級(jí)體制中，村民委員會(huì)是由村民依法直接選舉產(chǎn)生的農(nóng)村最基層的自治組織，與村鎮(zhèn)相比有著充分的自治權(quán)力，與村民小組相比具有較為健全的組織機(jī)構(gòu)。另一方面，在土地流轉(zhuǎn)獲得的收益分配上能夠兼顧各方利益，更能保障農(nóng)民個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)。所以，明確村民委員會(huì)為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表是解決農(nóng)地所有權(quán)虛置的明智之舉。

2.2 建立和完善土地登記確權(quán)制度

登記制度是國(guó)家規(guī)制農(nóng)地秩序的基本需要。但現(xiàn)行法律制度對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不同流轉(zhuǎn)形態(tài)采取的規(guī)定亦不相同。如《農(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，如當(dāng)事人要求登記，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記。未登記的，不得對(duì)抗善意第三人。而對(duì)于其他方式流轉(zhuǎn)的土地是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行登記，卻無(wú)明確規(guī)定。而且由于本條并未規(guī)定具體的登記部門，在具體實(shí)踐中，不同性質(zhì)的農(nóng)村土地，負(fù)責(zé)登記的機(jī)關(guān)也不盡相同，如農(nóng)村土地所有權(quán)由國(guó)土資源部門進(jìn)行登記，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行登記，不同部門在農(nóng)地登記管理中相互掣肘，難以協(xié)調(diào)，不僅導(dǎo)致了行政資源的浪費(fèi)，更影響了登記證書(shū)的權(quán)威性。為了解決這一問(wèn)題，盡快建立和完善土地登記確權(quán)制度是十分必要的。從國(guó)家法律法規(guī)層面來(lái)講，有必要修正相關(guān)法律，統(tǒng)一土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)效力、統(tǒng)一土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記機(jī)關(guān)、完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記內(nèi)容。

2.3 完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押立法，增強(qiáng)土地融資信貸功能

首先，修訂相關(guān)法律，賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)完整的物權(quán)權(quán)能，明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可進(jìn)行抵押、擔(dān)保的法定原則，并設(shè)定其他配套法規(guī)，嚴(yán)格控制抵押土地，保證其所有權(quán)和用途不能發(fā)生變更，從而形成完整配套的法律體系。如果不能從立法上對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)進(jìn)行肯定，再多的抵押融資創(chuàng)新也只能是打擦邊球，不能從根本上解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)所面臨的資金來(lái)源這一瓶頸問(wèn)題。其次，建立規(guī)范的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)融資機(jī)構(gòu)。農(nóng)村信用社為最主要的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，但農(nóng)村信用社架構(gòu)較為扁平，最高級(jí)別單位為省級(jí)總社，缺乏一個(gè)全國(guó)范圍內(nèi)的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。這就導(dǎo)致各省的信用社各自為政，造成了抵押貸款政策的不統(tǒng)一，削弱了金融機(jī)構(gòu)抗擊風(fēng)險(xiǎn)的能力。將來(lái)的改革趨勢(shì)應(yīng)當(dāng)參照國(guó)外成熟的農(nóng)村金融模式經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立一個(gè)類似銀行總行的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理農(nóng)地抵押融資，不僅能統(tǒng)一協(xié)調(diào)，統(tǒng)一監(jiān)管，更有利于形成全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押市場(chǎng)，在不改變抵押物性質(zhì)用途的前提下，快速實(shí)現(xiàn)抵押物變現(xiàn)，減低金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)抵押擔(dān)保業(yè)務(wù)的開(kāi)展。

3 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序高效流轉(zhuǎn)需要從全局的高度著眼，對(duì)于其相關(guān)的各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行綜合研究。同時(shí)，應(yīng)充分考量不同區(qū)域的實(shí)際情況，因地制宜，制定符合本地區(qū)特點(diǎn)的流轉(zhuǎn)政策，從而全面促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的完善。

[1]孫光日.論我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度及其完善 [D].延邊大學(xué),2013.

[2]劉文婷.論農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善 [D].吉林大學(xué),2011.

X[文獻(xiàn)碼]B

1000-405X（2016）-12-333-1