完善我國(guó)農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)法律規(guī)制的思考

姚維振

（安徽機(jī)電職業(yè)技術(shù)學(xué)院，安徽蕪湖241000）

完善我國(guó)農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)法律規(guī)制的思考

姚維振

（安徽機(jī)電職業(yè)技術(shù)學(xué)院，安徽蕪湖241000）

農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求，為新型城鎮(zhèn)化奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)法律制度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素制約著農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)，必須要完善對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的法律規(guī)制。要強(qiáng)化適度的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的直接規(guī)制，一要建立適度的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)制度，二要建立法定面積農(nóng)村土地強(qiáng)制整理的制度。要加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的間接規(guī)制，一要放松經(jīng)營(yíng)主體的規(guī)制，二要放松流轉(zhuǎn)方式的規(guī)制，三要加強(qiáng)社會(huì)保障制度建設(shè)。

農(nóng)村；土地；集約化；法律；規(guī)制

2013年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》提出：“堅(jiān)持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家

庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。隨著文件的貫徹實(shí)施，實(shí)踐中出現(xiàn)了諸多制約我國(guó)農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)的因素，妨礙了農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)的推進(jìn)，完善我國(guó)農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)相關(guān)法律規(guī)制很有必要。

一、制約我國(guó)農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)的因素

農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)方式是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地、生產(chǎn)資料和勞動(dòng)力利益效率最優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益最大化的科學(xué)的經(jīng)營(yíng)方式，適度的土地規(guī)模、優(yōu)質(zhì)的勞動(dòng)力資源和科學(xué)的管理方法是農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)的重要條件，其中，適度的土地規(guī)模是農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)法律制度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素制約著農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)。

（一）現(xiàn)行法律不利于農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)

1、現(xiàn)行法律不利于農(nóng)村土地規(guī)?；?/p>

改革開放以后，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，農(nóng)村土地實(shí)行的是承包經(jīng)營(yíng)制度，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。1982年憲法規(guī)定：“城市市區(qū)土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有，任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！边@是我國(guó)憲法首次確認(rèn)了集體土地所有權(quán)，但禁止土地流轉(zhuǎn)是絕對(duì)的，無論是以何種形式。1999年憲法修正案，規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。”這樣就最終確認(rèn)了雙層經(jīng)營(yíng)體制，這種雙層經(jīng)營(yíng)是統(tǒng)分結(jié)合的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的基礎(chǔ)。2002年《農(nóng)村土地承包法》，規(guī)定：“國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定。農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變。承包地不得買賣?！边@樣就以具體的法律形式，使農(nóng)民被賦予的農(nóng)村土地承包權(quán)得到進(jìn)一步確認(rèn)，進(jìn)入法律化、制度化的軌道?？傊?，我國(guó)現(xiàn)行法律確認(rèn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，確認(rèn)了農(nóng)民的土地承包權(quán)，并強(qiáng)調(diào)土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期不變。在這種制度下，農(nóng)村集體大多按照家庭人口將農(nóng)村土地均分到戶，實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)。我國(guó)農(nóng)村人多地少，人均和戶均耕地少，按家庭人口分配農(nóng)村土地，必然造成農(nóng)村土地碎片化，這種土地的碎片化，不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化、市場(chǎng)化和機(jī)械化，不利于農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)。

2、現(xiàn)行法律不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

2002年《農(nóng)村土地承包法》就農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)做出詳細(xì)規(guī)定。一是對(duì)農(nóng)村土地根據(jù)類型進(jìn)行區(qū)分，對(duì)于集體所有的農(nóng)業(yè)用地采取家庭承包，對(duì)于“四荒”土地采取商業(yè)承包的方式，并對(duì)流轉(zhuǎn)的方式和程序進(jìn)行了規(guī)定。“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地,可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包?！薄叭〉玫耐恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。在家庭承包方面，“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)報(bào)發(fā)包方備案”；流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循的原則之一為“在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”。在商業(yè)承包方面，“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議2/3以上成員或者1/2以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)”；“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式轉(zhuǎn)讓”。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于農(nóng)村土地使用權(quán)的范疇，2004年憲法修正案，確認(rèn)保護(hù)土地轉(zhuǎn)讓的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，但無論是憲法修正案，還是《農(nóng)村土地承包法》都沒有對(duì)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)方式作具體規(guī)定。

2007年《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》界定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是屬于用益物權(quán)。第一百二十七條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、林權(quán)證、草原使用權(quán)證，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。”由此可以看出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。

雖然，我國(guó)法律對(duì)于土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了很多原則性規(guī)定，但是存在著一些問題。第一，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)

主體不清晰。我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村土地集體所有，但沒有規(guī)定法定產(chǎn)權(quán)主體。產(chǎn)權(quán)主體的不明確，造成土地權(quán)屬邊界模糊，不利于土地流轉(zhuǎn)。第二，對(duì)流轉(zhuǎn)的主體進(jìn)行了限制。本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，就天然地享有承包本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)地的權(quán)利，對(duì)于本集體經(jīng)濟(jì)組織外的主體能否承包集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)地，多數(shù)認(rèn)為是否定的，這很大程度上阻礙農(nóng)村土地集約化發(fā)展。第三，流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。普遍的農(nóng)村土地價(jià)格評(píng)估機(jī)制和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的變更登記制度尚未建立起來，對(duì)于流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性會(huì)產(chǎn)生一定的影響。

（二）社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素不利于農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)

1、不成熟的農(nóng)村土地市場(chǎng)不利于農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)

由于農(nóng)村土地的特殊性質(zhì)，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村的土地市場(chǎng)進(jìn)行了限制。農(nóng)村土地市場(chǎng)是一種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)，并且限制了農(nóng)村土地的使用性質(zhì)必須是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的性質(zhì)。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，我國(guó)的農(nóng)村土地市場(chǎng)，究其實(shí)質(zhì)來講，是一種具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)目的限制的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。由于對(duì)農(nóng)村土地市場(chǎng)的種種約束導(dǎo)致農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育的不平衡和不充分，進(jìn)而制約了農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)。

農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育不平衡。當(dāng)前，全國(guó)各地都在試點(diǎn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，如土地信托、股份合作等，并制定了地方性法規(guī)進(jìn)行規(guī)制。尚未形成全國(guó)統(tǒng)一的法律制度，各個(gè)地方法規(guī)又存在一定的差異。這種法律和實(shí)踐上的差異，導(dǎo)致各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展的不平衡性。相對(duì)于中西部落后省份，我國(guó)東部沿海省份土地市場(chǎng)發(fā)展更好一些，同時(shí)，同一省份不同市縣的土地市場(chǎng)也存在著一定的差異。全國(guó)乃至各省內(nèi)部土地市場(chǎng)的不統(tǒng)一，不利于形成全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場(chǎng)，不利于農(nóng)村土地在全國(guó)范圍內(nèi)的有序流轉(zhuǎn)。

農(nóng)村土地市場(chǎng)功能不充分。我國(guó)現(xiàn)在還沒有建立一套健全的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的交易規(guī)則和程序，很多農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不能完全受到法律制度的規(guī)制，甚至有些行為處于法律的真空之中，這就導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的不確定性。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)在尚未形成充分的農(nóng)村土地市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，總體上，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)期限較短，交易主體對(duì)交易的預(yù)期不高，農(nóng)村土地的交易量處于較低的水平。價(jià)格機(jī)制的不完善導(dǎo)致價(jià)格機(jī)制不能充分發(fā)揮其市場(chǎng)功能。我國(guó)尚未建立農(nóng)村土地價(jià)格評(píng)估機(jī)制和評(píng)估體系，農(nóng)村土地市場(chǎng)價(jià)格信息不全，大多數(shù)的情況是交易雙方對(duì)于土地流轉(zhuǎn)價(jià)格在私下商定，導(dǎo)致價(jià)格機(jī)制未能發(fā)揮市場(chǎng)信號(hào)的功能。我國(guó)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，在實(shí)踐上，受到地方政府的干預(yù)較多，一些非正式制度在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程有時(shí)甚至起決定性作用，導(dǎo)致交易主體行為預(yù)期的不確定性。農(nóng)村土地市場(chǎng)服務(wù)體系的不完善，缺乏中介機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)村土地交易雙方信息嚴(yán)重不對(duì)稱，不利于農(nóng)村土地市場(chǎng)作用的發(fā)揮。

2、落后的社會(huì)保障制度不利于農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)

社會(huì)保障制度是國(guó)家根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配，以保障公民最基本的生活需要的一種制度。目前，我國(guó)基本建立了覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)基本保障制度，但是城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障的水平還存在著很大的差距。從內(nèi)容方面來看，農(nóng)村社會(huì)保障基本是單項(xiàng)保障，這種保障是補(bǔ)貼性的和救濟(jì)性的；從覆蓋面上看，覆蓋面很窄。這樣，農(nóng)村土地具有農(nóng)村社會(huì)保障的性質(zhì)，“農(nóng)地的家庭承包經(jīng)營(yíng)制就成為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的基本形式和保障農(nóng)民經(jīng)濟(jì)地位最低限度的方法”，農(nóng)村土地的社會(huì)保障性質(zhì)，導(dǎo)致農(nóng)民寧愿撂荒或閑置也不愿意放棄農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

我國(guó)現(xiàn)行法律和社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素綜合影響，使我國(guó)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)受到了一定的限制，不利于我國(guó)農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)。現(xiàn)在全國(guó)很多地方農(nóng)村土地存在著常年拋荒、季節(jié)性拋荒和隱形拋荒的現(xiàn)象。無論哪種形式的拋荒都是農(nóng)村土地粗放型經(jīng)營(yíng)模式的表現(xiàn)，降低了農(nóng)村土地的生產(chǎn)效率，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

二、完善我國(guó)農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)法律規(guī)制的思考

適度的土地規(guī)模是農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)。1987年中共中央的《把農(nóng)村改革引向深入》明確提出，“鼓勵(lì)將耕地向種地能手集中”，“可以選取典型地區(qū)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，2005年《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，“穩(wěn)定并完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，有條件的地方可根據(jù)自愿、有

償?shù)脑瓌t依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的‘適度’規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！鞭r(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)要求農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)規(guī)模要“適度”，農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)強(qiáng)調(diào)的是單位面積的土地要產(chǎn)生最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。在特定的社會(huì)發(fā)展階段，一定的社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平之下，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模過大，會(huì)造成勞動(dòng)力、管理方法以及其他生產(chǎn)資源配置不足，在實(shí)際上造成農(nóng)村土地的粗放型經(jīng)營(yíng)，不利于農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)。土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模過小，碎片化的土地也不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化、產(chǎn)業(yè)化、信息化、市場(chǎng)化的發(fā)展，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合。因此，應(yīng)保持農(nóng)村土地適度的經(jīng)營(yíng)規(guī)模。“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。”要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地適度的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)，必須要對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模進(jìn)行法律規(guī)制。對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的法律規(guī)制包括直接規(guī)制和間接規(guī)制。所謂直接規(guī)制是指政府以命令或制裁的方式介入經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活之中，以社會(huì)個(gè)體無條件服從為前提，以認(rèn)可和許可為手段，強(qiáng)行要求社會(huì)個(gè)體服從各種法律關(guān)系的規(guī)制。間接規(guī)制是指政府運(yùn)用各種經(jīng)濟(jì)法律的手段對(duì)社會(huì)個(gè)體進(jìn)行刺激或放松限制，從而使社會(huì)個(gè)體自愿地服務(wù)或服從于政府規(guī)制的目標(biāo)。

（一）強(qiáng)化適度的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的直接規(guī)制

1、建立適度的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)制度

建立適度的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)制度應(yīng)該包含以下內(nèi)容：

一是建立有區(qū)別的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的制度。經(jīng)營(yíng)不同項(xiàng)目的農(nóng)村土地，其經(jīng)營(yíng)規(guī)模會(huì)存在較大差異，比如，種植經(jīng)濟(jì)作物的農(nóng)地和種植主糧的農(nóng)地，其經(jīng)營(yíng)規(guī)模就有較大差別，同時(shí)，不同地區(qū)農(nóng)村土地的規(guī)模也會(huì)存在差異，比如，平原地區(qū)、丘陵地區(qū)和山區(qū)就存在一定差異。因此，應(yīng)根據(jù)不同地理環(huán)境，不同項(xiàng)目農(nóng)村土地類型，建立不同的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，要考慮土地稟賦、不同地區(qū)的氣候以及當(dāng)前生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r。

二是建立適度的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的調(diào)整制度。農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)規(guī)模是多種因素共同作用的結(jié)果，并隨著各種因素的發(fā)展變化而不斷變化，因此，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的適度值必然也隨著各種因素的發(fā)展變化而進(jìn)行不斷地調(diào)整，表現(xiàn)為一定的動(dòng)態(tài)性。因此，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念?！斑m度意味著對(duì)理論上最佳規(guī)模的某種程度的偏離。適度的規(guī)模不是一個(gè)凝固的規(guī)模，適度的‘度’是動(dòng)態(tài)的?！痹诮⑥r(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)制度時(shí)，應(yīng)建立調(diào)整制度，從而使農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模根據(jù)各種因素進(jìn)行調(diào)整，形成動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

2、建立法定面積農(nóng)村土地強(qiáng)制整理的制度

經(jīng)過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模后才能為農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)奠定基礎(chǔ)。因此，有必要建立農(nóng)村土地強(qiáng)制整理的制度，將流轉(zhuǎn)的土地通過強(qiáng)制整理，使之集中連片，形成適度的規(guī)模。建立法定面積農(nóng)村土地強(qiáng)制整理的制度主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容。

一是設(shè)立農(nóng)村土地整理機(jī)構(gòu)。設(shè)立全國(guó)性的農(nóng)村土地整理機(jī)構(gòu)，其職責(zé)就是對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行強(qiáng)制整理，并對(duì)整理的效果進(jìn)行負(fù)責(zé)。同時(shí)，設(shè)立地方性的農(nóng)村土地整理機(jī)構(gòu)，通過法律規(guī)定，使這些農(nóng)村土地整理機(jī)構(gòu)成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的平臺(tái)，同時(shí)賦予其一些特殊的權(quán)利，如土地優(yōu)先受讓權(quán)，即如果農(nóng)民在流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地時(shí)，農(nóng)村土地整理機(jī)構(gòu)在同等條件下，具有優(yōu)先權(quán)。這樣就有利于形成農(nóng)村土地的適度的經(jīng)營(yíng)規(guī)模。

二是設(shè)立農(nóng)村土地最小面積制度。農(nóng)村土地強(qiáng)制整理制度是政府強(qiáng)制對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行調(diào)整，具有政府公權(quán)對(duì)農(nóng)戶私權(quán)的干預(yù)。因此，必須對(duì)政府的干預(yù)行為制定出合理的邊界，政府就以最小的介入，獲取最大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益作為干預(yù)行為的準(zhǔn)則。因此，在建立農(nóng)村土地強(qiáng)制整理制度時(shí)，必須設(shè)立強(qiáng)制整理農(nóng)村土地的最小面積，對(duì)“零碎”的土地有一個(gè)明確的界定，以規(guī)范農(nóng)村土地整理機(jī)構(gòu)的行為規(guī)范，使農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模在適度的范圍內(nèi)。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的間接規(guī)制

1、放松經(jīng)營(yíng)主體的規(guī)制

當(dāng)前我國(guó)法律對(duì)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的規(guī)制過嚴(yán)，要想推動(dòng)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的有序、規(guī)范開展，必須放松規(guī)制，取消法律上對(duì)流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)的規(guī)定。我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，“在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)?！蓖恋亓鞒龇饺绻梅申P(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員優(yōu)先權(quán)不顧，將土地流轉(zhuǎn)給組織成員以外的第三方，本組織成員可以行使優(yōu)先權(quán)，申請(qǐng)交易無效?，F(xiàn)行法律規(guī)定本集體經(jīng)濟(jì)組織成員具有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)的立法，是根據(jù)我國(guó)農(nóng)村土地的社會(huì)保障性質(zhì)和保障本組織成員的利益做出的。這種

限制使我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有一定的封閉性，從而制約了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展。如果法律能取消這種限制，可以最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)在調(diào)節(jié)勞動(dòng)力和農(nóng)村土地的功能，從而使各種生產(chǎn)要素合理配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)。

2、放松農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式的規(guī)制

目前，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式還很僵化，放松農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式的規(guī)制可以從以下方面考慮。

一是放松農(nóng)村土地抵押的規(guī)制。我國(guó)在政策上是允許實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，但是現(xiàn)行法律是禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的。如果法律放松對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的限制，有利于土地的集中，形成適度的經(jīng)營(yíng)規(guī)模。也可以加速農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮土地價(jià)值的充分發(fā)揮，使農(nóng)戶可以獲得足夠的資金，購(gòu)買農(nóng)村土地集約化所需要的生產(chǎn)資料，有利于農(nóng)村集約化經(jīng)營(yíng)。因此，我國(guó)應(yīng)修改現(xiàn)行法律設(shè)定土地承包經(jīng)營(yíng)抵押權(quán)。同時(shí)，為防止濫用土地承包經(jīng)營(yíng)抵押權(quán)，造成農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的過度擴(kuò)大，也要進(jìn)行一些必要限制，如實(shí)行土地用途管理制度，限制土地抵押數(shù)量的制度等。

二是引入農(nóng)村土地信托的流轉(zhuǎn)方式。建設(shè)土地信托制度有利于財(cái)產(chǎn)隔離和匯聚資本。這樣一方面可以降低農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面可以充分發(fā)揮土地的效益，使資本集中于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)者手中，為農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)提供條件。因此，應(yīng)明確農(nóng)民的委托人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，用法律規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)依托業(yè)務(wù)的具體實(shí)踐，規(guī)范受托人的資質(zhì)，同時(shí)對(duì)信托業(yè)務(wù)中各方當(dāng)事的權(quán)責(zé)進(jìn)行科學(xué)界定。

三是取消農(nóng)村土地入股公司的限制。我國(guó)現(xiàn)行法律不允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股組建公司。農(nóng)村土地入股公司可以節(jié)約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的交易成本，充分發(fā)揮農(nóng)村土地的資本的功能，增加農(nóng)民的收入。同時(shí)農(nóng)村土地入股公司有利于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提高土地的效率。應(yīng)取消農(nóng)村土地入股設(shè)立公司的限制，為保護(hù)農(nóng)民的利益，應(yīng)規(guī)定農(nóng)民用土地入股公司后，農(nóng)民仍有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

3、加強(qiáng)社會(huì)保障制度建設(shè)

農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的形成和發(fā)展需要社會(huì)保障制度作支撐。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地還具有社會(huì)保障的性質(zhì)。在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障還很薄弱的情況下，農(nóng)民對(duì)土地有著一種天然的依賴，農(nóng)村土地發(fā)揮著社會(huì)保障的功能。這種現(xiàn)狀不利于農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，更不利于農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，因此，必須剝離農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能。要?jiǎng)冸x農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能，必須加強(qiáng)社會(huì)保障制度建設(shè)。為此，一要拓展農(nóng)村社會(huì)保障的融資渠道。社會(huì)保障制度的首要問題是社會(huì)保障基金問題。必須拓展社會(huì)保障融資渠道，首先是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，加大國(guó)家財(cái)政對(duì)社會(huì)保障基金的接入；其次是要吸納社會(huì)資金，通過制定制度規(guī)范社會(huì)投資方的利益；再次是用土地?fù)Q社會(huì)保障，可以利用征地或土地增值收益為農(nóng)民提供社會(huì)保障。二要完善社會(huì)保障項(xiàng)目。當(dāng)前，農(nóng)村的社保項(xiàng)目主要包括養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障等，社保項(xiàng)目不全，而且很不完善。因此，要以農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為核心，加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障制度，落實(shí)農(nóng)村五保供養(yǎng)政策，完善農(nóng)村救助制度，發(fā)展農(nóng)村社會(huì)福利事業(yè)，建設(shè)農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，完善失業(yè)保險(xiǎn)與救助制度等。

[1]馮海發(fā).對(duì)十八屆三中全會(huì)《決定》有關(guān)農(nóng)村改革幾個(gè)重大問題的理解（下）[J].中國(guó)農(nóng)村科技.2014(01).

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[11]陳懷遠(yuǎn).我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制研究——基于對(duì)安徽省部分市縣的調(diào)研[J].江淮論壇. 2010(01).

編輯：崔月華

The thoughts on improving the legal regulation of rural land intensive management in China

Yao Weizhen
(Anhui Technical College of Mechanical and Electrical Engineering，Wuhu Anhui 241000)

The rural land intensive management is the important content and the inevitable requirement of the rural economy on recent trends,it also provides a solid foundation on the new-type urbanization in china.So far,the legal system and the social-economic factors restrict the intensive management of the rural land in our country.To realize the intensive management of rural land,it is necessary to regulate the scale of rural land management.To strengthen the direct regulation of the scale of rural management,the first is to establish a proper standard for the scale of rural land management;the second is to establish a statutory area of rural land compulsory consolidation system.To strengthen the indirect regulation of rural management scale,the first is to relax the regulation of the main business;the second is to relax the regulation of circulation;the third in strengthening the construction of social security system.

rural area；land；intensive；legal；regulation.

DF451

A

2095-7327（2016）-11-0021-05

姚維振（1968-），男，安徽蕪湖人，安徽機(jī)電職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，碩士，主要研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)中的法律問題研究最終研究成果。