國家干預(yù)與災(zāi)荒——讀魏丕信《18世紀(jì)中國官僚制度與荒政》

田　磊（1.淮北師范大學(xué)歷史與社會學(xué)院；2.安徽省淮北市第一中學(xué)　安徽淮北　235000）

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國家干預(yù)與災(zāi)荒——讀魏丕信《18世紀(jì)中國官僚制度與荒政》

田磊1,2
（1.淮北師范大學(xué)歷史與社會學(xué)院；2.安徽省淮北市第一中學(xué)安徽淮北235000）

摘要：研究古代的荒政措施有利于我們進(jìn)一步吸取古代政治的智慧。傳統(tǒng)史學(xué)界認(rèn)為，清王朝在國家救災(zāi)干預(yù)方面的能力是低效的。魏丕信教授寫的《18世紀(jì)中國官僚制度與荒政》一書是研究我國18世紀(jì)荒政舉措的重要著作，其中“國家干預(yù)”部分是該著作的核心內(nèi)容,在救荒當(dāng)中，清王朝采取多種手段發(fā)揮政府的職能作用，在一定程度上保證了救荒的及時與高效,有利于改變西方學(xué)者對中國明清政治制度的認(rèn)識，但其結(jié)論的總結(jié)的史料支撐僅僅為直隸地區(qū)救荒措施，是否單一，還需要進(jìn)一步商榷。

關(guān)鍵詞：國家干預(yù)；官僚制度；荒政

古代中國是一個小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占據(jù)主導(dǎo)地位的社會，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)在抵御自然災(zāi)害方面表現(xiàn)出的脆弱性，需要國家干預(yù)才能保證其持續(xù)下去。封建國家為了社會的穩(wěn)定，王朝統(tǒng)治的延續(xù)，紛紛采取各種措施，減少小農(nóng)在自然災(zāi)害中的損失，及時救助受災(zāi)民眾，并在災(zāi)后重建當(dāng)中繼續(xù)發(fā)揮作用。在救災(zāi)過程中，許多經(jīng)驗和措施逐步制度化，形成了我國傳統(tǒng)的荒政理論。清王朝作為我國最后一個封建王朝，對古代的荒政措施進(jìn)行總結(jié)起著集大成者的作用，形成了嚴(yán)密的救災(zāi)體系，加強(qiáng)了國家在災(zāi)荒救助中的作用。魏丕信教授的《18世紀(jì)中國官僚制度與荒政研究》一書中圍繞著清政府在救災(zāi)當(dāng)中采取的措施和救荒措施的作用進(jìn)行了闡釋和分析，對18世紀(jì)的荒政既有總體的介紹，同時又選取直隸地區(qū)作為麻雀進(jìn)行剖析，證明清王朝的救災(zāi)體系整體而言形成了制度化，嚴(yán)密而有效。全書共分成三部分：第一部分“有關(guān)中國饑荒的記錄”，主要對18世紀(jì)的自然災(zāi)害進(jìn)行分析、并對自然災(zāi)害產(chǎn)生的流民問題、社會動蕩以及災(zāi)荒產(chǎn)生后對地主階級的影響進(jìn)行了闡釋。第二部分“國家干預(yù)”，主要介紹救災(zāi)的官僚組織構(gòu)成、官僚組織如何進(jìn)行勘災(zāi)、賑濟(jì)、供給、價格調(diào)控及生產(chǎn)的恢復(fù)。最后一部分“要點和結(jié)論”，介紹了國家經(jīng)濟(jì)措施演變、賑濟(jì)區(qū)的地理分布及18世紀(jì)荒政的綜述等，是對第二部分的延伸和拓展。本文主要圍繞著第二部分“國家干預(yù)”進(jìn)行論述。

一、研究現(xiàn)狀

目前在中國知網(wǎng)上以“中國官僚制度”并含“荒政”作為關(guān)鍵詞搜索，能找到六篇有關(guān)研究魏丕信的《18世紀(jì)中國官僚制度與荒政》這本書的論文或讀后感，分別是李伯重于2002年10月在《讀書》上發(fā)表的《18世紀(jì)中國官僚制度與荒政》、2002年12月劉沁秋在《全國新書目》上發(fā)表的《法蘭西學(xué)院院士眼中的明清社會——讀〈18世紀(jì)中國官僚制度與荒政〉》、閆文博在2010年6月于《法律信息與文獻(xiàn)研究》上發(fā)表的《災(zāi)荒救濟(jì)與生存之道——評讀18世紀(jì)中國官僚制度與荒政〉》、屈永華于2010年9月在《政法論壇》上發(fā)表的《中國傳統(tǒng)的官僚制度與效率之爭——從〈荒政〉和〈叫魂〉說起》、張玲于2005年10月在《滁州學(xué)院學(xué)報》上發(fā)表的《災(zāi)害與社會之?dāng)嘞搿x魏丕信〈18世紀(jì)中國官僚制度與荒政〉》、謝海濤于2008年11月在《西北第二民族學(xué)院學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》上發(fā)表的《評〈18世紀(jì)中國官僚制度與荒政〉》。這些文章有的以介紹推介為主，如劉沁秋的文章；[2](P12)有的選取其中某個方面進(jìn)行論述，如張玲的文章，她選取魏丕信書中“官僚組織”問題進(jìn)行闡釋；[3](P63-65)有的以此書為研究對象進(jìn)而闡述西方學(xué)者在研究中國古代政治制度時歷史觀念的變化，如李伯重的文章，他對魏書提出的西方認(rèn)識明清中國新的角度進(jìn)行了高度評價；[4](P64-71)有詳述書中救濟(jì)過程的，如閆文博的文章；[5](P60-64)有以此書當(dāng)中核心部分明清官僚賑濟(jì)效率的高低問題進(jìn)行對比的，如屈永華的文章；[6](P115-123)謝海濤的文章則是從近代荒政研究現(xiàn)狀、史料的運用、救荒實效、謀篇布局等方面進(jìn)行了論述。[7](P91-96)結(jié)合以上文章的研究，本文擬選取《18世紀(jì)中國官僚制度與荒政》這本書中的第二部分“國家干預(yù)”進(jìn)行評述，這一部分是本書的核心部分，對這一部分的研究有利于把握住作者寫作此書的目的，即論述明清官僚制度在災(zāi)荒救濟(jì)中的能力是高效的，全面展示古代荒政措施。

二、救災(zāi)的主要責(zé)任者及決策過程

“國家干預(yù)”是魏丕信這部著作的核心部分，他在這部分首先介紹了“官僚組織問題”，主要圍繞著涉及到哪些官員和部門具體負(fù)責(zé)救災(zāi)，以及救災(zāi)的信息如何傳遞等內(nèi)容展開。在著作中分析了正常的奏報程序是逐級上報并且逐級批復(fù)的方式，得出影響救災(zāi)時間的變量包括“當(dāng)時所實施的規(guī)章制度、所涉及的行政機(jī)構(gòu)的級別、在這些當(dāng)局看來災(zāi)害的緊迫性與嚴(yán)重性，以及受災(zāi)地區(qū)與省級政府和首都之間的距離”[1](P65)。為更加詳細(xì)說明這種制度的規(guī)則和效率，該著作舉出三個實例進(jìn)行闡釋，說明17世紀(jì)的中下級官員在規(guī)定和法律條文面前，有“專擅”的現(xiàn)象，從雍正開始，這種為了救災(zāi)而出現(xiàn)的專擅在某種程度上了得到鼓勵。而到了18世紀(jì)，救荒制度進(jìn)一步完備，有關(guān)救荒的奏折能夠很快到達(dá)皇帝手中，尤其是清朝皇帝對救災(zāi)活動的關(guān)注，使得救災(zāi)效率進(jìn)一步提高，凸顯出中央集權(quán)制度在重大危機(jī)面前的高效。

在“地方人事”方面，主要包括國家正式任命的官員（地方官員、下派督查官員）和地方政府雇傭的胥吏兩部分。胥吏不是正式的政府公務(wù)人員，但卻執(zhí)行著日常的公務(wù)，往往存在著事實上的貪污行為，“由于常常執(zhí)行那些被認(rèn)為是一種強(qiáng)迫性勞務(wù)的工作（起初許多事情的確是這樣）而極少（或完全沒有）得到報酬，他們感到唯一的出路是向那些有產(chǎn)者和百姓施加壓力，并索取所能得到的一切”。[1](P71)雖然他們的行為往往是各級地方政府嚴(yán)厲禁止的，但卻屢禁不絕。胥吏代表了政府的形象，在實際的救荒當(dāng)中，決定了救荒的成敗，因為他們最清楚受災(zāi)的人口多少、受災(zāi)程度的大小及賑濟(jì)物資能否得到有效發(fā)放。為解決胥吏的貪腐和不良行為的問題，清政府往往采取派員監(jiān)督、督責(zé)知府親自勘災(zāi)、向胥吏支付辦事費用和報酬等方式解決救災(zāi)措施的落實問題。下派的督查特使人員在可能的升職前景的驅(qū)動下，通常會表現(xiàn)出勤勉和廉潔，這種表現(xiàn)有利于取信于民，督查人員的到來增加了地方官吏人手，使得賑濟(jì)措施能夠更好地落實。知府為保住官位努力在督查人員面前表現(xiàn)出積極和高效，認(rèn)真落實救荒措施，社會的道德力量也會在強(qiáng)化地方官員的責(zé)任感方面起到作用。正是這種從上而下、層層嚴(yán)控的救災(zāi)人事制度的安排，使得古代救荒賑濟(jì)能夠高效進(jìn)行。

三、救災(zāi)的程序及措施

勘災(zāi)也稱為檢災(zāi)，是救災(zāi)的初始階段，是政府了解各個地區(qū)受災(zāi)程度，進(jìn)行蠲免、賑濟(jì)等賑災(zāi)措施的依據(jù)。清王朝在前代基礎(chǔ)上進(jìn)一步總結(jié)，制定出一整套勘災(zāi)的程序和制度，保證這種救助與真實需要是一致的。魏丕信在文中首先論述了清王朝之前的勘災(zāi)形式即主要是把受災(zāi)人口進(jìn)行分類，通過分類以確定政府采取不同的救助措施，這種分類是政府救助措施實施的基礎(chǔ)，“這些標(biāo)準(zhǔn)是極為經(jīng)驗性的”，[1](P81)個別也有主觀性的量化。18世紀(jì)的勘災(zāi)主要分成兩個階段“評估物質(zhì)損失情況”和“評定人口的經(jīng)濟(jì)狀況”。勘災(zāi)主要是了解受災(zāi)民眾的實際收成，第一個階段的災(zāi)害調(diào)查分成兩次，第一次有州府官員親自或者派人核實，而依據(jù)的內(nèi)容主要是當(dāng)?shù)厝耸戮幹频氖転?zāi)“草冊”。接著進(jìn)行第二次核實。查賑的目的是要確認(rèn)受災(zāi)家庭的經(jīng)濟(jì)損失情況，分為初查和再查，初查由胥吏完成，再查由協(xié)辦的官員完成，要求協(xié)辦委員必須親自逐戶查訪，直接接觸災(zāi)民，在填寫賑票時，雙方都要在場，并加蓋地方官和委員的印章，一聯(lián)交災(zāi)民，領(lǐng)賑濟(jì)時出示，另一聯(lián)由官府存留。在實際操作過程中，由于協(xié)辦委員與受災(zāi)民眾的接觸極為短暫，所以災(zāi)民的真實情況往往不得不依賴于胥吏來完成，為防止胥吏的營私舞弊，政府通常對胥吏會予以威嚇。為保證政府的賑災(zāi)政策能夠順利傳達(dá)到災(zāi)民耳中，而不被胥吏利用并壟斷消息，“曉諭”的方式被大力推行。如果協(xié)辦人員能夠親身接觸災(zāi)民、向災(zāi)民解釋政策等，無疑對勘災(zāi)會有更大的作用。由于災(zāi)民受災(zāi)程度劃分條款的主觀性、地方官吏的能力不同等問題，往往導(dǎo)致在勘災(zāi)階段就會出現(xiàn)種種漏洞。

完成勘災(zāi)階段后，開始進(jìn)入賑災(zāi)階段。清王朝吸取明王朝滅亡的教訓(xùn)，極為重視救災(zāi)的及時性，并總結(jié)歷代賑濟(jì)方案，形成了官方的賑濟(jì)規(guī)則。首先提供賑濟(jì)的正式程序是按月向不同受災(zāi)的“極貧”和“次貧”戶發(fā)放食物。發(fā)放的時間按照農(nóng)作物歉收的程度來確定，救濟(jì)的發(fā)放量和救濟(jì)的時間都是固定的。但為了體現(xiàn)皇恩，往往會破格賑濟(jì)，如1743年的直隸，進(jìn)行了七個月的“大賑”。

“大賑”一般是程序性的，但災(zāi)情的出現(xiàn)卻是迅速的，所以在“大賑”之前有先發(fā)放一個月救濟(jì)糧的“先賑”階段。對于孤寡和老弱將單獨編冊，進(jìn)行賑濟(jì)，以幫助他們渡過先賑階段。賑濟(jì)的群體主要是農(nóng)民，工商階層被排除在外。儒生階層是需要特殊關(guān)照的群體，他們因為受到儒家的傳統(tǒng)教導(dǎo)，羞于到粥廠等地方接受救濟(jì)，政府往往單獨造冊，由學(xué)?；虍?dāng)?shù)卣苯泳葷?jì)。

救濟(jì)的措施主要分成國家和民間兩個層面，這兩個層面中，民間居于主要方面，政府則起到監(jiān)督和鼓勵的作用。民間的“善行”有著多樣性，比如“一些人向那些挨門乞討的饑民開放糧倉；另一些人攜帶錢糧在鄉(xiāng)村中穿梭往來，向窮人施舍；還有一些人準(zhǔn)備了船只來解救洪水中的落難者，組織衣物發(fā)放，負(fù)責(zé)掩埋路邊的尸體，‘收養(yǎng)’被父母出賣的兒童，并允諾當(dāng)情況好轉(zhuǎn)時將孩子還給他們，以及借貸銀錢，其后將契約燒毀”[1](P112)。這些善行被記錄在地方志當(dāng)中，作為所謂積了“陰德”。政府對這些措施也積極進(jìn)行倡導(dǎo)，并給予捐贈者一定的官員品級。從施舍者的角度來說，除了得到倫理和宗教上的好處之外，還得到政府的褒獎，并通過施舍財物，保證社會的秩序和自身財產(chǎn)的安全。其中開設(shè)粥廠是民間賑濟(jì)的主要方式，所謂粥廠的規(guī)則“是把饑民們集中到一個專門的地方，在那個地方用大鍋把粥煮熟，然后用特制的勺子（這種勺子是專為適用于各個人的發(fā)放量設(shè)計的）將粥分給每個饑民”[1](P116)。民間粥廠的開設(shè)一般維持到官方賑濟(jì)的開始。為了保證食物的安全和食物的質(zhì)量，如防止變質(zhì)，很多經(jīng)驗被總結(jié)。地方政府也出臺相應(yīng)的措施保證食品安全，如書中記載的浙江省規(guī)定，所有的粥廠經(jīng)管人員，在粥分給災(zāi)民之前先吃一些。為保證粥廠施舍時的有序，在規(guī)劃粥廠時會考慮粥廠的位置、施舍的次數(shù)等。

魏丕信在分析完以上程序之后，以1743—1744年賑災(zāi)的實例，分析大面積的饑荒時，糧食是否足夠、是否會打破地區(qū)平衡、國家和民間的谷物儲存量、交通及運輸方式等等具體問題。從這些資料當(dāng)中對賑濟(jì)的額度、賦稅時間、賑濟(jì)量、賑濟(jì)的需求數(shù)、人口數(shù)和人均日口糧等以表格的形式進(jìn)行了詳細(xì)的呈現(xiàn)，使人一目了然。通過具體的史料分析，使讀者了解糧食如何被采買、如何發(fā)放，其中南方糧食的漕糧運輸在救災(zāi)當(dāng)中發(fā)揮了重要作用。

四、利用倉儲和價格調(diào)控預(yù)防災(zāi)荒及救助災(zāi)荒

自然災(zāi)害往往造成市場的無序和糧價的暴漲，糧價的上升進(jìn)一步加劇了災(zāi)區(qū)的困難。為了減少糧食在災(zāi)年的缺乏，政府鼓勵農(nóng)民自己儲存糧食，但農(nóng)民通常在價格高時出售自己的余糧，政府把農(nóng)民出賣糧食歸結(jié)為“農(nóng)民的愚昧和商人的狡黠說成是問題的根源”[1](P150)。魏丕信在書中還進(jìn)一步分析了影響農(nóng)民出售糧食的其它因素：“在缺乏充足的運行資本，并接近競爭市場的情況下，長期儲備對于農(nóng)民家庭來說是不經(jīng)濟(jì)的，這部分資本可以投入那些可以更迅速得到回報的地方，將其凍結(jié)起來就等于是浪費。而經(jīng)過明末的‘一條鞭法’改革，現(xiàn)行稅收制度的特性也是一個促進(jìn)因素。因為農(nóng)民必須卷入市場經(jīng)濟(jì)，通過交換來獲得國家征稅所需要的銀錢收入。”[1](P151)政府通過價格的調(diào)整刺激糧食流向災(zāi)區(qū)，還是鞏固外圍糧食的儲備，這是一個兩難的選擇。為保證糧食能夠在本地得到存儲，地方倉儲制度以及平糶和借貸得到鼓勵。常平倉的運作除了穩(wěn)定糧價之外，第二個重要功能就是在災(zāi)荒之時，通過無償?shù)?、不加限定地向貧民發(fā)放儲備，來緩解最具有災(zāi)難性的經(jīng)濟(jì)恐慌的影響。但由于各個地方的存儲容量不一，一般在災(zāi)荒發(fā)生時大部分存儲會很快耗盡，耗盡的原因一般是因為復(fù)雜僵硬、缺乏機(jī)動性的制度，特別是在地方官玩忽職守和貪污存在的情況下，存儲的糧食就更加少了。為解決這一問題，從雍正王朝開始，政府對倉儲進(jìn)行嚴(yán)密的控制，要求地方政府嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)建立倉儲制度，在政府大量采購和漕運調(diào)配時，及時補(bǔ)充地方的倉儲。除了政府的采購?fù)?，鼓勵民間進(jìn)行捐輸，政府授予頭銜給予褒獎的方式仍發(fā)揮著重要作用。魏丕信分析了《文獻(xiàn)通考》（卷37/5205—5206），中官倉與半民間倉儲的實際儲量（石），半民間倉儲的好處是分散性、自治性和非官方性，“他們由百姓自己經(jīng)管（其實是由地方頭領(lǐng)們經(jīng)營），無需地方政府承擔(dān)任何費用，也不像常平倉那樣，動用時必須經(jīng)過官僚機(jī)構(gòu)層層報批而延時，及受到許許多多的條件約束。由于民間的倉儲分散出于鄉(xiāng)村，與位于縣城的常平倉比起來，更便于為鄉(xiāng)村人口服務(wù)?！盵1](P168)

五、多種措施開展災(zāi)后的重建工作

災(zāi)后的重建工作涉及到封建王朝統(tǒng)治的延續(xù)和穩(wěn)定性，為保證小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)持續(xù)，需要國家維持人口的穩(wěn)定、提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)一步改善的條件。為防止人口的遷移和遷移，“政府常常不得不將預(yù)防性措施（嚴(yán)禁或至少是勸說當(dāng)?shù)貫?zāi)民不要離開）與補(bǔ)救性措施（將外逃災(zāi)民遣返回籍，或至少是將他們收容在一起）適當(dāng)結(jié)合，同時采用?！盵1](P189)為使農(nóng)民不離開土地，政府把人口的穩(wěn)定納入到地方官的考核當(dāng)中，以引起地方官的重視。對于已經(jīng)離開土地的農(nóng)民，國家除了勸阻之外，往往發(fā)送“路資”或者物質(zhì)資助，以幫助流民回到原籍。魏丕信書中引用了直隸23個受災(zāi)州縣在1743-1744年發(fā)放費用的情況。這一做法“盡管沒有根本解決流民問題，但通過政府努力，基本上能夠?qū)⒕謩菘刂圃诓煌{公共秩序，或不威脅經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的程度”[1](P196)。在書中還進(jìn)一步分析了出現(xiàn)這種流民現(xiàn)象與賑濟(jì)的環(huán)節(jié)有關(guān)，即“在普賑結(jié)束和正賑開始之間有兩個月的間隙，這期間沒有任何救濟(jì)措施，從而也就沒有充分的說服力來阻止農(nóng)民外出”[1](P199)。當(dāng)氣候適宜，災(zāi)害過后，國家采取一系列扶持生產(chǎn)的舉措，如賦稅蠲免、政府補(bǔ)貼、借給農(nóng)民種糧和耕牛、興修水利、改善交通等。受災(zāi)區(qū)的賦稅蠲免的程度是和地方官的收入相聯(lián)系的，賦稅減免越少對他們越有利，所以賦稅蠲免通常會受到地方官員的阻礙。從中央的角度來講，蠲免應(yīng)該是有差別的，但嚴(yán)格執(zhí)行卻是一個復(fù)雜的過程，“官員們必須根據(jù)受災(zāi)程度，根據(jù)種植糧食作物和其他作物的區(qū)別（蠲免種植糧食作物的田地），來重新計算每一塊田地的賦稅率。州縣官府當(dāng)然更愿意采取一種更為簡單的辦法，即按照全縣平均受災(zāi)程度，將蠲免額數(shù)不分災(zāi)熟地平均分?jǐn)偟矫恳粔K田地。”[1](P203)

魏氏在書中論述了明清國家制度在救災(zāi)過程當(dāng)中的高效，改變了人們對傳統(tǒng)國家政治制度的形象的認(rèn)識，有利于西方學(xué)者重新認(rèn)識中國明清制度。在書中他不僅僅論述了有關(guān)清王朝的荒政措施，還聯(lián)系到官僚效能、國家與地方精英的關(guān)系、區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)等方面，可以說是從多個方面研究了清王朝的官僚制度。但魏書當(dāng)中僅僅利用直隸地區(qū)的救災(zāi)資料作為研究全國官僚制度的支撐，史料是否單一，還需商榷。但魏氏在書中所闡述的荒政措施給了我們認(rèn)識清朝新的視角是毋庸置疑的，該書當(dāng)是研究我國古代荒政的一部作。

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[責(zé)任編輯王占峰]

作者簡介：田磊，（1985-），男，安徽淮北人，淮北師范大學(xué)歷史與社會學(xué)院碩士研究生，安徽省淮北市第一中學(xué)教師，研究方向：中國史學(xué)史與史學(xué)理論。

收稿日期：2015-05-24

中圖分類號：K251

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-0438（2016）2-0154-04