中小學(xué)教師資格政策研究：問題與對策

鄧旭，劉寰宇

沈陽師范大學(xué)，遼寧沈陽110034

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中小學(xué)教師資格政策研究：問題與對策

鄧旭，劉寰宇

沈陽師范大學(xué)，遼寧沈陽110034

摘要中小學(xué)教師資格政策是國家頒布的一項職業(yè)準(zhǔn)入政策，是教師教育體系的重要組成部分。2000年1月，我國開始全面實施教師資格證書制度。教師資格政策的全面實施，必將對教師隊伍建設(shè)和教育事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生重要的影響，但我國中小學(xué)教育資格政策在實施主體、對象、程序及措施等都存在一定的問題。因此，從主體、對象、程序及措施等方面，對中小學(xué)教師資格政策提出改進(jìn)建議，完善我國中小學(xué)教師資格政策。

關(guān)鍵詞中小學(xué)教師資格政策；問題；對策

2012年，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)教師隊伍建設(shè)的意見》表明，在教育事業(yè)發(fā)展中，教師處在核心地位，是優(yōu)化教育質(zhì)量、提高民眾對教育滿意度的重點。目前，我國教師機(jī)制、結(jié)構(gòu)不完善，教師整體水平處在提升階段，農(nóng)村教師職業(yè)的熱度低。如何建立、健全中小學(xué)教師資格制度成為熱點。而在我國，中小學(xué)教師資格政策自頒布實施以來，使中小學(xué)師資的來源在不同程度上得以擴(kuò)大，優(yōu)化了教師隊伍的整體素質(zhì)，確保了中小學(xué)教師專業(yè)化發(fā)展得到國家的大力支持。

一、我國中小學(xué)教師資格政策的具體內(nèi)容

1986年9月，國家教委頒布了《中小學(xué)教師考核合格證書實行辦法》，對不具備國家規(guī)定學(xué)歷的教師，經(jīng)過培訓(xùn)并通過相應(yīng)考核后頒發(fā)《教材教法考試合格證書》或《專業(yè)資格證書》。

1993年10月31日，第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過了《教師法》，明確規(guī)定:我國實行教師資格證制度，中國公民凡遵守憲法和法律，熱愛教育事業(yè)，具有良好的思想品德，具備本法規(guī)定的學(xué)歷或經(jīng)國家教師資格考試合格，有教育教學(xué)能力，經(jīng)認(rèn)定合格的，可以取得教師資格。

1995年3月18日，第八屆全國人民代表大會第三次會議通過《中華人民共和國教育法》，首次以國家法律形式，明確規(guī)定國家實行教師資格制度。

1995年12月12日，國務(wù)院頒布了《教師資格條例》，對教師資格的分類與適用、教師資格的條件、教師資格考試、教師資格認(rèn)定等都做了詳細(xì)規(guī)定。

1995年12月28日，國家教委頒布了《教師資格認(rèn)定的過渡辦法》，規(guī)定在1993年12月31日前在崗的在職教師，任何一級的教師符合該級教師職務(wù)的條件和要求且連續(xù)兩年考核合格，即可取得相應(yīng)的教師資格。

1997年7月，原國家教委下發(fā)了《關(guān)于教師資格過渡工作中若干問題的處理意見》，對教師資格過渡中的認(rèn)定權(quán)限問題，實施教師資格過渡的范圍問題，未評聘教師職務(wù)的民辦教師的教師資格過渡問題。教師資格中的學(xué)歷問題，初、高中分離和由高中調(diào)到初中任教師的資格過渡等特殊問題專門做了規(guī)定和說明。按照《教師資格條例》和《教師資格認(rèn)定的過渡辦法》的規(guī)定，教師資格過渡已于1997年基本完成。

2000年9月23日，教育部頒布《教師資格條例實施辦法》，規(guī)定國務(wù)院教育行政部門負(fù)責(zé)全國教師資格證書制度的組織實施和協(xié)調(diào)監(jiān)督工作，縣級以上（包括縣級）地方人民政府教育行政部門根據(jù)《教師資格條例》規(guī)定權(quán)限，負(fù)責(zé)本地教師資格認(rèn)定和管理的組織、指導(dǎo)、監(jiān)督和實施工作。

2001年5月14日，教育部制定《關(guān)于首次認(rèn)定教師資格工作若干意見》和教育部印發(fā)《關(guān)于首次認(rèn)定教師資格工作若干問題的意見》的通知，《意見》就教師資格認(rèn)定的范圍、程序、學(xué)歷條件、教育教學(xué)能力等方面做出了具體規(guī)定。

2001年8月8日，教育部印發(fā)了關(guān)于《教師資格證書管理規(guī)定》的通知，對教師資格證書的管理做出了15條規(guī)定。

2014年10月23日，北京市出臺《北京市中小學(xué)教師資格實行定期注冊制》。2016年起，北京市將實行中小學(xué)教師資格定期注冊。每5年為一個注冊周期，定期注冊不合格或逾期不注冊的人員，不得從事教育教學(xué)工作。凡取得教師資格，初次聘用為教師的，經(jīng)過北京市中小學(xué)新任教師培訓(xùn)合格，在試用期滿考核合格之日起60日內(nèi)，應(yīng)申請首次注冊。此后，每5年應(yīng)在定期注冊有效期滿前60日內(nèi)申請下一次注冊。注冊不合格或逾期不注冊的人員，不得從事教育教學(xué)工作。①

二、我國中小學(xué)教師資格政策內(nèi)容的特點分析

（一）規(guī)定了中小學(xué)教師資格政策的實施主體和政策對象

中小學(xué)教師資格政策以教育政策實施的基本對象和教育政策的主體部分作了相關(guān)要求與規(guī)定，形成“主動的誰實施”和“被動的對誰實施”的范疇。

1.實施主體。從開始實施教師資格制度的政策來看，我國對實施主體的研究方向還處于明朗化階段，以范疇來界定主體，從而來研究實施對象。在這個問題上，1995年的《教師資格條例》第三條規(guī)定“國務(wù)院教育行政部門主管全國教師資格工作”；第九條規(guī)定“教師資格考試試卷的編制、考務(wù)工作和考試成績證明的發(fā)放，屬于中小學(xué)，由縣級以上人民政府教育行政部門組織實施”；另，在第十三條規(guī)定“中小學(xué)、小學(xué)和初級中學(xué)教師資格，由申請人戶籍所在地或者申請人任教學(xué)校所在地的縣級人民政府教育行政部門認(rèn)定”。2000年的《〈教師資格條例〉實施辦法》進(jìn)一步規(guī)定“依法受理教師資格認(rèn)定申請的縣級以上地方人民政府教育行政部門為教師資格認(rèn)定機(jī)構(gòu)，根據(jù)《教師資格條例》規(guī)定的權(quán)限負(fù)責(zé)本地教師資格認(rèn)定和管理的組織、指導(dǎo)、監(jiān)督和實施工作”。在第十九條規(guī)定：“教師資格認(rèn)定機(jī)構(gòu)或者依法接受委托的高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)組織成立教師資格專家審查委員會?！睆纳鲜鲇嘘P(guān)政策文本分析得知，中小學(xué)教師資格政策的實施主體為縣級以上人民政府教育行政部門，我國對這個問題的界定很清楚。

2.實施對象。實施主體確定之后，就涉及到了（認(rèn)證）對象問題，而在這一方面，就是要確定實施對象是對什么人實施和幫助什么人解決問題的要素，1994年《教師法》規(guī)定中小學(xué)教師資格政策的實施對象為滿足一定條件的中國公民。由此可知，達(dá)成這一條件要素的中國公民就是（中小學(xué)）教師資格政策的對象。

（二）制定了中小學(xué)教師資格政策的規(guī)范措施

在政策確立了主體和對象后，政府機(jī)構(gòu)通過對教師資格的審核，公布了一系列的政改，其中包含了中小學(xué)教師管理和資格認(rèn)證這兩個范疇。

1.教師資格認(rèn)證條件和鑒定方式不斷完善。1994年的《教師法》規(guī)定“中國公民凡遵守憲法和法律，熱愛教育事業(yè)，具有良好的思想品德，具備本法規(guī)定的學(xué)歷或者經(jīng)過國家教師資格考試合格，②有教育教學(xué)能力，經(jīng)認(rèn)定合格的，可以取得教師資格?！薄叭〉弥行W(xué)教師資格，應(yīng)具有幼兒師范學(xué)校畢業(yè)及以上學(xué)歷?！笨梢钥闯?，《教師法》并沒有做出教師的教育教學(xué)能力相關(guān)細(xì)則的規(guī)定，對教師資格認(rèn)證條件的規(guī)定只停留在模糊的宏觀層面。直到1995年頒布的《教師資格條例》和2000年頒布的《〈教師資格條例〉實施辦法》，才對教師資格認(rèn)證條件做出進(jìn)一步明確規(guī)定，并提出操作性較強(qiáng)的考核方式。

2.規(guī)定了中小學(xué)教師資格的認(rèn)證程序。中小學(xué)教師資格認(rèn)證的有效性直接通過認(rèn)證程序的規(guī)范性得以實現(xiàn)，規(guī)范合理的認(rèn)證程序是教師資格認(rèn)證的核心。我國中小學(xué)教師資格認(rèn)證程序主要包括申請階段、認(rèn)證階段和頒發(fā)教師資格證書三個階段。申請階段主要是指，中小學(xué)教師資格申請人在受理申請期限內(nèi)，向縣級以上人民政府教育行政部門或受委托的高校提出申請，并提交相關(guān)的證明或材料，其中包括體檢合格證明、教師資格認(rèn)定申請表、身份證原件及復(fù)印件、學(xué)歷證書原件和復(fù)印件、申請人思想品德鑒定表、普通話水平測試等級證書原件及復(fù)印件等。

在認(rèn)證階段，首先，由申請人根據(jù)戶籍所在地，向相關(guān)教育行政部門的認(rèn)證機(jī)構(gòu)或受委托的高校及時提交相關(guān)材料，并接受其初步審查；其次，申請人要接受由教師資格認(rèn)定的相關(guān)機(jī)構(gòu)或受委托的高校組成的教師資格專家委員會的考核，測試辦法和標(biāo)準(zhǔn)按省級教育行政部門的規(guī)定組織筆試、面試和試講，對申請人的教育教學(xué)基本素質(zhì)和能力（此考察項主要是針對非師范畢業(yè)生和其他社會人員而言）進(jìn)行考核并提出審查意見，考核結(jié)果向教師資格認(rèn)定機(jī)構(gòu)或受委托的高校提交；最后，教師資格認(rèn)定機(jī)構(gòu)根據(jù)教師資格專家審查委員會的審查意見，在受理申請期限終止之日起30個工作日內(nèi)完成申請人教師資格的審核并最終對其是否予以頒發(fā)證書做出結(jié)論，并將認(rèn)定結(jié)果通知申請人。符合法定的認(rèn)定條件者，頒發(fā)中小學(xué)教師資格證書。

（三）教師資格考試標(biāo)準(zhǔn)的制定

如何確保教師隊伍質(zhì)量，從政策的角度思考，可以制定一套教師資格考核的準(zhǔn)則，目的是從根源上杜絕濫竽充數(shù)的申請人，而確保了教師隊伍的質(zhì)量。如提升考試的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范考試程序。如此一來，可以吸收更多的優(yōu)質(zhì)教師資源，確實地保證了從業(yè)教師的素質(zhì)化和專業(yè)化。2000年由教育部頒布的《〈教師資格條例〉實施辦法》中第八條第一款指出，由省級教育行政部門制定教師資格考試具體測試辦法和標(biāo)準(zhǔn)，考察教師資格申請人的基本教育教學(xué)素質(zhì)和能力。③由此可知，當(dāng)時我國考試標(biāo)準(zhǔn)不一致，各地為政的混亂局面，得到的結(jié)果透明度和公信力也不高。因此，為完善教師隊伍建設(shè)、加強(qiáng)教師隊伍質(zhì)量，要嚴(yán)把入口。2011年，教育部師范教育司頒布了《幼兒園和中小學(xué)教師資格考試標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，其中對中小學(xué)教師資格考試標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定，明確了教師資格考試的目標(biāo)和內(nèi)容。④

（四）教師資格考試的管理

1.明確中小學(xué)教師資格證書的力度和地位。2000年《〈教師資格條例〉實施辦法》明確規(guī)定“教師資格證書是持證人具有國家認(rèn)可的教師資格的法定憑證，國務(wù)院教師行政部門統(tǒng)一印發(fā)”，中小學(xué)教師資格證書是由國務(wù)院教育行政部門印發(fā)的，是教師從業(yè)的有力憑證，可在全國試用，他所具有的權(quán)威性無法取代，而其作用就是保障教師資格的正當(dāng)?shù)匚弧?/p>

2.教師資格自上而下，“融會貫通”。從我國優(yōu)秀教師資源的培養(yǎng)和調(diào)度來看，為了提高中小學(xué)師資力量，如在1995年頒布的《教師資格條例》中規(guī)定“取得教師資格的公民，可以在本級及其以下等級的各類學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)擔(dān)任教師”我國有關(guān)的政策規(guī)定教師可以自上而下地調(diào)度，并且鼓勵上層教師到下面去指導(dǎo)和交流，這一規(guī)定也是由于上世紀(jì)80年代，我國優(yōu)秀教師資源嚴(yán)重缺乏導(dǎo)致的。

3.制定“懲罰”機(jī)制。我國對于教師資格的制約機(jī)制十分完善。在《教師法》中規(guī)定“受到剝奪政治權(quán)利或者故意犯罪受到有期徒刑以上刑事處罰的，不能取得教師資格；已取得教師資格的，喪失教師資格”。⑤此外，在《教師資格條例》中規(guī)定，“參加教師資格考試有作弊行為的，其成績作廢。三年內(nèi)不得參加教師資格考試”，“弄虛作假、騙取教師資格的品行不良、侮辱學(xué)生，影響惡劣的”由縣級以上人民政府教育行政部門撤銷其教師資格?！氨怀蜂N教師資格的，自撤銷之日起五年內(nèi)不得重新申請認(rèn)定教師資格，其教師資格證書由縣級以上人民政府教育行政部門進(jìn)行收繳”。⑥

三、我國中小學(xué)教師資格政策存在的問題

（一）實施主體缺乏專業(yè)的監(jiān)督認(rèn)證機(jī)構(gòu)

應(yīng)當(dāng)理順教育行政部門的職權(quán)和能力范疇，從職權(quán)來說，教育行政部門是政策的制定者及執(zhí)行者；從能力來說，教育行政部門是政策的監(jiān)督者，所以，從中小學(xué)教師資格政策的對象來看，有“縣級以上人民政府教育行政部門或受委托的高等院校為教師資格認(rèn)定機(jī)構(gòu)”，就是負(fù)責(zé)中小學(xué)教師資格的認(rèn)定以及監(jiān)督的部門。這種“自己辦、自己管”的體制，就會使教師資格的公信度和權(quán)威性不足，這也是教師資格存在諸多問題的根源。其次，在教師資格具體工作的實施中，由教育行政部門的哪些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)也不甚明確，有的地方設(shè)置專門的管理機(jī)構(gòu)，而有的地方則建立專門的實施機(jī)構(gòu)，這就難以保障教師資格政策的順利實施。此外，許多高校對教師進(jìn)行考試培訓(xùn)時，因為實施主體的漏洞而獲得更多的考試相關(guān)資源，劃定考試范圍，這對其他一般的教師資格考試培訓(xùn)機(jī)構(gòu)來說有失公允。

（二）實施對象有失公平

現(xiàn)階段，要提升我國教師隊伍的素質(zhì)能力建設(shè)，就是要拓寬實施對象的領(lǐng)域。而中小學(xué)教師資格政策的總體目標(biāo)就是提升我國教師隊伍的素質(zhì)能力建設(shè)，所以，資格政策的主體就是從業(yè)教師，但從現(xiàn)有的政策規(guī)范來看，實施的對象有失公平。應(yīng)放寬對外及我國港澳臺地區(qū)，僑胞團(tuán)體申請國內(nèi)教師資格的政策，完善教師政策的整體性，在法律上認(rèn)同上述身份教師的資格，規(guī)劃出對應(yīng)的實施機(jī)制。

（三）政策規(guī)范性不足

首先，對于思想道德的要求過于簡單，甚至很多都涉及到空談。而目前我國中小學(xué)教師資格對申請人品行方面的幾個要求包括“愛國守法，愛崗敬業(yè)，師資師德以及履行義務(wù)等”。而其中《教師法》第八條規(guī)定，教師有六個基本義務(wù)，“一是遵守憲法和法律和職業(yè)道德；二是貫穿國家教育方針，遵守規(guī)章制度；三是對學(xué)生進(jìn)行愛國主義和法制教育；四是關(guān)心、尊重學(xué)生，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展；五是制止有害學(xué)生或侵害學(xué)生合法權(quán)益的行為；六是不斷提高思想政治覺悟和教育教學(xué)業(yè)務(wù)水平”。⑦而目前我國教師資格關(guān)于品行的問題，因為只重形式而缺乏行動而過于紙上談兵，在考核時缺乏真正評測申請人的品行道德，甚至更多流于形式以及暗箱操作，使得考核規(guī)范存在嚴(yán)重的問題。

其次，對于心理素質(zhì)要求過于籠統(tǒng)。教師的心理承受能力以及素質(zhì)決定了教學(xué)效果，大大地影響學(xué)生的身心發(fā)育，如何構(gòu)建出一個針對教師心理素質(zhì)的教師資格認(rèn)證考核辦法，成為現(xiàn)行研究的重點之一。而從《〈教師資格條例〉實施辦法》中，雖然詳細(xì)地列出教師應(yīng)具有的身心素質(zhì)，但缺乏具體規(guī)范和詳細(xì)的細(xì)則調(diào)理，實施辦法中單一的要求，如“沒有精神病史”，是沒有辦法檢測教師真正的心理素質(zhì)和發(fā)展素質(zhì)。由此可知，如要確實發(fā)展我國基礎(chǔ)教育事業(yè)，完善教師申請制度，應(yīng)盡快完善科學(xué)測試測量教師是否有能力申請的相關(guān)政策。

四、改進(jìn)對策

（一）擴(kuò)大實施對象，體現(xiàn)公平性

我國當(dāng)前的教師資格政策的實施對象主要是中國大陸公民，因此，要擴(kuò)大教育實施對象范圍，并在其實施過程中兼顧公平。近年來，隨著全球化的發(fā)展，越來越多的外籍人士和港澳臺同胞來內(nèi)地中小學(xué)進(jìn)行教育工作，但外籍教育人士和港澳臺人士在我國任教主要是采取特聘和外聘制度，而不能取得相關(guān)的教師資格，這種行為削弱了教師資格政策的公平性。為維護(hù)中小學(xué)教師資格政策的權(quán)威，保障其公平性和嚴(yán)肅性，切實提高中小學(xué)教師隊伍的整體素質(zhì)和質(zhì)量，應(yīng)把外籍人士和港澳臺人士納入教師資格認(rèn)證考核的對象中，健全實施對象的考核機(jī)制。

（二）完善認(rèn)證和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，調(diào)整劃分等級

中小學(xué)教師資格政策的實施，從根本上講關(guān)乎我國社會的發(fā)展和個人的切身利益，政府應(yīng)切實履行其宏觀統(tǒng)籌的義務(wù)，把好教師資格認(rèn)證和監(jiān)督的關(guān)卡。首先，中小學(xué)教師資格的認(rèn)證和監(jiān)督應(yīng)明確規(guī)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立專門且獨立的認(rèn)證機(jī)構(gòu)，我國政府及相關(guān)教育行政部門要授予相關(guān)的權(quán)力，保障認(rèn)證的權(quán)威性和公信度。其次，要設(shè)置專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對其政策的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，負(fù)責(zé)教師資格評估和未來發(fā)展規(guī)劃，走出“管辦評一家”的囹圄，保證教師資格認(rèn)證的公平性。國家政府和教育行政部門對其進(jìn)行不定期的考察，以評估其監(jiān)督的效能。

（三）制定規(guī)范政策措施

中小學(xué)教師資格的認(rèn)證政策是教師資格政策的核心內(nèi)容，它規(guī)定了教師資格認(rèn)證的條件、方式及程序，而教師職業(yè)特點的重要性與教師資格認(rèn)證的嚴(yán)謹(jǐn)性相契合，因此“誰能成為教師，怎么成為教師”應(yīng)做出明確規(guī)定，這就要求我國要設(shè)立科學(xué)合理的認(rèn)證條件，強(qiáng)調(diào)教師心理素質(zhì)的考察，并在其考核中保障教師的合法權(quán)益。只有制定相關(guān)的保障機(jī)制，才能切實保障教師資格政策在實施中有法可依，有章可循，從源頭上保障教師隊伍的質(zhì)量和素質(zhì)，真正完善教師隊伍建設(shè)，最終實現(xiàn)教師的專業(yè)發(fā)展。

注釋：

①以上教育政策均來自中國教委網(wǎng)

②根據(jù)《教師資格條例》第十二條規(guī)定，若申請人的學(xué)歷沒有達(dá)到教師法規(guī)定的學(xué)歷，可以參加教師資格考試，即以考試代替學(xué)歷，但是自教師資格制度實施以來，我國沒有組織過此類教師資格考試。

③以上來自《教師資格條例實施辦法》第八條

④以上來自《幼兒園和中小學(xué)教師資格考試標(biāo)準(zhǔn)（試行）》第三條

⑤以上信息來自《教育法》

⑥以上信息來自《教師資格條例》

⑦《我國幼兒園教師資格內(nèi)容分析》

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（責(zé)任編輯：彭琳琳）

The Study on the Teacher's Qualification Policy in Primary and Middle Schools: Problems and Countermeasures

DENG Xu，LIU Huanyu
Shenyang Normal University, Shenyang, 110034

Abstract：Primary and middle school teachers' qualification policy is a policy of the state promulgated by the state.It is an important part of the teacher education system.In January 23，2000，China began to implement the system of teacher qualification certificate.The full implementation of teacher qualification policy will have an important impact on the development of teachers' team construction and education.Education qualification in the conditions，classification，life has a certain problem.Therefore，in the primary and secondary school teacher qualification policy study，should grasp the subject，the implementation of the subject，the refinement of teacher qualification classification; improve the teacher's qualification policy.

Key words：primary and middle school teachers' qualification policy；problem；countermeasure

文獻(xiàn)標(biāo)識碼A

中圖分類號G451.1

收稿日期2016-01-27

基金項目：本文系2014年遼寧省高等學(xué)校人文社會科學(xué)重點研究基地專項項目“遼寧省中小學(xué)教師資格定期認(rèn)證制度改革研究”（項目編號：ZJ2014035）的研究成果。

作者簡介：鄧旭（1968-），女，遼寧沈陽人，沈陽師范大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)與管理研究所教授，博士，研究方向：學(xué)校管理、教育政策；劉寰宇（1988-），男，沈陽師范大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)與管理研究所碩士研究生，研究方向：學(xué)校管理。