城市社區(qū)多元主體合作治理問題研究

常麗華

（河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院　河南開封　475004）

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城市社區(qū)多元主體合作治理問題研究

常麗華

（河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院河南開封475004）

社區(qū)發(fā)展中以政府為主導(dǎo)的社區(qū)組織、社會組織等多元主體開始活躍在社區(qū)事務(wù)中。然而，多元主體之間矛盾交錯，社區(qū)事務(wù)沒有順應(yīng)多元治理的方向發(fā)展，反而在多種糾紛下停滯不前。重新建構(gòu)多元主體的信任機(jī)制，從主體層面和對象層面試圖建立新的合作模型，以促進(jìn)城市社區(qū)多元主體合作治理。

合作治理；城市社區(qū)；信任機(jī)制；多元主體

近年來，隨著全面深化改革的進(jìn)行，政府職能開始轉(zhuǎn)變，并且在社區(qū)層面出現(xiàn)權(quán)利下放，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治，社區(qū)居民也開始積極參與對社區(qū)事務(wù)的管理。如何使多元主體參與社區(qū)治理的訴求得到滿足，理清社區(qū)多元主體間的關(guān)系，不斷完善社區(qū)治理方式，使社區(qū)治理朝著多元主體合作治理的方向發(fā)展，維護(hù)多方利益，增強(qiáng)社區(qū)自治功能，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展，是不斷完善城市基層治理的途徑之一。

一、多元發(fā)展：城市社區(qū)治理的主體

（一）政府主體。城市社區(qū)的政府主體主要是基層政府（街道辦事處），一方面我國社區(qū)由街居制向社區(qū)制發(fā)展，傳統(tǒng)的街居制將政府作為社區(qū)治理的主體，這一模式從20世紀(jì)50年代起一直延續(xù)到現(xiàn)在，政府的主體地位尚未發(fā)生實(shí)質(zhì)變化，長期活躍在社區(qū)的街道辦作為政府主體的代表被看作是社區(qū)的控制主體，在社區(qū)事務(wù)中起主導(dǎo)作用；另一方面社區(qū)制的發(fā)展仍然處于起步階段，社區(qū)在其建立初期很難獨(dú)立發(fā)展，社會事務(wù)的復(fù)雜型性也使得社區(qū)治理的主體必然是政府。

（二）社區(qū)主體。就以往的研究看來，社區(qū)主體主要包括：社區(qū)居民和社區(qū)居民委員會。單位制在一定程度上忽視了居民參與，導(dǎo)致社區(qū)自治化程度不高，社區(qū)陷入治理困境。隨著單位制解體，居民的參與意識不斷增強(qiáng)，對社區(qū)事務(wù)開始有自己的訴求，關(guān)心與自身利益密切相關(guān)的事務(wù)。并作為重要的主體參與其中。居民委員會作為社區(qū)居民“自我組織、自我教育、自我發(fā)展”的自治組織在社區(qū)中開展各項(xiàng)事務(wù)，主要職責(zé)是處理社區(qū)內(nèi)居民的日常事務(wù)，負(fù)責(zé)傳達(dá)黨和國家的政策文件以及具體實(shí)施。但是在實(shí)際運(yùn)行中，街道黨工委會在一定程度上控制居委會的人員組成，這就導(dǎo)致居委會難以有效實(shí)現(xiàn)自治功能。

（三）社會主體。社區(qū)治理的社會主體主要是指參與社區(qū)事務(wù)的各種社會組織，包括社區(qū)業(yè)主委員會、物業(yè)公司、志愿者協(xié)會以及其他的民間社團(tuán)。其中較為典型的有社區(qū)內(nèi)自發(fā)形成的興趣小組，如，舞蹈興趣小組、棋牌興趣小組、老年協(xié)會、社區(qū)志愿小組、讀書會等，這些組織都是居民根據(jù)特定的興趣愛好成立的，主要是由相同愛好的居民組成的，對于與自身利益相關(guān)的事務(wù)密切關(guān)注，但是對于其他與自己無直接聯(lián)系的事務(wù)并不十分關(guān)心。由于居民委員會無法全面達(dá)成居民的訴求，所以由居民自行組織選舉產(chǎn)生的新的組織——業(yè)主委員會，并期望能夠通過業(yè)委會處理社區(qū)內(nèi)居民的各項(xiàng)事務(wù)，負(fù)責(zé)與物業(yè)公司、居民委員會進(jìn)行溝通，最大程度上實(shí)現(xiàn)居民的權(quán)力。

二、交錯矛盾：多元主體之間的關(guān)系

（一）政府主體與社區(qū)主體。行政主導(dǎo)模式在單位制解體前一直扮演著重要的角色，政府主體就政策制定層面起決定作用。新時期社區(qū)的發(fā)展出現(xiàn)了新的模式，如，沈陽模式、青島模式、上海模式等。轉(zhuǎn)型期國家治理的背景下要求社區(qū)探究新的發(fā)展模式，所以政府主體也開始嘗試社區(qū)治理的新嘗試。居委會作為政策執(zhí)行的主體，在社區(qū)居民和政府主體之間起溝通紐帶的作用，但對于居委會來說，作為社區(qū)自治這一主體的角色是矛盾與沖突并存，一方面居民想要通過居委會實(shí)現(xiàn)自治，另一方面街道黨工委和街道辦也想通過居委會實(shí)現(xiàn)權(quán)力主權(quán)控制，居委會自身無法得到良好的發(fā)展，只能夾著尾巴在中間尷尬地生存。政府主體和社區(qū)主體面臨交錯矛盾是權(quán)力分配問題，因?yàn)榫游瘯?quán)力實(shí)現(xiàn)的前提是街道辦的放權(quán)，所以要理順居委會的關(guān)系必須從上一級入手。但街道辦和黨工委雖然在試圖不斷放權(quán)，卻總是出現(xiàn)越位行為，過度干預(yù)社區(qū)事務(wù)。同時政府主體擔(dān)心如果實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治，城市社區(qū)的基層權(quán)威是否會受到威脅，這是改組的最大壓力與阻力，也是目前政府主體在社區(qū)自治的事務(wù)中與其他主體的主要矛盾沖突點(diǎn)，這種交錯矛盾暫時沒有得到有效解決。

（二）政府主體和社會主體。社會主體中所包含的社會組織作為新主體為社區(qū)治理提供了“新鮮血液”，但就其自身來說，存在著依賴政府主體的現(xiàn)象，如業(yè)委會依賴居委會的現(xiàn)象一直存在，這都是阻礙其自身發(fā)展的重要因素。政府主體主要通過購買公共服務(wù)的方式來促進(jìn)社會主體來參與社區(qū)治理，由于政府主體的運(yùn)行和利益追求不同于社會主體，政府主體將公共利益至上作為首要治理原則，而社會主體則追求利益最大化。并且對社會主體來說，社會組織的發(fā)育還處于孕育階段，運(yùn)行機(jī)制不完善，無法獨(dú)立自主的進(jìn)行社區(qū)治理，組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行模式等各方面都需要政府的引導(dǎo)和幫助，但政府主體不會放權(quán)給社會主體，所以兩者在社區(qū)治理中需要交流但是存在相互不信任，存在交流的障礙。

（三）社區(qū)主體和社會主體。社區(qū)主體和社會主體之間也有交錯矛盾，最典型的案例就是居委會、業(yè)委會和社區(qū)居民之間的關(guān)系和糾紛，社區(qū)居民本來是對居委會寄于厚望，在社區(qū)事務(wù)的治理中，居委會本應(yīng)該發(fā)揮自身最大的功能，幫助居民向上反映利益訴求，實(shí)實(shí)在在的幫居民辦事，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)的良好發(fā)展，但是居委會由于自身的權(quán)責(zé)不清，無法有效表達(dá)社區(qū)居民的利益訴求，于是居民對于居委會開始不信任，并將這種希望轉(zhuǎn)移到業(yè)委會身上，業(yè)委會為了實(shí)現(xiàn)居民的利益訴求，會對社區(qū)的事務(wù)加以干涉和監(jiān)督，導(dǎo)致社區(qū)主體權(quán)利的下降，兩者之間開始產(chǎn)生矛盾。

三、信任與合作：多元主體合作治理

（一）理論基礎(chǔ)。

1.多元主義民主理論。多元主義強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)中存在多元主體，這些主體相對于國家主體來講，是實(shí)現(xiàn)民主的重要手段，因此國家的權(quán)力中心不再是唯一，而應(yīng)該由多元的自治組織來分享，使民主結(jié)構(gòu)多元化。

城市社區(qū)治理中多元主體之間的關(guān)系可以用以上的理論進(jìn)行分析，多元主體包括政府主體、社區(qū)主體和社會主體，在社區(qū)事務(wù)日益復(fù)雜的背景下，要理順多元主體的關(guān)系并使社區(qū)治理朝著良性方向發(fā)展，必須運(yùn)用多元主義理論使多元主體來分工合作，即政府、社區(qū)和社會等通過信任機(jī)制建立合作治理基礎(chǔ)，形成一致目標(biāo)，產(chǎn)生認(rèn)同感，共同將社區(qū)事務(wù)處理得當(dāng)，進(jìn)而推動社區(qū)發(fā)展。

2.合作治理理論。合作治理理論在我國城市社區(qū)多元主體參與中具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義，伴隨著城市化的發(fā)展，社會事務(wù)出現(xiàn)新的問題，一系列的社會問題和社會沖突都需要新的治理方式。對于城市社區(qū)來說，通過合作治理強(qiáng)調(diào)多元主體參與，有利于增強(qiáng)各主體之間的認(rèn)同，從而形成合作意愿，達(dá)成合作協(xié)議，這對于社區(qū)治理來說不愧為一種治理方式的創(chuàng)新，也有利對形成社區(qū)治理新模型。

城市社區(qū)可以看作是城市的門戶，對社區(qū)的治理也是國家治理的體現(xiàn)，城市社區(qū)治理是政府主體、社區(qū)主體和社會主體進(jìn)行協(xié)商、合作以及在此基礎(chǔ)上的集體決策過程，合作治理理論重視利益相關(guān)者的觀念，這對多元主體參與社區(qū)治理非常適用，可以充分發(fā)揮各個主體的積極性。以合作治理為理論基礎(chǔ)多元主體參與社區(qū)治理，各方主體分工合作來處理不同的社區(qū)事務(wù)，政府主體主要發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)的作用，社區(qū)主體要不斷完善自我管理、綜合協(xié)調(diào)的能力，社會主體需在政府主體的領(lǐng)導(dǎo)下為社區(qū)提供公共服務(wù)和調(diào)動居民參與。在這種理想的分工合作的模型中尋找恰如其分的信任機(jī)制，構(gòu)建多元主體互動共治。

（二）多元主體合作治理。從社區(qū)多元主體發(fā)展的關(guān)系看來，各個利益主體間存在交錯矛盾的原因在于利益表達(dá)機(jī)制不暢通，定位不清，權(quán)責(zé)模糊等。從而阻礙多元主體合作治理，具體的原因：一是各主體間的地位不平等，二是多元主體相互缺乏信任，合作基礎(chǔ)不牢固。本文試圖通過以社區(qū)居民作為管理社區(qū)事務(wù)的核心力量，以此來聯(lián)結(jié)各個主體之間的交流合作，社區(qū)中的核心是居民，通過對居民的教育可以使其加深主人翁意識，并且明確社區(qū)公共權(quán)利的主體，努力創(chuàng)建良好的社區(qū)自治氛圍，增強(qiáng)居民參與的積極性。多元主體無論是政府還是居委會都是圍繞居民展開，所以構(gòu)建合作治理的中心應(yīng)該是社區(qū)居民。

在組織體系上，將社區(qū)多元主體分為從政府、社會和社區(qū)主體，分工為決策主體，執(zhí)行主體和監(jiān)督主體，其中政府主體主要指街道辦事處，負(fù)責(zé)對社區(qū)的發(fā)展方向和目標(biāo)進(jìn)行把握，確定并將執(zhí)行權(quán)力交給社區(qū)主體和社會主體。監(jiān)督主體的主要由社區(qū)居民構(gòu)成，例如，今年來許多學(xué)者所提倡建立的社區(qū)工作站，可以針對特定的事務(wù)由社區(qū)工作站牽頭組成監(jiān)督小組實(shí)行監(jiān)督權(quán)，通過社區(qū)事務(wù)公開的方式，構(gòu)建信息共享平臺，以確保社區(qū)事務(wù)運(yùn)行的公開化和透明化。

將社區(qū)事務(wù)分為政治、經(jīng)濟(jì)、文化和其他事務(wù)。其中政治事務(wù)主要負(fù)責(zé)主體是政府部門，而對于經(jīng)濟(jì)事務(wù)和文化事務(wù)可以通過建立信任機(jī)制，促進(jìn)多元主體間的合作治理。［2］在多元主體構(gòu)建的合作平臺中，首先需要多方主體合作交流并在此基礎(chǔ)上形成共同的社區(qū)治理目標(biāo)，各個主體之間要做到地位平等、分工協(xié)作，并能對彼此產(chǎn)生信任感，由此構(gòu)建信任機(jī)制。在社區(qū)自治中，信任是合作共治的基礎(chǔ)，通過信任機(jī)制可以將社會資本與集體行動聯(lián)結(jié)起來，充分調(diào)動社區(qū)居民的行動積極性。［1］

（三）多元主體合作治理的路徑分析。

1.合作動力。新公共服務(wù)理論指出政府的角色是“服務(wù)”，在多元主體合作治理中，政府主體需要社區(qū)主體和社會主體之間的利益進(jìn)行協(xié)商和分配，進(jìn)而創(chuàng)造共同的價值觀。為了實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，應(yīng)該建立公共機(jī)構(gòu)、非盈利機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的聯(lián)盟，以滿足彼此都認(rèn)同的需要，法律、社區(qū)價值觀和公民利益都需要被關(guān)注，采用合作型結(jié)構(gòu)，使內(nèi)部與外部都有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。［2］在社區(qū)治理多元主體中，政府是形成合作動力的主要主體，政府通過權(quán)力下放的形式可以為社區(qū)居民、社會組織提供良好的成長空間。在此基礎(chǔ)上，政府、社區(qū)和社會才能具備平等的合作地位，也能夠形成合力，共同參與對社區(qū)事務(wù)的治理。

2.合作形式。奧斯本和蓋布勒指出，把競爭機(jī)制注入到提供服務(wù)中去，競爭包括公對私，私對私，公對公的形式，競爭帶來的好處就是提高效率，同時也獎勵革新。［3］傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的模式缺乏自主性，居民以及社區(qū)組織不能有效參與其中，社區(qū)事務(wù)缺乏活力，不利益社區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展。通過競爭的形式其實(shí)可以有效促進(jìn)多元主體的合作，競爭和合作并不是完全矛盾的，競爭會催生合作，一方想要在多方競爭中取得勝利就需要與他人合作，這樣才能形成新的抗衡的局面。在城市社區(qū)多元主體合作的形式中，可以注入競爭機(jī)制，促使兩方或者多方的合作。

3.制度基礎(chǔ)。根據(jù)1989年通過的《城市居民委員會組織法》規(guī)定，居民委員會的性質(zhì)是群眾性自治組織。在進(jìn)行多元合作模型的建構(gòu)時，要以此作為合作的制度基礎(chǔ)，充分的認(rèn)識到居民參與的重要性，在此過程中積極推進(jìn)居民參與制度，努力構(gòu)建合作治理模型。同時依靠社會組織來協(xié)助政府主體執(zhí)行具體的政策，在這一系列的互動過程中形成多元主體利益統(tǒng)一，權(quán)責(zé)明確，合理分配，這樣的多元合作治理才能得以實(shí)現(xiàn)。

城市社區(qū)治理模式并非無章可循，但在深化改革新時期，繼續(xù)按部就班難免會落后于社區(qū)發(fā)展。國家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多個領(lǐng)域都進(jìn)行新的試水，社區(qū)治理作為社會的胞干，也需注入新的源頭，促進(jìn)多元主體合作治理不失為一種可能的嘗試。在合作治理中，各個主體權(quán)責(zé)明確、平等互助、分工合作、共同決策，為社區(qū)治理積極出謀劃策，只有這樣才能充分調(diào)動多方積極性，使社區(qū)朝著美好的方向前行。

［1］盧學(xué)暉.城市社區(qū)精英主導(dǎo)自治模式:歷史邏輯與作用機(jī)制［J］.中國行政管理，2015（8）.

［2］珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù):服務(wù)而不是掌舵［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2014.

［3］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府［M］.上海：上海譯文出版社，2015.

［責(zé)任編輯劉金榮］

C933

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2095-0438（2016）08-0033-03

2016-04-25

常麗華（1992-），女，土家族，湖南保靖人，河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：地方政府與社區(qū)治理。