制度·理念·方法
——權(quán)力清單制度民主價(jià)值透視

汪 金 玉

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院 ，安徽 蕪湖 241003)

近年來，一些地方積極響應(yīng)黨中央、國務(wù)院的改革部署，探索試點(diǎn)權(quán)力清單制度，希冀憑借這一創(chuàng)新式的制度安排形式，以制度之績效消解現(xiàn)代化目標(biāo)定位中政府所承載的民主壓力，又以制度為抓手加快落實(shí)簡政放權(quán)、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，從而匯聚全面深化改革的推進(jìn)合力。權(quán)力清單制度遵循了“有的放矢”的漸進(jìn)改革思路，以信息公開化、流程標(biāo)準(zhǔn)化、監(jiān)督實(shí)時(shí)化為突破之“矢”，射明政府所屬之權(quán)、定政府應(yīng)有之責(zé)、提政府業(yè)務(wù)效能之“的”，既為攻堅(jiān)克難打造廉明公正的法治型政府、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的責(zé)任型政府以及高效便民的服務(wù)型政府贏得了契機(jī)并創(chuàng)設(shè)條件，也為凝神聚力全面提升政府自身能力建設(shè)，穩(wěn)步完善組織機(jī)構(gòu)制度化體系開辟寬廣道路。本文以權(quán)力清單制度為分析對象，通過對其基本內(nèi)容及與民主實(shí)質(zhì)相互關(guān)系的探討，初步透視權(quán)力清單制度蘊(yùn)含的民主意蘊(yùn)及其所彰顯的民主價(jià)值。

一、從制度層面看權(quán)力清單制度的民主價(jià)值

探尋權(quán)力清單制度的民主價(jià)值，對于民主及其價(jià)值范疇基本意蘊(yùn)的探討自然不可回避。民主是人類政治文明發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是現(xiàn)代政治文明的本質(zhì)特征。從人類共有的政治價(jià)值范疇來看，良善的社會(huì)政治制度是實(shí)現(xiàn)人類普遍價(jià)值和根本利益的基礎(chǔ)保證，而民主作為迄今為止最受大眾青睞的制度形態(tài)，其深層意義和特殊價(jià)值就在于既是增進(jìn)公眾利益的一種手段，也是作為本體價(jià)值回歸的一種目的。公民社會(huì)真實(shí)的民主不僅體現(xiàn)于推崇個(gè)體價(jià)值與社會(huì)價(jià)值兩相統(tǒng)一的規(guī)范向?qū)?，也表現(xiàn)為對人的主體地位和基本權(quán)利所給予的應(yīng)有尊重及維護(hù)。這種人本關(guān)懷反映在趨于現(xiàn)代化的政治體系中，除了訴諸科學(xué)化與民主化的政治決策，規(guī)范化與高效化的政策施行，以及多元化和程序化的參與過程，還有賴于建立起一套具有高度組織化協(xié)調(diào)保障機(jī)制和富有剛性支撐力量的制度規(guī)程。這既是現(xiàn)代化進(jìn)程中民主化浪潮的大勢所趨，也是規(guī)避民主實(shí)踐深陷抽象、空洞甚至狹隘偏執(zhí)之泥沼的必然選擇。誠然，“民主不僅需要公民參與意識(shí)，更需要組織和制度安排，這是民主理論的基本共識(shí)?！盵1]

如果說“制度是人為設(shè)計(jì)的形成人類相互作用的約束”，[2]417那么隨著民主地位的確立和鞏固，民主政治的生機(jī)活力則得益于民眾熱情的政治參與，因此權(quán)力清單制度的人格化擔(dān)當(dāng)就在于既是對參與主體的激勵(lì)與保障，也是對參與客體的監(jiān)管和約束。從這個(gè)角度講，權(quán)力清單制度應(yīng)當(dāng)本質(zhì)地劃歸民主制度的范疇，是民主制度在當(dāng)代行政領(lǐng)域的深度延伸。換言之，權(quán)力清單制度的民主意蘊(yùn)就是于權(quán)力的約束而達(dá)成對權(quán)利的保障，紐帶共識(shí)即是聚焦公共利益的最大化目標(biāo)。

政治權(quán)力作為政治生活的核心內(nèi)容，立足定性分析對權(quán)力束縛制約的路徑方法固然多樣，但最根本并且最為有效的仍是訴諸制度之力量。究其原因，其一，對事物的定性分析顯然離不開必要的定量分析，但“權(quán)力所涉及的量既有模糊量也有清晰量，而模糊量亦可設(shè)法轉(zhuǎn)化為清晰量?！盵3]36借助權(quán)力清單制度的模式創(chuàng)新，在發(fā)揮制度本身穩(wěn)定性、全局性和根本性優(yōu)勢特征的同時(shí)，通過落實(shí)制度框架內(nèi)行政權(quán)力的量化厘清，利用制度所具備的弱化主觀性、削減隨意性、強(qiáng)化規(guī)范性功能而達(dá)成組織目標(biāo)的長效運(yùn)行機(jī)制。其二，傳統(tǒng)偏好以經(jīng)濟(jì)的績效變量來消解現(xiàn)實(shí)格局所承載的民主壓力，這就極易造成于民主構(gòu)建過程中對制度要素的忽視。現(xiàn)代化進(jìn)程中社會(huì)制度能力的缺失和制度化水平的不足，恰恰是構(gòu)成民主效益下滑和民主功能萎縮的深層原因。權(quán)力清單制度與民主的邏輯關(guān)聯(lián)就是以制度安排的媒介形式來規(guī)范約束行政權(quán)力以達(dá)成對公民權(quán)利的增進(jìn)保障。其三，由于行政管理的日益復(fù)雜，行政權(quán)力的自為擴(kuò)張，加之權(quán)力操持者的物欲刺激，使得原本相對單調(diào)的行政權(quán)力在復(fù)雜環(huán)境的運(yùn)行中引發(fā)管控機(jī)構(gòu)的組織規(guī)模不斷膨脹，管理權(quán)限越發(fā)擴(kuò)充。催促任性妄為的權(quán)力常懷畏戒，召喚無可不能的權(quán)力回歸制度牢籠，既是由公共權(quán)力的本質(zhì)宿命所決定，也是民主社會(huì)布施民主法則的現(xiàn)實(shí)要求。

公民社會(huì)呼求政府民主化的管理，對于加強(qiáng)政府權(quán)力的制度性鉗制已成不爭共識(shí)?！懊裰魇沁@樣一種制度，其中誰也不能選擇自己進(jìn)行統(tǒng)治，誰也不能授權(quán)自己進(jìn)行統(tǒng)治，因此，誰也不能自我僭越無條件的和不受限制的權(quán)力?！盵4]233通過創(chuàng)設(shè)權(quán)力清單制度，憑借健全的完善制度體系，厚植規(guī)范與信任的社會(huì)資本，有效提升政府組織的聚合效力及創(chuàng)新能力，最大限度地降低權(quán)力運(yùn)行可能招致的政治風(fēng)險(xiǎn)，極大拓展民主發(fā)展的空間張力，充分激發(fā)民主體制的靈動(dòng)活力。

二、從理念層面看權(quán)力清單制度的民主價(jià)值

(一)依法行政理念。權(quán)力清單制度的創(chuàng)設(shè)推行，主要目的在于透過明晰行政機(jī)關(guān)的職能定位、權(quán)力界限以及職責(zé)分工，利用法治的利器達(dá)成權(quán)力規(guī)制和職能轉(zhuǎn)變的效果目標(biāo)。同時(shí)又以強(qiáng)化落實(shí)法制監(jiān)督，催促政府簡政放權(quán)，扎實(shí)攻克行政體制改革的各項(xiàng)任務(wù)。加快法治政府建設(shè)步伐，全面遵從法律至上權(quán)威，必須堅(jiān)持知行統(tǒng)一的辯證邏輯。牢固樹立法治理念，運(yùn)用法治方式，確保權(quán)力運(yùn)行始終遵循法治劃定的正確軌道。通過把握職權(quán)法定、越權(quán)無效的權(quán)力規(guī)則，嚴(yán)格按照法律規(guī)定的授權(quán)原則和程序要求規(guī)范管理、嚴(yán)明執(zhí)法、依法辦事。積極履行“法定職責(zé)必須為”，主動(dòng)落實(shí)“法無授權(quán)不可為”法律規(guī)制。始終秉持以法律為準(zhǔn)繩、以群眾為對象、以服務(wù)為宗旨、以效益為目標(biāo)的行政服務(wù)理念，竭力把握權(quán)力運(yùn)行法制化、法制原則民主化、民主發(fā)展制度化互補(bǔ)交融的聯(lián)系規(guī)律，逐步深化對民意寓于法律、法律彰顯民意的認(rèn)識(shí)，不斷強(qiáng)化制度體系建設(shè)以及相應(yīng)的法律制度建設(shè)。鑒于“以一定‘體系’形式存在的監(jiān)督，是對執(zhí)政黨和政府及其運(yùn)行的全方位、全過程的監(jiān)督”，[5]188必須制定并完善各項(xiàng)具體法律法規(guī)，從而加快構(gòu)建起健全而又優(yōu)化的法制監(jiān)督體系與統(tǒng)一規(guī)范的有效制度體系。

(二)責(zé)任行政理念。政治權(quán)力的理性化運(yùn)作模式是現(xiàn)代政治文明的基本構(gòu)成要素。民主社會(huì)所謂人民型政府，其內(nèi)部表征與價(jià)值機(jī)理按照制度文明的衡量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為政府所信奉的一整套制度精神與其所遵循的一系列政治規(guī)則。其中，最為基本的理念要素就體現(xiàn)為權(quán)力的享有與義務(wù)的承載相統(tǒng)一的責(zé)任原則。因?yàn)椤罢呜?zé)任是維系政治有效性的重要機(jī)制，責(zé)任政治是現(xiàn)代民主社會(huì)的制度安排”[6]。追本溯源，首先，政府的權(quán)力源自人民的授予，這就邏輯地決定了受人民請托的政府及其權(quán)力行使必須反映并服務(wù)于人民的意志期許和利益要求；其次，任何民選政府的存在顯然均以社會(huì)中最大公共組織的身份面貌而維系存續(xù)的，因此“對公眾負(fù)責(zé)、為公眾謀利”是其自身發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求和不可推卸的角色使命；再次，即便市場經(jīng)濟(jì)條件下一定時(shí)期政府可能部分地帶有“經(jīng)濟(jì)人”的自利趨向，但這仍不足以掩蓋政府特別是其權(quán)力在事實(shí)上的社會(huì)性、合法性、限度性甚至有效性。綜合來看，政府的權(quán)責(zé)關(guān)系是一種相互依存、相互聯(lián)系卻又彼此制約的有機(jī)統(tǒng)一。這種權(quán)責(zé)一致的對等原則本質(zhì)地就體現(xiàn)為政府能否真正代表并反映“公意”，運(yùn)用權(quán)力及權(quán)威維護(hù)并協(xié)調(diào)廣大民眾的權(quán)益訴求。誠然，“無論是按照正式的就職宣誓、政治倫理法規(guī)，還是法令，最終，所有公共行政人員的行為都要以是否符合公眾的利益為標(biāo)準(zhǔn)來衡量是否是負(fù)責(zé)的行為?！盵7]71權(quán)力清單制度所彰顯的權(quán)責(zé)一致理念，一方面，有助于從實(shí)際操作層面消解公共行政中權(quán)力“公屬”與“私掌”間的微妙“沖突”，為行政機(jī)關(guān)健全完善民主決策和民主管理、多元力量實(shí)時(shí)開展民主監(jiān)督與實(shí)效監(jiān)督創(chuàng)造極為有利的思想輿情條件；另一方面，可以從紀(jì)律問責(zé)角度對行政主體實(shí)施預(yù)警警戒，對失職瀆職等行為的對等懲戒提供可靠的法理支撐及必要的倫理基礎(chǔ)。

(三)陽光行政理念。行政權(quán)力作為政府過程中運(yùn)動(dòng)著的一般現(xiàn)象，其實(shí)踐狀況有賴于權(quán)力作用的結(jié)果。形成特定結(jié)果的構(gòu)成要素在一定程度上取決于權(quán)力主體的作用效度，或者說于何種程度上滿足權(quán)力客體的意志要求。政治權(quán)力作為權(quán)力主體作用于權(quán)力客體并使之服從的能力，在主客體間總是存在著交互作用的特定關(guān)系。這種關(guān)系一般要依托公共利益這個(gè)紐帶予以維系或維持。社會(huì)公眾顯然期許這種托付的力量能夠始終遵循讓渡契約時(shí)以謀求公共利益的最大化為允諾來運(yùn)行，然而，由于權(quán)力天然附著強(qiáng)制屬性，而以此為后盾來實(shí)際運(yùn)作的絕對權(quán)力時(shí)有發(fā)生有違初衷、偏離正軌甚至淪落異化的行為傾向，這就造成權(quán)力對象間潛伏著利益博弈的自我性與價(jià)值導(dǎo)向的社會(huì)性這種差序矛盾。因此，為了增進(jìn)公眾利益，維護(hù)社會(huì)的良序善治及健康發(fā)展，探尋這種期望落差的解決之道和可行路徑，必須依賴同樣具備“強(qiáng)制”色彩的制度之力量以管束和監(jiān)督這種強(qiáng)力式的權(quán)力之力量。

對于行政主體而言，落實(shí)權(quán)力清單制度，根本地推進(jìn)陽光行政，就要按照制度框架內(nèi)公共性建構(gòu)的基本共識(shí)(包含價(jià)值、技術(shù)結(jié)構(gòu)兩個(gè)層面)，井然有序地公開透明權(quán)力的動(dòng)態(tài)運(yùn)行，讓權(quán)力接受陽光的照耀而免受“變質(zhì)”的侵蝕；也要順應(yīng)市場化的發(fā)展形勢，理順政府在市場經(jīng)濟(jì)中的角色定位，發(fā)揮多元主體的協(xié)同參與作用和民主監(jiān)督功能，合力打破傳統(tǒng)單一、集中而又科層型的固化權(quán)力模式，消除權(quán)力真空和權(quán)力尋租，防范、杜絕任何隱性腐敗或灰色腐敗，最大限度地彰顯民主制度的價(jià)值與威嚴(yán)。

三、從具體實(shí)施方式層面看權(quán)力清單制度的民主價(jià)值

政府職能的有效發(fā)揮有賴于政府組織體系的健全完善，也離不開相互作用、彼此制約的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)與利益結(jié)構(gòu)的優(yōu)化協(xié)調(diào)。“創(chuàng)建權(quán)力清單制度，目的是將諸部門的權(quán)力，尤其是行政審批權(quán)公示，接受社會(huì)各界監(jiān)督，讓市場相關(guān)主體明晰具體審批權(quán)限程序及職責(zé)?！盵8]權(quán)力清單制度一方面以權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化促成機(jī)構(gòu)職能的優(yōu)化，進(jìn)而鞏固作為政府權(quán)威結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)的機(jī)構(gòu)權(quán)威形式；另一方面又以程序的正義確保結(jié)果的正義。權(quán)力維度的民主顯然表現(xiàn)為一種自下而上的運(yùn)行過程，廣泛且真實(shí)的民主其生命力按照實(shí)現(xiàn)形式及作用向度的不同，不僅表現(xiàn)在公民能夠通過各種渠道參與政府政策過程的輸入輸出以及具體執(zhí)行，更體現(xiàn)為政府依托法律和制度媒介于何種程度對這種合法有序并且常態(tài)化的政治參與的有效保障。

(一)權(quán)力清單的流程圖設(shè)計(jì)。如果認(rèn)為民主社會(huì)中最大公共利益源自政府組織的制度化與規(guī)范化，那么顯然“在一個(gè)復(fù)雜的政治體系中，政府的各種組織和程序代表著公共利益的不同側(cè)面”[9]20。權(quán)力清單制度包含的重要內(nèi)容就是要求政府各職能部門能夠根據(jù)所屬的權(quán)力項(xiàng)目將權(quán)力運(yùn)行的詳細(xì)流程公之于眾并遵照執(zhí)行。綜觀當(dāng)前各地政府公布的流程內(nèi)容，不同部門在不同事項(xiàng)的具體實(shí)施環(huán)節(jié)上具有明顯差異乃至不同，但基本的程序環(huán)節(jié)可大體劃分為“申請—受理—審核—辦結(jié)”四大次序過程；此外，權(quán)力流程圖對于每個(gè)環(huán)節(jié)的落實(shí)結(jié)果都給出了明細(xì)的實(shí)施辦法及理由。而要建立科學(xué)合理的權(quán)力運(yùn)行流程圖，首先能夠簡化政府行政辦事程序，降低行政運(yùn)作成本，提高行政服務(wù)效率，強(qiáng)化行政人員的自律意識(shí)，防止權(quán)力的越位錯(cuò)位乃至重疊，有效規(guī)避行政部門及個(gè)人可能滋生的利益博弈或物化墮落；其次有助于廣大民眾充分享受“顧客式”的服務(wù)，為公眾方便辦事、有效監(jiān)督、積極投身合法權(quán)益的主動(dòng)維護(hù)，提供行之有效的明朗路徑；再次有助于平衡構(gòu)建和諧互惠的黨群關(guān)系、干群關(guān)系以及政群關(guān)系，切實(shí)提升政府部門的權(quán)威形象，增強(qiáng)政府組織的合法性與公信力，共同助推和諧社會(huì)建設(shè)與社會(huì)主義民主政治的深度發(fā)展?！耙话阈缘乃伎技爱?dāng)下的經(jīng)驗(yàn)都表明，只有當(dāng)政府將它采取的強(qiáng)制性行動(dòng)嚴(yán)格限于那些能以民主的方式實(shí)施的任務(wù)時(shí)，民主才能有效運(yùn)行?！盵10]143

行政權(quán)力的一般規(guī)制除了訴諸通常意義上體系內(nèi)外的雙重信托之外，還包括立足宏觀與微觀兩個(gè)維度所創(chuàng)制的對權(quán)力行使和運(yùn)行狀況予以規(guī)制的一般規(guī)則及特殊行為。權(quán)力清單流程圖即是行政機(jī)關(guān)秉承法律法規(guī)于微觀范疇對權(quán)力運(yùn)行軌跡和管理服務(wù)方式所展開的自我整合與自我管束。通過程序控權(quán)，創(chuàng)新管理機(jī)制，將具備特定方法、步驟和時(shí)限的流程圖貫穿于政府行政服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)環(huán)節(jié)，使之?dāng)[脫屢陷失之具體、缺乏可操作性的理想化窠臼，以期奮力推進(jìn)高效又廉潔、公正又透明的服務(wù)型政府建設(shè)。

(二)權(quán)力清單的責(zé)任追究設(shè)計(jì)。責(zé)任清單是呼應(yīng)權(quán)力清單而同步運(yùn)生的，集中體現(xiàn)了權(quán)力義務(wù)平衡對稱的協(xié)同法則。責(zé)任清單及權(quán)力清單共同構(gòu)成了權(quán)力清單制度最為核心的兩大規(guī)則體系。概而言之，權(quán)力清單明確的是政府機(jī)關(guān)的權(quán)力依據(jù)和所有之權(quán)，而責(zé)任清單則是規(guī)定政府機(jī)關(guān)的應(yīng)負(fù)之責(zé)及問責(zé)緣由?！罢惺构珯?quán)力，就要承擔(dān)對等的責(zé)任。這既是現(xiàn)代政府治理、社會(huì)治理、國家治理的一個(gè)基本原則，同時(shí)也是反腐敗所要依存的一種制度基礎(chǔ)?！盵11]從這個(gè)意義上講，責(zé)任清單從側(cè)面道出了行政主體行政不作為、行政亂作為以及其他違規(guī)違紀(jì)行為所必須承擔(dān)的后果，包括與之相對應(yīng)的問責(zé)懲治措施。譬如，在責(zé)任事項(xiàng)方面，對照辦事流程，可大抵分為受理責(zé)任、審理責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任以及其他法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定應(yīng)履行的責(zé)任等，而若不履行或者不正確履行相關(guān)行政職責(zé)的行政主體理應(yīng)擔(dān)當(dāng)相應(yīng)的責(zé)任。受任務(wù)繁重、權(quán)責(zé)不清、程序繁瑣甚至利益掣肘復(fù)雜因素交互作用的影響，當(dāng)前的政府機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯的分化態(tài)勢，這樣不僅極大制約著政府自組織的功能發(fā)揮與意志統(tǒng)一，也會(huì)衍生難于監(jiān)督、監(jiān)管缺位甚至監(jiān)督不力的體系疏漏。為此，必須細(xì)化責(zé)任追究制度，鏟除越權(quán)干擾，彌合權(quán)責(zé)脫節(jié)，強(qiáng)化事前事中監(jiān)督，注重后果“倒逼式”監(jiān)督，統(tǒng)籌制度整體績效，實(shí)現(xiàn)政府意志的廣泛聚合與高度統(tǒng)一，以期達(dá)到規(guī)范行政行為、整合優(yōu)化監(jiān)督體系的目的。

(三)權(quán)力清單的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)設(shè)計(jì)。對權(quán)力運(yùn)行可能觸及的廉政風(fēng)險(xiǎn)情況的預(yù)定設(shè)計(jì)，既是權(quán)力清單制度的一大特點(diǎn)，也是權(quán)力清單制度的一大優(yōu)點(diǎn)。廉政風(fēng)險(xiǎn)的意義在于依照行政主體享有的權(quán)力事項(xiàng)，有效評(píng)估權(quán)力不作為或者權(quán)力亂作為生成滋長的根由，合理擬定相應(yīng)責(zé)任主體以及若干具有針對性的防控措施，初步形成以權(quán)責(zé)大小、任務(wù)輕重以及社會(huì)關(guān)注度而設(shè)定的廉政風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，從而在操作層面對行政權(quán)力這種“實(shí)踐的力量”預(yù)設(shè)“禁區(qū)”。此外，通過科學(xué)利用信息技術(shù)，建立信息化權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，不僅有利于實(shí)施對權(quán)力運(yùn)行的信息化防控，適時(shí)監(jiān)察行政執(zhí)法行為，構(gòu)筑科學(xué)而又高效的風(fēng)險(xiǎn)防控體系；而且對于優(yōu)化政務(wù)服務(wù)環(huán)境，有效降低行政成本及風(fēng)險(xiǎn)，督促廉潔自律作風(fēng)建設(shè)，落實(shí)心中有數(shù)、用權(quán)有度，營造“警鐘長鳴”的約束風(fēng)尚，亦具有深遠(yuǎn)而重要的影響。

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