對(duì)我國特種設(shè)備安全監(jiān)管改革方案的探討

●　山西省鍋爐壓力容器監(jiān)督檢驗(yàn)研究院　孟祥定　王鑫

對(duì)我國特種設(shè)備安全監(jiān)管改革方案的探討

●山西省鍋爐壓力容器監(jiān)督檢驗(yàn)研究院孟祥定王鑫

通過分析目前我國特種設(shè)備安全監(jiān)管方面所存在的深層次矛盾和問題，對(duì)我國特種設(shè)備安全監(jiān)管改革方案進(jìn)行了探討，并提出了一些有助于特種設(shè)備安全監(jiān)管改革的意見和建議。

特種設(shè)備安全監(jiān)管改革

新中國成立六十多年以來，我國特種設(shè)備事業(yè)迅速發(fā)展，特種設(shè)備的安全問題顯得日益重要和突出。在這幾十年的不斷發(fā)展中，我國特種設(shè)備安全監(jiān)管已經(jīng)初步形成了有效的監(jiān)察管理體制和比較完整的檢驗(yàn)檢測體系，但是目前仍然存在著大量事故隱患未能很好控制，企業(yè)主體責(zé)任未能落實(shí)，市場機(jī)制的作用發(fā)揮不夠以及工作體系還不完善等一系列深層次的矛盾和問題。為了加快解決這些問題，落實(shí)全面深化改革工作，質(zhì)檢總局制定了《特種設(shè)備安全監(jiān)管改革頂層設(shè)計(jì)方案》，進(jìn)一步指導(dǎo)明確改革方向，我們對(duì)此進(jìn)行了認(rèn)真學(xué)習(xí)和探討。

增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，提升管理效率

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，特種設(shè)備數(shù)量迅速增加，其應(yīng)用范圍也日益擴(kuò)大。一方面，部分企業(yè)只顧追求經(jīng)濟(jì)效益，疏于管理，導(dǎo)致特種設(shè)備安全責(zé)任意識(shí)淡?。涣硪环矫?，部分檢驗(yàn)及監(jiān)管人員在工作中缺乏責(zé)任心，工作質(zhì)量有待提高。因此，提高各層次安全管理者的責(zé)任意識(shí)，可以使得特種設(shè)備安全管理更為有效，可大大地降低特種設(shè)備的事故發(fā)生率。

1.樹立特種設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)和使用單位的責(zé)任主體意識(shí)

首先，要增強(qiáng)生產(chǎn)及使用單位的安全責(zé)任意識(shí)，可以通過宣傳、教育等手段來提高他們對(duì)特種設(shè)備隱患危害的認(rèn)識(shí)，從而在使用過程中提高自律意識(shí)。安全監(jiān)督部門要擴(kuò)大宣傳范圍，加大教育力度，日常監(jiān)管時(shí)要起到帶頭主動(dòng)的作用，定期通知企業(yè)進(jìn)行設(shè)備登記、檢驗(yàn)、維修、培訓(xùn)等，督促企業(yè)合法經(jīng)營，嚴(yán)格管理，建立隱患自查自報(bào)自改制度，突出抓好盛裝危險(xiǎn)化學(xué)品承壓類特種設(shè)備等重點(diǎn)設(shè)備領(lǐng)域的隱患治理。切實(shí)落實(shí)特種設(shè)備安全責(zé)任制，通過簽訂安全責(zé)任書，增強(qiáng)企業(yè)法人的安全責(zé)任意識(shí)。

其次，要督促企業(yè)明確落實(shí)安全主體責(zé)任的職責(zé)、措施和使用要求。對(duì)于特種設(shè)備制造和使用企業(yè)，要求其落實(shí)安全主體責(zé)任體系，一是基于國家相關(guān)法律法規(guī)，與企業(yè)簽訂責(zé)任書，同時(shí)，制造特種設(shè)備的企業(yè)有責(zé)任和義務(wù)向使用單位詳細(xì)說明設(shè)備使用的細(xì)則和要求；二是企業(yè)要有主體責(zé)任意識(shí)，實(shí)施相關(guān)保障措施，落實(shí)管理組織、管理人員和規(guī)章制度，重視特種設(shè)備使用證和從業(yè)人員上崗證，并定期對(duì)特種設(shè)備進(jìn)行保養(yǎng)和檢驗(yàn)，制定應(yīng)急預(yù)案；三是明確特種設(shè)備使用要求。特種設(shè)備的使用單位要嚴(yán)格執(zhí)行《特種設(shè)備使用管理要求》的各項(xiàng)規(guī)定，明確設(shè)備從購買之日起至設(shè)備報(bào)廢為止整個(gè)過程的責(zé)任和義務(wù)，建立完善的安全責(zé)任體系，做好安全培訓(xùn)、安全運(yùn)行等一系列工作，高效科學(xué)地開展安全管理工作。

2.加強(qiáng)監(jiān)管力度，提升監(jiān)管效能

在國家推進(jìn)簡政放權(quán)的大背景下，雖說權(quán)利逐漸在下放，但并不是政府不管，而是通過放管結(jié)合，分類監(jiān)管，來提升監(jiān)管效能。

特種設(shè)備分為生產(chǎn)和使用環(huán)節(jié)。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，政府主要加強(qiáng)對(duì)質(zhì)量的監(jiān)管，一是確保產(chǎn)品按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)，便于流通和使用；二是確保產(chǎn)品符合國家規(guī)定的最低要求，防止產(chǎn)品存在缺陷。在使用環(huán)節(jié)，政府主要加強(qiáng)對(duì)安全的監(jiān)管，一是監(jiān)督事故發(fā)生前的安全責(zé)任落實(shí)情況，二是事故發(fā)生后的應(yīng)急救援與調(diào)查處理。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)可以引入更多的第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，通過認(rèn)證等合格評(píng)定手段，解決質(zhì)量信息不對(duì)稱問題，運(yùn)用市場手段，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律。在使用環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)劃清政府與企業(yè)、與檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的責(zé)任邊界，推動(dòng)設(shè)備使用的行政許可向行政備案轉(zhuǎn)變，突出和落實(shí)設(shè)備使用單位的主體責(zé)任，政府只負(fù)責(zé)程序性審查，同時(shí)加大對(duì)設(shè)備使用單位、檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的監(jiān)督抽查和處罰力度。

堅(jiān)持多元共治，形成安全監(jiān)管合力

1.完善監(jiān)察機(jī)構(gòu)，加快共同治理

特種設(shè)備安全監(jiān)管體制伴隨著我國各項(xiàng)事業(yè)的改革和發(fā)展，經(jīng)歷著由政府主導(dǎo)向多元共治的轉(zhuǎn)變過程。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立健全和改革開放的不斷深入，安全監(jiān)管體制從監(jiān)察機(jī)構(gòu)既負(fù)責(zé)安全監(jiān)察又負(fù)責(zé)實(shí)施檢驗(yàn)檢測，到形成安全監(jiān)察和檢驗(yàn)檢測雙軌制，最終發(fā)展為監(jiān)察機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織共同管理的局面。從監(jiān)管制度的變遷可以看出，雖然質(zhì)量安全是由政府進(jìn)行監(jiān)管，但是由于質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和監(jiān)管對(duì)象的復(fù)雜性等多種因素，政府的安全監(jiān)管也會(huì)失控，由此需要借助社會(huì)各界和市場的力量，完善監(jiān)察體制，促進(jìn)形成多元共治的良好局面。

2.整合監(jiān)管資源，推動(dòng)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法

特種設(shè)備的安全監(jiān)管涉及到多個(gè)環(huán)節(jié)，從生產(chǎn)制造、組裝安裝到使用、維修保養(yǎng)等各環(huán)節(jié)都需要進(jìn)行監(jiān)督管理，每個(gè)環(huán)節(jié)都具有較強(qiáng)的專業(yè)性，需要專業(yè)的監(jiān)管、檢驗(yàn)檢測以及評(píng)估部門來對(duì)應(yīng)管理。在執(zhí)法過程中安全監(jiān)管部門應(yīng)主動(dòng)進(jìn)行資源整合，充分發(fā)揮集體的作用，各部門要多加強(qiáng)交流和合作。監(jiān)管部門可以提前向基層監(jiān)管部門和檢驗(yàn)檢測部門詢問相關(guān)情況，及時(shí)掌握特種設(shè)備的分布信息和使用信息。檢驗(yàn)檢測部門也要將所發(fā)現(xiàn)的違法違章情況和安全隱患告知監(jiān)管部門，監(jiān)管部門要負(fù)責(zé)及時(shí)通知和跟蹤確認(rèn)，督促企業(yè)及時(shí)整改，對(duì)于不配合的企業(yè)或者逾期不改的企業(yè)要立案查處，通過法律手段予以解決。各部門之間要相互配合，加強(qiáng)溝通和交流，一定要避免特種設(shè)備失控情況的發(fā)生。

3.增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，促進(jìn)多元參與

政府部門對(duì)特種設(shè)備監(jiān)管不能單純地站在管理角度，高高在上對(duì)企業(yè)指手畫腳，引起企業(yè)的抵觸甚至反感，要重視為企業(yè)服務(wù)。比如除了進(jìn)行行政批準(zhǔn)和執(zhí)法以及定期檢查等日常工作外，還要對(duì)特種設(shè)備使用單位進(jìn)行相關(guān)安全技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)。積極引導(dǎo)企業(yè)建立科學(xué)、合理的安全管理制度，為企業(yè)建立設(shè)備檔案提供技術(shù)服務(wù)，出現(xiàn)了問題要及時(shí)向企業(yè)伸出援助之手，幫助企業(yè)解決問題，以此化解與企業(yè)之間的矛盾，使企業(yè)從被動(dòng)接受過渡到主動(dòng)管理，從而有效提升監(jiān)管水平。

除此以外，還要積極發(fā)揮社會(huì)力量在安全監(jiān)管中的作用。從國外特種設(shè)備監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)來看，相比政府，社會(huì)力量在安全監(jiān)管中發(fā)揮著更加重要的作用，因此，政府可以把一些公共管理職能更多地讓渡給社會(huì)組織，讓其提供更好的中介服務(wù)，緩解市場和政府失靈的問題。同時(shí)，社會(huì)力量不僅包括社會(huì)組織，還包括每一位社會(huì)成員，尤其是媒體人員，充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用，可以促進(jìn)全社會(huì)共同提高質(zhì)量安全意識(shí)，形成人人重視安全的氛圍，形成多元參與的格局。

推進(jìn)檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)整合改革，加快特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展

我國的特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)大多數(shù)隸屬于政府機(jī)構(gòu)，層層設(shè)置，規(guī)模太小，大多都沒有開發(fā)研究能力，管理相對(duì)薄弱。大多數(shù)檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)依靠政府部門的政策保護(hù)，無法在社會(huì)上獨(dú)立生存。國家在特種設(shè)備安全科技投入方面也不足，沒有設(shè)立專項(xiàng)安全科研經(jīng)費(fèi)來支持和推進(jìn)特種設(shè)備安全技術(shù)的發(fā)展，這與特種設(shè)備安全監(jiān)察和管理工作的需要相比，安全保障技術(shù)措施和科技總體水平還相對(duì)落后，同國外發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)技術(shù)相比更有相當(dāng)大的差距。

介于上述種種問題，加快推進(jìn)檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)改革，放開特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測業(yè)務(wù)，是社會(huì)進(jìn)步的大勢所趨，也是提高檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)技能的有效途徑。然而特種設(shè)備涉及公共安全，如何放開，需要謹(jǐn)慎選擇。基于現(xiàn)階段我國社會(huì)發(fā)展所決定，承壓類特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測工作繼續(xù)保持檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)法定核心業(yè)務(wù)的公益性質(zhì)和非營利性質(zhì)，堅(jiān)持常規(guī)性檢驗(yàn)檢測業(yè)務(wù)的地域劃分。若非如此，檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)將逐利于獲利多的檢驗(yàn)項(xiàng)目，無利可賺的小項(xiàng)目或邊遠(yuǎn)地區(qū)的零散特種設(shè)備定期檢驗(yàn)可能無人問津，這樣會(huì)嚴(yán)重偏離國家設(shè)立公益性法定檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的初衷。而且法定檢驗(yàn)檢測業(yè)務(wù)的市場放開，還會(huì)導(dǎo)致檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)出現(xiàn)低價(jià)競爭，出具虛假報(bào)告，從而降低檢驗(yàn)檢測質(zhì)量，失去公正性，這也是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的歐美國家也沒有對(duì)特種設(shè)備的檢驗(yàn)檢測業(yè)務(wù)全面放開的原因之一。

為避免我國事業(yè)單位檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)走上單純以逐利為目的的企業(yè)化道路，避免由“自由競爭”而帶來的安全失控，同時(shí)激發(fā)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展活力，不應(yīng)當(dāng)簡單地推進(jìn)事業(yè)單位檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)整體轉(zhuǎn)企。像國外大型檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)在發(fā)展初期大都是非營利機(jī)構(gòu)，后來在發(fā)展過程中逐步將經(jīng)營性業(yè)務(wù)與公益性業(yè)務(wù)相剝離，成立企業(yè)性質(zhì)的集團(tuán)，但這些集團(tuán)都是由非營利性機(jī)構(gòu)作為母體出資設(shè)立，以“非營利機(jī)構(gòu)+企業(yè)集團(tuán)”的形式存在，兼顧了社會(huì)公益性和市場靈活性，對(duì)此，我國可以進(jìn)行借鑒。

在整合改革的進(jìn)程中，一方面我國應(yīng)打破行業(yè)和區(qū)域的分割，對(duì)檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行行業(yè)區(qū)域或綜合性的重組聯(lián)合，向集約化的方向發(fā)展，組建一定數(shù)量的具有核心競爭力的檢驗(yàn)檢測集團(tuán)。同時(shí)利用國內(nèi)檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)與國外（境外）著名檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)開展各種形式的合作，積極學(xué)習(xí)其先進(jìn)的市場運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，從而充分發(fā)揮社會(huì)檢驗(yàn)檢測力量，利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)降低檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本，充分開發(fā)我國現(xiàn)有的檢驗(yàn)檢測資源并實(shí)現(xiàn)其合理利用，增強(qiáng)我國檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的綜合實(shí)力和市場競爭能力。另一方面，著力建立信譽(yù)和權(quán)威，提高專業(yè)優(yōu)勢和服務(wù)水平，努力打造出我國特種設(shè)備質(zhì)量檢驗(yàn)檢測的品牌和標(biāo)志，使大型檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)可以參與國外特種設(shè)備安全檢測的業(yè)務(wù)，在國際市場占有一席之地。

因此，特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)體制的改革應(yīng)在著力于推行經(jīng)營類檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的重組整合，組建獨(dú)立于政府的大型檢驗(yàn)檢測集團(tuán)，拓展檢驗(yàn)檢測市場，鼓勵(lì)非法定檢驗(yàn)檢測業(yè)務(wù)市場競爭等，這才是做大做強(qiáng)我國特

種設(shè)備檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的重要選項(xiàng)。這次改革頂層設(shè)計(jì)方案中也強(qiáng)調(diào)指出，在檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)整合中，按照規(guī)?；?、專業(yè)化、社會(huì)化的方向，堅(jiān)持政事分開、事企分開、管辦分離、縱向整合、統(tǒng)籌規(guī)劃的原則，將質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)原特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)分離為技術(shù)檢查機(jī)構(gòu)和經(jīng)營類檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)，并推進(jìn)經(jīng)營類檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)整合。根據(jù)國家事業(yè)單位分類改革進(jìn)程，組建特檢集團(tuán)，可考慮先在工商部門注冊(cè)再探索改造成非營利機(jī)構(gòu)。鼓勵(lì)省或副省級(jí)城市特檢機(jī)構(gòu)組建省或跨省的特檢集團(tuán)。通過整合不斷提升特檢高技術(shù)服務(wù)的核心競爭力和國際影響力，打造具有國際競爭力的特檢集團(tuán)。

[1]特種設(shè)備安全監(jiān)管改革頂層設(shè)計(jì)方案.國質(zhì)檢特[2016]91號(hào).