我國地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)成因及改革路徑

鄭　小　平

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 中國公共財(cái)政與政策研究院，北京 100081)

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我國地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)成因及改革路徑

鄭小平

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 中國公共財(cái)政與政策研究院，北京 100081)

摘要：地方債務(wù)作為重要的財(cái)政工具，其使用日漸頻繁與廣泛。在現(xiàn)有財(cái)政體制下，地方債務(wù)管理的制度建設(shè)滯后于其實(shí)際使用水平，導(dǎo)致我國地方債務(wù)潛存著風(fēng)險(xiǎn)。除財(cái)政體制外，地方債務(wù)同時(shí)又與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、地方政府治理效率緊密關(guān)聯(lián)，表明地方債務(wù)的制度改革既在債務(wù)管理本身，也在債務(wù)管理之外。分析我國地方債務(wù)制度的特征，探討地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)制，提出以“自我調(diào)節(jié)為主、集中調(diào)節(jié)為輔”的改革邏輯，實(shí)現(xiàn)“自上而下”與“自下而上”改革路徑的同時(shí)并舉。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)；制度特征；地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；改革路徑

一我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究的必要性

自1994年分稅制改革以來，我國財(cái)政體制建設(shè)呈現(xiàn)不斷分權(quán)化特征。在政府間財(cái)政關(guān)系演變過程中，地方政府幾乎沒有法定稅收權(quán)力，而關(guān)于中央或地方政府專屬的支出責(zé)任也沒有給出明確的劃分列表，一些應(yīng)該由中央政府完全承擔(dān)的支出責(zé)任也由地方政府在與其分擔(dān)，例如教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等等，結(jié)果導(dǎo)致地方政府的財(cái)政支出責(zé)任比例遠(yuǎn)高于其財(cái)權(quán)分配比例[1-2]。2014年，地方政府的財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重僅為54%，財(cái)政支出占全國財(cái)政支出的比重卻高達(dá)85%①。同時(shí)，隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，公共基礎(chǔ)設(shè)施需求不斷提升，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的財(cái)政壓力相對加重。特別是2008年美國次貸危機(jī)引發(fā)全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，給我國帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)下行壓力，中央政府發(fā)布4萬億財(cái)政刺激計(jì)劃來沖抵經(jīng)濟(jì)危機(jī)的負(fù)面影響，其中有2.82萬億是由地方政府負(fù)責(zé)提供的，這給本就處于財(cái)政困境的地方政府又增加了一重負(fù)擔(dān)。

地方債務(wù)是地方政府債務(wù)的簡稱，是指地方各級(jí)政府及其職能部門直接或間接借入、提供擔(dān)保和反擔(dān)保、欠賬等形式形成的，按照約定或者是法律規(guī)定最終必須由政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)。地方債務(wù)作為資本性支出融資的重要財(cái)政工具，不僅可以有效滿足地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的資金需求，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的快速提供，還能夠在代際之間平滑財(cái)政成本，促進(jìn)代際公平[3]7-9。

盡管地方債務(wù)已成為我國地方政府越來越重要的財(cái)政工具，但因財(cái)政體制的影響，其也潛存諸多風(fēng)險(xiǎn)。其一，財(cái)政預(yù)算軟約束引致道德風(fēng)險(xiǎn)。從財(cái)政收支匹配視角來看，我國的財(cái)政分權(quán)是不完全的，地方政府并沒有獲得與其支出責(zé)任相匹配的財(cái)權(quán)與財(cái)力。換言之，地方政府只能通過舉債來緩解財(cái)政困境，但又缺乏穩(wěn)定、可靠的財(cái)政償債來源，最后兜底地方債的責(zé)任就會(huì)落到中央政府，引發(fā)公共池問題[4]。其二，金融市場不健全引致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在我國不健全的金融市場下，地方政府債券市場化定價(jià)功能尚顯不足，不能準(zhǔn)確地標(biāo)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，地方債務(wù)與國債不同，國債是由擁有財(cái)政主權(quán)與貨幣主權(quán)的中央政府發(fā)行的，因此國債幾乎是零風(fēng)險(xiǎn)，而地方政府沒有貨幣主權(quán)，地方債務(wù)因地方政府的財(cái)政能力可能會(huì)面臨債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；加之，作為單一制國家的地方政府在規(guī)模和政治經(jīng)濟(jì)上的重要性，中央政府不可能任其破產(chǎn)，其為地方債務(wù)無法償還的風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)加大。

可見，地方債務(wù)在我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，但同時(shí)因?yàn)槲覈?cái)政與金融市場的體制性因素，使其伴隨性風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生?；诖耍ㄟ^分析我國地方債務(wù)制度特征，來探討地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)制，就很有必要。

關(guān)于地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)成因與救助方案，已有文獻(xiàn)對其進(jìn)行研究。首先，關(guān)于地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)成因的認(rèn)識(shí)。一是在地方財(cái)政支出壓力不斷加大的背景下，地方債務(wù)規(guī)模得到擴(kuò)增[5]。楊志勇、楊之剛認(rèn)為，我國地方債務(wù)問題主要是由縣鄉(xiāng)財(cái)政困難引起的。二是預(yù)算軟約束問題產(chǎn)生地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。即當(dāng)存在預(yù)算軟約束問題時(shí)，地方政府有激勵(lì)也有動(dòng)機(jī)過度舉債，擴(kuò)大財(cái)政支出[6]。三是不完善的金融市場會(huì)成為地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的誘因[7]。我國市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，金融市場發(fā)育還未成熟，發(fā)達(dá)國家運(yùn)用市場機(jī)制能夠解決的問題，在我國不但無法行得通，且易引發(fā)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[8]。

其次，關(guān)于地方債務(wù)的管理約束與風(fēng)險(xiǎn)救助方案。一是市場約束。當(dāng)一國的金融市場是完善、開放、自由的，且存在地方政府破產(chǎn)制度時(shí)，市場約束能夠防范和化解地方債務(wù)危機(jī)[9]。二是行政控制或協(xié)商管理。龔強(qiáng)等指出，中央政府直接對地方政府進(jìn)行借款控制或是中央政府與地方政府協(xié)商來解決地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，但同時(shí)論述了各自弊端[10]。三是規(guī)則管理，即由中央政府制定的法律法規(guī)對地方債務(wù)進(jìn)行管控，如赤字上限、地方債務(wù)償債能力及地方債務(wù)累積上限等[11]。Schick以美國為研究對象，發(fā)現(xiàn)對地方債務(wù)實(shí)行規(guī)則管理，對于降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有顯著影響[12]。四是地方債務(wù)陷入債務(wù)危機(jī)后的應(yīng)對策略。Albino-war等歸納了三條解決路徑，分別是：重新調(diào)整地方財(cái)政安排；中央直接干預(yù)地方財(cái)政；通過司法部門來解決地方債務(wù)問題[13]。我國學(xué)者們對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題提出了針對性的政策建議。劉尚希建議，每一級(jí)政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)財(cái)政財(cái)力與事權(quán)相匹配，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府財(cái)政平衡[14]。賈康、魏加寧提出加強(qiáng)地方債務(wù)的預(yù)算管理，規(guī)范地方融資平臺(tái)的舉債行為，降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[15-16]。周小付、李鵬建議我國應(yīng)采用舉債權(quán)與舉債責(zé)任相匹配的邏輯及路徑來解決地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題[17]。

綜上可見，國外文獻(xiàn)關(guān)于地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)成因與解決路徑的規(guī)范研究已初具體系，并為我國研究地方債務(wù)問題的解決提供了導(dǎo)向和研究思路；國內(nèi)相關(guān)問題的文獻(xiàn)研究也較為豐富，只是體系性與系統(tǒng)性有所欠缺。筆者認(rèn)為，由于財(cái)政體制及金融市場的發(fā)展程度等諸多因素的限制，我國地方債務(wù)體現(xiàn)出了相對較為特別的制度特征，潛存了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，較之以往相關(guān)研究，本文更為系統(tǒng)地總結(jié)了我國地方債務(wù)的制度特征，從不同視角剖析了我國地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并以相對新穎的視角提出了我國地方債務(wù)的進(jìn)一步改革邏輯及與之相匹配的改革路徑。

二我國地方政府債務(wù)的制度特征

自20世紀(jì)90年代以來的城鎮(zhèn)化政策，加上1997年與2008年兩次金融危機(jī)的刺激，我國政府一直實(shí)施積極的財(cái)政政策，導(dǎo)致政府公共支出壓力不斷加大。同時(shí)，在現(xiàn)有財(cái)政體制下，上級(jí)政府易將公共支出責(zé)任轉(zhuǎn)移到下級(jí)政府，地方政府承擔(dān)了公共支出絕對比例的事實(shí)責(zé)任。如表1所示，2014年我國地方政府財(cái)政收入占財(cái)政支出的比例60%，其中境況相對較好的東部地區(qū)為81%，境況較差的中、西部地區(qū)，分別為49%、43%。因此，地方政府逐步建立了與金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人之間的債務(wù)關(guān)系，擴(kuò)增地方債務(wù)規(guī)模，而地方債務(wù)的制度管理也從無到有地建立起來。我國地方債務(wù)發(fā)展至今，在債務(wù)功能、償債來源、債務(wù)結(jié)構(gòu)與債務(wù)管理等方面體現(xiàn)出來的制度特征如表1所示。

表1.2014年地方政府預(yù)算收支概況

單位：10億RMB

資料來源：Wind資訊庫中國財(cái)政數(shù)據(jù)。

(一)地方債務(wù)的地方建設(shè)功能較為顯著

根據(jù)債務(wù)理論及黃金法則，地方政府債務(wù)應(yīng)用于對資本性支出的融資需求。我國地方政府債務(wù)從資金投向看，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目。截止2013年6月底，在已支出的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)101188.77億元中，用于市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的支出為87806.13億元，占總額的86.77%[18]。由此可見，地方債務(wù)不僅是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要資金來源，推動(dòng)了民生改善和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，而且形成了大量的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，且大多有經(jīng)營收入作為償債來源。例如，地方債務(wù)中用于土地收儲(chǔ)的部分，形成了大量的土地儲(chǔ)備資產(chǎn)；用于地鐵、水熱電氣等市政建設(shè)和高速公路、鐵路、機(jī)場等交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)的債務(wù)，不僅形成了相應(yīng)的資產(chǎn)，還產(chǎn)生了較可觀的經(jīng)營收入[18]。

(二)多元化的地方債務(wù)財(cái)政來源

我國地方政府償還債務(wù)的資金來源主要有五方面，分別是項(xiàng)目私有化、PPP、政府資產(chǎn)再配置、稅收與項(xiàng)目收入。(1)項(xiàng)目私有化。主要指兩方面：一是通過企業(yè)改制，將國有企業(yè)轉(zhuǎn)化為私有企業(yè)，其所承擔(dān)的項(xiàng)目也轉(zhuǎn)變?yōu)樗接行皂?xiàng)目，地方政府從項(xiàng)目融資的責(zé)任中剝離出來；二是將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目通過特許經(jīng)營權(quán)方式在市場中進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。(2)PPP模式。PPP即指政府與社會(huì)資本合作，通過引入社會(huì)資本到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，以解決項(xiàng)目的融資效率和經(jīng)營建設(shè)效率等問題。目前，PPP模式在我國正處于起步階段，不論在制度管理上還是在技術(shù)操作層面都還有諸多問題需要解決。(3)地方政府資產(chǎn)再配置。目前，我國地方政府仍具備一定的資產(chǎn)儲(chǔ)備水平。2013年，地方政府的資產(chǎn)為1082000億，負(fù)債為302800億，凈資產(chǎn)為779200億②。土地儲(chǔ)備形成的土地出讓收入是我國地方政府償還債務(wù)的主要資金來源。截至2012年底，我國有11個(gè)省級(jí)、316個(gè)市級(jí)、1396個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34865.24億元，占省、市、縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66億元的37.23%[18]。(4)稅收收入。從政府債務(wù)的代際平等理論與國際經(jīng)驗(yàn)來看，地方稅收收入應(yīng)是地方政府債務(wù)的主要償債來源，用以償還債務(wù)的稅收是與居民的獲益相匹配的[19]。即是指基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營往往跨較長時(shí)期，居民從項(xiàng)目中的獲益期間也隨之拉長，用地方稅收收入來償還基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的債務(wù)，可以平滑建設(shè)成本，實(shí)現(xiàn)代際平衡。(5)項(xiàng)目收入。地方政府債務(wù)主要是為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公益性項(xiàng)目進(jìn)行融資，因此，項(xiàng)目收入成為償還債務(wù)的一個(gè)資金來源。

(三)債務(wù)結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化

本文使用兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對地方債務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行分類。一是地方債務(wù)的資金支出結(jié)構(gòu)。在地方債務(wù)發(fā)展初期，一些地方政府特別是財(cái)政能力較弱的地方政府，在支出上過度集中于行政經(jīng)常性支出，地方債務(wù)收入也主要用于彌補(bǔ)經(jīng)常性支出，如公共部門雇員的薪金支出等，但這顯然違背了地方債務(wù)的代際成本平滑理論。隨著地方債務(wù)管理日漸規(guī)范，到目前為止，我國的地方債務(wù)在法律法規(guī)中都明確規(guī)定用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公益性項(xiàng)目等資本性支出，在實(shí)踐中雖然仍有地方政府將債務(wù)用于彌補(bǔ)經(jīng)常性支出，但比例很小。二是地方債務(wù)的資金來源結(jié)構(gòu)。主要包括預(yù)算內(nèi)債務(wù)和預(yù)算外債務(wù)兩類。2015年實(shí)施新預(yù)算法以前，地方政府不能直接在金融市場上進(jìn)行債券融資，其預(yù)算內(nèi)債務(wù)主要以“國債轉(zhuǎn)貸”及“自發(fā)代還”的形式出現(xiàn)，但由于其有配額限制，預(yù)算內(nèi)債務(wù)無法滿足地方政府的資金需求。地方政府只能訴諸于預(yù)算外債務(wù)，主要以地方融資平臺(tái)債務(wù)為主，其所占比重已達(dá)60%以上。隨著地方債務(wù)的發(fā)展與管理制度的不斷完善，我國地方債務(wù)的結(jié)構(gòu)也在不斷優(yōu)化。債務(wù)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的傾向是強(qiáng)化地方債務(wù)的預(yù)算管理，清理地方融資平臺(tái)的債務(wù)。其旨意，一方面是剝離地方融資平臺(tái)的政府投融資功能，清理地方政府的預(yù)算外債務(wù)；另一方面是完善地方政府的債務(wù)預(yù)算管理，即逐步賦予地方各級(jí)政府直接在金融市場上舉債融資的權(quán)利。

(四)“自上而下”的債務(wù)管理路徑

從原有《預(yù)算法》對地方政府舉債的約束，至近幾年來我國地方債務(wù)政策調(diào)整法規(guī)的出臺(tái)，均明確地表明了國家與中央對地方債務(wù)自上而下改革的路徑與決心。例如，2014年先后出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)2014[43]號(hào)文)、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國發(fā)2014[45]號(hào)文)，以及2015年1月1日出臺(tái)并實(shí)行的《新預(yù)算法》。這種“自上而下”的債務(wù)管理路徑所體現(xiàn)的上級(jí)問責(zé)機(jī)制，在一定歷史時(shí)期內(nèi)有利于充分發(fā)揮中央政府的宏觀監(jiān)管職能，控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的惡化或發(fā)生，是目前較為有效的地區(qū)治理方式。具體政策包括三方面：一是清理地方融資平臺(tái)債務(wù)，剝離地方融資平臺(tái)的政府融資功能，將游離在預(yù)算外的地方債務(wù)納入到預(yù)算管理范圍內(nèi)，明確舉債責(zé)任和償還責(zé)任；二是放開地方政府不列赤字的規(guī)定，推廣省級(jí)以下政府自發(fā)自還政府債券，與債務(wù)破產(chǎn)、居民問題等機(jī)制相結(jié)合，完善地方債務(wù)管理，徹底改變過去“國債轉(zhuǎn)貸”與“自發(fā)代還”的模式，消除公共池及其道德風(fēng)險(xiǎn)問題；三是賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式，并加強(qiáng)了對政府或有債務(wù)的監(jiān)管。

三我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，與債務(wù)管理的不完善密切相關(guān)。其中，財(cái)政預(yù)算體制與金融市場的發(fā)展程度是債務(wù)管理的兩個(gè)主要方面。然而，在我國現(xiàn)有財(cái)政體制下，財(cái)政失衡的政府間財(cái)政關(guān)系產(chǎn)生了地方預(yù)算內(nèi)債務(wù)的內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)，而大量的地方融資平臺(tái)所形成的債務(wù)大多游離于預(yù)算管理之外，也潛存了大量的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，地方政府也因缺乏穩(wěn)定可靠的財(cái)政來源及金融市場的不健全，形成了債務(wù)融資與償債風(fēng)險(xiǎn)。

(一)縱向財(cái)政失衡產(chǎn)生地方債務(wù)內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)

自1994年分稅制改革以來，我國基本確立了財(cái)政分權(quán)體制。從體制特征來看，我國的財(cái)政分權(quán)不夠徹底，呈現(xiàn)為“支出下移，收入上移”的不完全分權(quán)狀態(tài)，地方政府的財(cái)政赤字主要依靠上級(jí)政府的財(cái)政支出來彌補(bǔ)。這種不完善的政府間財(cái)政關(guān)系通常會(huì)導(dǎo)致地方與中央之間高度的財(cái)政不平衡，往往采用政府間轉(zhuǎn)移支付的形式來彌補(bǔ)地方政府支出責(zé)任與財(cái)力缺口。其中，最明顯的表現(xiàn)就是地方稅收無法維持地方債務(wù)，而不得不依靠中央政府的救助。一方面，在預(yù)算管理不嚴(yán)格的情況下，地方之間通常會(huì)形成對轉(zhuǎn)移支付的競爭，產(chǎn)生公共池問題。即當(dāng)某一地區(qū)存在公共支出的成本和收益不匹配時(shí)，則可能形成公共池問題。若一項(xiàng)公共投資只會(huì)受益于某一地區(qū)，但同時(shí)又可以用全國性的財(cái)政資源進(jìn)行投資，該地區(qū)只需為公共投資承擔(dān)很小比例的支出成本，這種不完全的支出責(zé)任就會(huì)導(dǎo)致地方的過度開支，進(jìn)而出現(xiàn)了不同地區(qū)對中央財(cái)政資源的競爭[10]。另一方面，大量的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也會(huì)造成地方財(cái)政自治能力和財(cái)政獨(dú)立性不足，產(chǎn)生預(yù)算軟約束問題。一般來說，一些地方公共品具有正外部溢出效應(yīng)，中央財(cái)政有理由對地方公共支出進(jìn)行資金支持。這種預(yù)期使得地方政府對中央財(cái)政的過度依賴，特別當(dāng)某個(gè)地區(qū)在全國經(jīng)濟(jì)中居于重要地位時(shí)，問題變得尤為嚴(yán)重[20]。特別是在我國，地方政府由于其規(guī)模和經(jīng)濟(jì)政治上的重要性，中央政府不可能任其破產(chǎn)。當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，中央政府會(huì)對其進(jìn)行“兜底”，讓其免于破產(chǎn)。正是基于這樣的預(yù)期，且沒有相應(yīng)的破產(chǎn)機(jī)制與問責(zé)機(jī)制的約束，地方政府則傾向于過度舉債。同時(shí)，地方政府投資責(zé)任的擴(kuò)張，促使地方政府向市場競爭領(lǐng)域進(jìn)行行為延伸。加之我國地方官員的績效評(píng)估是以GDP為主要考核指標(biāo)，政府投資擴(kuò)張與行政管理體制兩相結(jié)合所產(chǎn)生的地方政府之間的投資競賽，更加滋生地方政府的過度舉債行為。此外，在財(cái)政體制不完善的情況下，常常會(huì)形成沒有財(cái)力支撐的支出責(zé)任和缺乏稅收調(diào)和的地方政府間財(cái)政競爭。這些問題最終都會(huì)成為地方政府過度融資、漠視財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的激勵(lì)，造成地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生?？梢?，政府間財(cái)政關(guān)系所決定的財(cái)政預(yù)算對地方政府的約束程度，是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的重要決定因素。

(二)地方債務(wù)的融資與償債風(fēng)險(xiǎn)

政府債務(wù)分為國債和地方債務(wù)。根據(jù)政府債務(wù)理論，國債的融資與償債風(fēng)險(xiǎn)很小(甚至沒有)，而我國地方債務(wù)卻面臨明顯的融資與償債風(fēng)險(xiǎn)。這是因?yàn)椋阂环矫?，與地方債務(wù)相比，國債是中央政府發(fā)行的債務(wù)，中央政府不只是財(cái)政政策的制定者，同時(shí)也掌握著貨幣政策的工具。即當(dāng)國債無法償還時(shí)，中央政府可以通過貨幣政策工具將其對沖，但為了避免通貨膨脹，國債的發(fā)行額度是受到限制的。然而，我國地方政府沒有制定貨幣政策的權(quán)力，不能通過貨幣政策工具對沖地方債務(wù)，因此其風(fēng)險(xiǎn)要高于國債，同時(shí)收益率也會(huì)高于國債。另一方面，地方債務(wù)缺乏可靠穩(wěn)定的財(cái)政來源。前已述及，地方債務(wù)有項(xiàng)目私有化、PPP、政府資產(chǎn)再配置、稅收、項(xiàng)目收入等五種財(cái)政來源，雖然廣泛多元，但欠缺可靠性、穩(wěn)定性。在我國現(xiàn)有財(cái)政體制下，地方政府尚未形成穩(wěn)定、可靠的收入來源，即地方政府現(xiàn)有的稅收收入連經(jīng)常性支出都難以彌補(bǔ)，仍大量依賴轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致用以償還債務(wù)的稅收與居民的獲益之間的跨代不匹配?；A(chǔ)設(shè)施與公益性項(xiàng)目本身都具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的性質(zhì)，能夠形成的項(xiàng)目收入并不可觀，且收入的回收期要嚴(yán)格滯后于債務(wù)的發(fā)生期；而且，社會(huì)部門將其私有化的可能性較小。因此，私有化與項(xiàng)目收入這兩個(gè)類別因基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目本身固有特征的限制，決定其不能成為地方政府償債的主要資金來源；PPP是目前正在力推但效果顯現(xiàn)不足，需要進(jìn)一步完善與擴(kuò)展；土地出讓收入是我國地方政府主要依賴的途徑，但土地出讓收入不僅列支在預(yù)算之外難以監(jiān)管，還在融資功能上具有不可持續(xù)性。在我國地方政府的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)中，非金融資產(chǎn)和金融資產(chǎn)所占比例分別為78%、22%，地方政府的資產(chǎn)流動(dòng)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，難以形成地方政府的償債來源。因此，由于地方債務(wù)的自身固有特征，以及我國地方政府缺乏穩(wěn)定、可靠的財(cái)政來源，地方債務(wù)產(chǎn)生償債風(fēng)險(xiǎn)的概率較高。

(三)金融市場不完善加劇地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

從資金供給的角度看，金融市場是地方融資風(fēng)險(xiǎn)控制的重要組成部分。金融市場的成熟程度決定了投資人是否能夠根據(jù)公開的信息正確地對風(fēng)險(xiǎn)和收益定價(jià)，從而形成合適的融資價(jià)格，從融資成本的角度對地方融資風(fēng)險(xiǎn)形成控制。因此，金融市場的成熟程度也是地方融資管理手段的決定性因素。一方面，根據(jù)金融市場的供需規(guī)律，地方政府的信用評(píng)級(jí)水平?jīng)Q定其在債券市場上的融資能力與利率水平。從各國實(shí)際來看，地方政府的信用評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)取決于政府是否具有穩(wěn)定、可靠的收入來源，亦或是政府的資產(chǎn)與負(fù)債結(jié)構(gòu)狀況。在我國，地方政府缺乏可靠、穩(wěn)定的收入來源，不具備進(jìn)行市場化融資的基礎(chǔ)與條件。在財(cái)力不足、融資渠道不暢的情況下，地方政府只能通過地方融資平臺(tái)等預(yù)算外方式進(jìn)行融資，形成了大量的地方政府或有債務(wù)，加劇了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，地方債務(wù)遵從市場化舉債模式，其發(fā)行利率與發(fā)行規(guī)模服從金融市場的供需規(guī)律。在不完善的金融市場條件下，市場規(guī)則對于地方政府的舉債行為的實(shí)際約束力較弱。可能的結(jié)果是，市場無法正確識(shí)別債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并對地方政府債券進(jìn)行定價(jià)，導(dǎo)致投資者的投資風(fēng)險(xiǎn)加大。

四完善地方債務(wù)管理的改革邏輯與路徑選擇

國家治理能力和治理水平越高的國家和地區(qū)，其地方債務(wù)管理體系就越健全、越完善，政府對債務(wù)工具的使用就越充分。因此，我國地方債務(wù)管理體系的改革邏輯應(yīng)以提高國家治理能力和治理水平為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)從靈活性向可持續(xù)性延伸。概括來講，應(yīng)堅(jiān)持以“自我調(diào)節(jié)為主、集中調(diào)節(jié)為輔”的基本原則，實(shí)現(xiàn)“自上而下”與“自下而上”改革路徑的同時(shí)并舉。

(一)地方債務(wù)的自我調(diào)節(jié)機(jī)制

地方債務(wù)自我調(diào)節(jié)機(jī)制的側(cè)重點(diǎn)在于從規(guī)范地方政府舉債行為與金融市場環(huán)境出發(fā)來控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)的是“自下而上”的路徑選擇。主要政策工具包括預(yù)算約束、地方收入體系、市場約束、居民問責(zé)與破產(chǎn)機(jī)制五方面。

1.強(qiáng)化預(yù)算約束，即要求將地方債務(wù)納入政府預(yù)算管理，嚴(yán)格規(guī)范地方政府的舉債規(guī)模與支出范圍。主要措施有：將地方債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，對地方債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂?；明晰地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表，提高其管理與使用效率；嚴(yán)格限定地方政府的舉債程序和資金用途。

2.完善構(gòu)建地方收入體系，形成穩(wěn)定、可靠的財(cái)政來源。一方面，盡快培育地方主體稅種，如房產(chǎn)稅、環(huán)境稅、遺產(chǎn)稅等；另一方面，完善地方輔助稅種，如按照簡并稅率、拓寬稅基的思路，改革和完善城建稅等稅種，以及擇機(jī)立法開征新稅種，并停征已過時(shí)的稅種。

3.完善金融市場。完善金融市場約束機(jī)制，可以有效地規(guī)范地方政府在債券市場上的舉債行為，在地方債務(wù)管理中強(qiáng)化金融市場的市場識(shí)別和價(jià)格信號(hào)功能，從源頭上控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并保證地方政府舉債的可持續(xù)性。主要措施包括建立地方政府信用評(píng)級(jí)制度和實(shí)現(xiàn)地方政府債券的市場化定價(jià)機(jī)制兩方面。

4.構(gòu)建居民問責(zé)機(jī)制。居民問責(zé)機(jī)制是指地方政府行為應(yīng)對居民負(fù)責(zé)，滿足居民對公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量需求，并能夠同時(shí)規(guī)范政府支出的用途。主要措施包括完善地方債務(wù)的報(bào)告與公開制度，提高財(cái)政透明度；強(qiáng)化債權(quán)人的約束，為存量債務(wù)的妥善處理提供渠道和方式。例如，抓緊將存量債務(wù)納入預(yù)算管理；通過債務(wù)置換降低存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān)；妥善償還存量債務(wù)；確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資等。

5.建議實(shí)施地方債務(wù)破產(chǎn)機(jī)制。對地方政府實(shí)行債務(wù)破產(chǎn)機(jī)制是消除“公共池”問題與道德風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。地方政府無力償債時(shí)啟用破產(chǎn)機(jī)制更能夠還原地方債務(wù)的市場風(fēng)險(xiǎn)，從而促使投資者謹(jǐn)慎投資，同時(shí)避免了中央財(cái)政的兜底行為。

(二)地方債務(wù)的集中調(diào)節(jié)機(jī)制

集中調(diào)節(jié)機(jī)制是為了修正地方債務(wù)自我調(diào)節(jié)機(jī)制的不足而提出的，應(yīng)屬于中央政府的職能，所體現(xiàn)的是“自上而下”的改革路徑。本文提出的集中調(diào)節(jié)工具有三個(gè)，分別是宏觀管理、財(cái)經(jīng)紀(jì)律與債務(wù)預(yù)警機(jī)制。

1.加強(qiáng)宏觀管理。中央政府作為地方債務(wù)的監(jiān)管者，應(yīng)該承擔(dān)強(qiáng)化地方債務(wù)宏觀管理的職能。一方面，應(yīng)賦予地方政府依法適度舉債的權(quán)限，允許地方政府直接在金融市場上融資；另一方面，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，盡可能地將地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率降到最低。

2.嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。具體的要求有：其一，遵循黃金法則，地方政府舉借的債務(wù)，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出；其二，地方政府在國務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù)，必須報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)；其三，地方政府不得通過企事業(yè)單位等舉借債務(wù)，地方政府舉借債務(wù)要遵循市場化原則。

3.建立債務(wù)預(yù)警機(jī)制。根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入情況，結(jié)合政府存量資源，科學(xué)、動(dòng)態(tài)測算地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警點(diǎn)，并根據(jù)預(yù)警點(diǎn)嚴(yán)控新增債務(wù)，同時(shí)加強(qiáng)債務(wù)到期情況監(jiān)測，提前作好貸款歸還的資金預(yù)算，避免出現(xiàn)財(cái)政債務(wù)危機(jī)。

注釋：

①比例數(shù)據(jù)根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局財(cái)政數(shù)據(jù)計(jì)算而得。

②數(shù)據(jù)來源于Wind資訊庫中國政府資產(chǎn)數(shù)據(jù)。

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[責(zé)任編輯：鐘秋波]

中圖分類號(hào)：F812.7

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1000-5315(2016)02-0048-06

作者簡介：鄭小平(1982—)，女，北京人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政與政策研究院博士研究生，主要研究方向?yàn)楣藏?cái)政理論與政策、政府債務(wù)。

收稿日期：2015-08-03