我國國家治理體系現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)

○王　征

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我國國家治理體系現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)

○王征

當(dāng)前，堅(jiān)持發(fā)展仍然是解決我國所有問題的關(guān)鍵，經(jīng)濟(jì)體制改革仍是全面深化改革的重點(diǎn)。不過，從總體上來說，中國全面深化改革的總體目標(biāo)還應(yīng)當(dāng)包括完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。只有這樣，才能保證改革順利進(jìn)行和具有強(qiáng)大的發(fā)展后勁。

一、改革開放以來國家治理模式探索

1978年中國開始改革開放，期間經(jīng)歷了一些重大轉(zhuǎn)型。首先是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)開始高速增長，雖然經(jīng)濟(jì)增長率有一些波動(dòng)，但總體上前些年經(jīng)濟(jì)增長每年平均起來是l0％。另外就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從農(nóng)業(yè)制造業(yè)到制造業(yè)，再到服務(wù)業(yè)，制造業(yè)占比基本在50％以下，中國現(xiàn)在是制造業(yè)大國，制造業(yè)在中國經(jīng)濟(jì)中有著不可替代的作用。再從就業(yè)結(jié)構(gòu)看，改革開放之初70％的勞動(dòng)力就業(yè)是在農(nóng)業(yè)，現(xiàn)在已經(jīng)只有30％多一點(diǎn)，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的就業(yè)在逐漸上升，這是非常值得關(guān)注的。從社會(huì)形態(tài)來看，中國正從相對(duì)比較封閉的鄉(xiāng)村社會(huì)向一個(gè)更加開放的城鎮(zhèn)化社會(huì)轉(zhuǎn)移。從治理體系看，改革開放之初是高度集中，現(xiàn)在是更加注重效率和參與的轉(zhuǎn)型，政府部門所做的工作包括在基層民主和社會(huì)治理等方面也都有了重大推進(jìn)。關(guān)于成功的因素，有很多人做過各種各樣的總結(jié)，有人提出了中國模式、中國道路等等?？偨Y(jié)歸納起來可以有幾點(diǎn)：首先是解放思想，擺脫了意識(shí)形態(tài)的束縛，按照中國的實(shí)際制定政策、推進(jìn)政策。其次是中國保持了穩(wěn)定，體制改革與經(jīng)濟(jì)改革保持協(xié)調(diào)?，F(xiàn)在世界上大多數(shù)發(fā)展中國家最大的問題不在于經(jīng)濟(jì)政策，不在于其他的公眾治理的問題，而關(guān)鍵在于它的政治不穩(wěn)定。政局動(dòng)蕩，發(fā)展成果隨時(shí)都有可能瞬間成為泡影。相對(duì)來說，中國保持了穩(wěn)定，這樣使得我們的改革能夠穩(wěn)妥進(jìn)行，同時(shí)中國還提高了政府效率，確保了有效治理。這與中國改革的方式是分不開的，即勇于實(shí)踐，堅(jiān)持漸進(jìn)式改革開放，我們之前是摸著石頭過河，是逐漸試錯(cuò)的過程。這保證了改革能夠少走彎路。

中國下一步改革與發(fā)展面臨著一系列問題，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式亟待轉(zhuǎn)型，資源環(huán)境約束日益顯現(xiàn)，比如霧霾，已經(jīng)成為生活中揮之不去的陰影。社會(huì)多元、貧富差距加大、信任缺失也是比較普遍的。經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)治理水平提升緩慢，這是值得研究思考的問題。從上世紀(jì)90年代到2012年，從政府的效能、法律監(jiān)管、腐敗控制等方面看，應(yīng)該說這些和我們經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展是不相適應(yīng)的。有人認(rèn)為我們經(jīng)濟(jì)改革沒有完全到位，行政權(quán)力廣泛尋租，解決辦法是建立法制的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。也有人認(rèn)為，強(qiáng)勢(shì)政府和有強(qiáng)大控制力的國有經(jīng)濟(jì)是中國經(jīng)濟(jì)成功的原因，未來發(fā)展應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持半統(tǒng)制、半市場(chǎng)的模式。很多學(xué)者認(rèn)為，中國從1979年以來實(shí)現(xiàn)了以經(jīng)濟(jì)體制改革為中心的重大轉(zhuǎn)型，取得了中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大成功，下一步改革應(yīng)該啟動(dòng)以公共管理現(xiàn)代化為基礎(chǔ)的國家制度建設(shè)的重大轉(zhuǎn)型，真正為中國長治久安與和諧發(fā)展奠定基礎(chǔ)。與此相呼應(yīng)，黨的十八屆三中全會(huì)提出了完善中國特色社會(huì)主義，推進(jìn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化作為深化改革的總目標(biāo)。此外，從國際環(huán)境來講，中國也需要在推進(jìn)國家治理體系、提升國家治理能力方面做更多的努力。

二、國家治理體系與治理能力建設(shè)的理論與實(shí)踐

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化有四個(gè)基本要素：基本的政治制度、公共價(jià)值、治理體系和治理能力，它們之間有著密切聯(lián)系，但又各自相對(duì)獨(dú)立?；镜恼沃贫群透鱾€(gè)國家的傳統(tǒng)、歷史和人的意愿是密切相關(guān)的，不同的國家有不同的選擇，國家治理體系、治理能力是實(shí)現(xiàn)國家意志核心要素。在這方面，各個(gè)國家之間有一定的可比性。如果從公共管理的角度來看，現(xiàn)階段最核心的問題是在保持政治制度漸進(jìn)的改革前提下厘清公共價(jià)值，盡快實(shí)現(xiàn)治理體系治理能力的現(xiàn)代化。

著名學(xué)者林德布洛姆在1959年發(fā)表了一篇文章，針對(duì)美國公共政策和公共管理的現(xiàn)實(shí)，他提出改革是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)問題，實(shí)際涉及的是如何選擇最佳戰(zhàn)略問題，所謂理性的全盤整體優(yōu)化的方式其實(shí)是很難執(zhí)行的，全盤分析對(duì)改革家的理性和科學(xué)知識(shí)要求太高，另外社會(huì)也是在不斷變化的，社會(huì)生活有不確定性，很難掌握得十全十美，而且將來要有政策的不斷改進(jìn)調(diào)試。所以他認(rèn)為，這種改革不是一個(gè)很理性的全面規(guī)劃的科學(xué)，而是一個(gè)很紛繁復(fù)雜的也可以說是泥濘前行的過程。他認(rèn)為，這種改革往往不是一個(gè)理性的目標(biāo)導(dǎo)向，而是解決問題導(dǎo)向。在這個(gè)過程中，不是目標(biāo)和理論導(dǎo)向解決問題，而是漸進(jìn)的試錯(cuò)，不斷地嘗試、學(xué)習(xí)。其中有兩層含義：第一層是漸進(jìn)的調(diào)試，改革過程不是把每個(gè)過程執(zhí)行，需要反復(fù)試錯(cuò)才會(huì)成功。如果說，中國過去的經(jīng)濟(jì)體制改革是通過這樣的方式取得成功的，今后公共治理體系的現(xiàn)代化可能我們這個(gè)經(jīng)驗(yàn)還不能拋棄，還必須得堅(jiān)持。第二層含義是引申，從某種意義上來講是一種指引。也是說，中國國家治理體系治理能力現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)是非常艱難的，有各種各樣的利益集團(tuán)關(guān)系在糾纏，不能把它想象成是一帆風(fēng)順的過程。正是這樣，用泥濘前行來說明我們正處于這樣一個(gè)過程，需要我們要有這樣的思想準(zhǔn)備，去推動(dòng)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的成功。

新一輪改革特別強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)以及系統(tǒng)推進(jìn)，其實(shí)是針對(duì)我們國家過去幾年改革的碎片化、隨機(jī)的情況比較多而提出來的，這是非常有必要的。但是頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)推進(jìn)必須與漸進(jìn)調(diào)試、泥濘前行結(jié)合。如果我們講中國經(jīng)濟(jì)體制改革是摸著石頭過河，也許我們國家治理體系治理能力現(xiàn)代化的過程就是泥濘前行。首先一個(gè)就是如何正確診斷問題的根源。中國面臨的挑戰(zhàn)與全世界執(zhí)政者面臨的挑戰(zhàn)有相同的地方，也有不同的地方。相同的地方是我們傳統(tǒng)講的市場(chǎng)失靈、政府失靈、社會(huì)失靈等這些問題都存在，但如果把這個(gè)問題拿過來，你就會(huì)發(fā)現(xiàn)這幾個(gè)筐子裝不了中國的問題。中國的問題除了市場(chǎng)失靈之外，還有一類就是市場(chǎng)不健全。我們這個(gè)市場(chǎng)是轉(zhuǎn)軌市場(chǎng)，有些產(chǎn)權(quán)還不夠明晰，我們是行政壟斷，有些機(jī)構(gòu)還不存在，我們市場(chǎng)不是比較成熟的市場(chǎng)。于是，當(dāng)這些問題交織在一起時(shí)，我們往往對(duì)問題的根源一開始就診斷錯(cuò)誤了，有些是市場(chǎng)不健全的問題，我們把它歸罪于市場(chǎng)失靈，本來我們應(yīng)該更好推進(jìn)市場(chǎng)作用的發(fā)揮，政府的手伸了進(jìn)來。所以我們看前些年的改革也有一些教訓(xùn)，中間出了不少問題，把這兩類問題混淆是原因之一。后面還有很多問題，如果我們找不到問題根源，所開藥方往往就是錯(cuò)誤的。所以怎么樣能夠把問題根源和解決方案合理匹配，這是公共管理學(xué)者應(yīng)該在這方面做出貢獻(xiàn)的。

很多學(xué)者在研究和討論問題時(shí)特別提到，政府、社會(huì)與市場(chǎng)在公共事務(wù)中應(yīng)當(dāng)有機(jī)配合，一起實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。不過，真正在具體操作時(shí)，往往并沒有像大家所想的那么簡(jiǎn)單。什么事情該政府做，什么事情該市場(chǎng)做，什么事情該社會(huì)做？如何確定和諧共治的模式，是我們面臨的挑戰(zhàn)。如何平衡在不同公共職能中的角色定位？在放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和加強(qiáng)社會(huì)性規(guī)制并行中，政府怎么相機(jī)抉擇？新一屆政府在簡(jiǎn)政放權(quán)、激發(fā)社會(huì)活力方面做了很多工作，但是我們社會(huì)性規(guī)制面臨重大挑戰(zhàn)。盡管政府這些年的監(jiān)管質(zhì)量有所提高，不過，調(diào)研后我們也發(fā)現(xiàn)，中國目前監(jiān)管的質(zhì)量水平難以令公眾滿意，真正滿意有效預(yù)計(jì)只有6％多一點(diǎn)，絕大多數(shù)屬于不滿意，而且對(duì)社會(huì)性監(jiān)管體系，尤其像食品藥品監(jiān)督、企業(yè)排污安全生產(chǎn)等方面，大家是非常不滿意的。

三、國家治理體系現(xiàn)代化在當(dāng)下面臨的主要問題

在理性制度與現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的巨大差距下，若要實(shí)現(xiàn)國家治理能力和治理體系有效運(yùn)作，基本前提是政府運(yùn)作資源和有效職能的匹配。不過從目前情況看，這方面的差距也是很大的。

首先就是人力資源問題。現(xiàn)在全社會(huì)整體的印象是公務(wù)員人數(shù)太多了，但從公務(wù)員人數(shù)占整個(gè)勞動(dòng)人口比重看，中國顯然是不算高的。最近幾年政府公共職能增加得非?？?，在這種情況下簡(jiǎn)單地說中國公務(wù)員太多了，需要削減政府人員，其實(shí)這違反了最基本的行政原理。很多中央政府部門都知道，幾乎沒有哪個(gè)中央部門不去借人的，有時(shí)候借的人超過了原來的編制，這樣的運(yùn)行不是科學(xué)的運(yùn)行。

其次是財(cái)力配制問題。不同地區(qū)財(cái)力資源配置也存在差距，與政府職能的定位也不相匹配。有關(guān)公務(wù)員薪酬問題是大家討論比較多的，公務(wù)員薪酬整體偏低。我們?cè)谡{(diào)研中了解到，讓公務(wù)員與同等專業(yè)技術(shù)水平的員工和科研人員相比，有近2/3的人認(rèn)為是低于企業(yè)員工的，70％的人認(rèn)為是低于科研機(jī)構(gòu)或者是高校的。

再次是應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)問題。目前我們面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定事件增多，比如鄰避現(xiàn)象。這幾年中國式的鄰避不斷興起，這里面涉及一系列的問題，其實(shí)很多問題從公共治理的角度來講都值得我們反思。

最后是治理中的決策問題。比如我們一些地方政府的工業(yè)選址決策模式亟待改變。我們絕大部分選址決策一開始都是政府和企業(yè)主導(dǎo)的封閉式的，怎么樣能夠有效和公眾進(jìn)行溝通，這是一個(gè)關(guān)鍵，往往到了最后，報(bào)告已經(jīng)出來了，只能進(jìn)行一些可行性環(huán)評(píng)或者穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，但這個(gè)過程已經(jīng)太遲了，所以這個(gè)決策模式的改變我們也需要考慮。

總之，中國的改革相互關(guān)聯(lián)相互影響的復(fù)雜程度，決定了中國國家治理體系治理能力的現(xiàn)代化之路是泥濘前行的過程，需要把頂層設(shè)計(jì)與漸進(jìn)調(diào)試有機(jī)結(jié)合。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化已向時(shí)代提出了要求，我們要勇于承擔(dān)這樣的歷史責(zé)任。

（作者單位山東省濟(jì)南社會(huì)科學(xué)院）

（責(zé)任編輯崔光勝）