中國反壟斷行政執(zhí)法的相對人申辯機(jī)制研究
——以“正當(dāng)程序原則”為視角

馬　翔

(上海大學(xué) 法學(xué)院，上海 200444)

中國反壟斷行政執(zhí)法的相對人申辯機(jī)制研究
——以“正當(dāng)程序原則”為視角

馬翔

(上海大學(xué) 法學(xué)院，上海 200444)

摘要：行政執(zhí)法過程中如何保障相對人申辯權(quán)的實(shí)現(xiàn)，是現(xiàn)代行政法體現(xiàn)正當(dāng)程序原則的重要表現(xiàn)。但通過與反壟斷法理論、實(shí)踐發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的對比發(fā)現(xiàn)，中國反壟斷行政執(zhí)法中對相對人申辯權(quán)的保護(hù)存在很多不足之處。為了完善行政執(zhí)法中對相對人申辯權(quán)的保障，應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)構(gòu)的具體義務(wù)，相對人享有的具體權(quán)利以及確定有利于實(shí)現(xiàn)相對人申辯權(quán)的執(zhí)法規(guī)則。

關(guān)鍵詞：反壟斷執(zhí)法；正當(dāng)程序原則；申辯權(quán)

中國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)近期作出的一系列巨額行政處罰決定①，引發(fā)了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。一些媒體、企業(yè)和組織對中國的反壟斷行政執(zhí)法程序提出了批評[1]，認(rèn)為反壟斷執(zhí)法活動中存在違反“正當(dāng)程序原則”之處，雖然批評意見未必完全公允，但是，從正當(dāng)程序原則的角度來審視中國的反壟斷執(zhí)法程序制度問題，發(fā)現(xiàn)問題并加以改進(jìn)，并非全無裨益。本文試圖梳理正當(dāng)程序原則的基本內(nèi)容，圍繞其在行政執(zhí)法程序中的典型形式——相對人的申辯機(jī)制問題，分析和揭示中國現(xiàn)行反壟斷行政執(zhí)法程序法制對正當(dāng)程序原則的貫徹程度，并在借鑒域外相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出完善我國反壟斷執(zhí)法程序機(jī)制的建議。

一、正常程序原則的源流及其對行政程序法的意義

正當(dāng)程序(Due Process)原則源于英國法中的“自然正義”(Nature Justice)原則。自然正義是關(guān)于公正行使權(quán)力的“最低限度”的程序要求，其核心思想有二：一是公平聽審規(guī)則，即任何人或團(tuán)體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見，讓每個人都有為自己辯護(hù)的權(quán)利；二是避免偏私規(guī)則，即任何人不能成為自己案件的法官，也就是說某案件的裁決人不得對該案件持有偏見和擁有利益[2]95。

作為這一原則在部門法中的體現(xiàn)，現(xiàn)代行政法同樣對正當(dāng)程序原則倍加尊崇，相應(yīng)地內(nèi)在要求行政執(zhí)法程序須對相對人的“申辯權(quán)”提供完備的機(jī)制保障。對申辯權(quán)的確認(rèn)，既是實(shí)現(xiàn)“任何人或團(tuán)體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見，每一個人都有為他自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利”[3]152這一程序正當(dāng)性要求，也有助于減輕執(zhí)法機(jī)構(gòu)盲目專斷的危害，使相對人在執(zhí)法階段即提出申訴抗辯，或可免于通過執(zhí)法處罰決定作出后的其他法律救濟(jì)方式，對執(zhí)法機(jī)構(gòu)的非法裁決另行矯正。因此，申辯權(quán)機(jī)制在提升法律實(shí)施效率、節(jié)約私人和公共資源方面，亦有不可替代的獨(dú)特作用。甚至可以毫不夸張地說，相對人申辯權(quán)之有無、保障力度之高下，應(yīng)被視為衡量行政執(zhí)法活動對正當(dāng)程序原則貫徹程度的核心指標(biāo)。

申辯權(quán)的行使，邏輯上有兩個前提，即相對人在程序機(jī)制上知悉其何時可以行使申辯權(quán)以及行使申辯權(quán)的具體依據(jù)。前提之一是執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實(shí)際作出不利于相對人的決定之前，應(yīng)給予相對人就執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出異議的問題進(jìn)行聽審的機(jī)會。執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出異議的問題的前置程序可以看做是預(yù)告義務(wù)，或可稱為“異議聲明”(The statement of objections)的義務(wù)②。前提之二是相對人有權(quán)獲悉執(zhí)法機(jī)構(gòu)擬作出執(zhí)法決定之依據(jù)。即相對人在實(shí)際作出處罰決定之前，有權(quán)申請查閱執(zhí)法機(jī)構(gòu)擬作出決定的依據(jù)。唯其如此，相對人方能知悉執(zhí)法機(jī)構(gòu)關(guān)切的核心問題所在，進(jìn)而提出有針對性、指向性的申辯意見。相對人從執(zhí)法機(jī)構(gòu)處獲取案卷文檔的權(quán)利稱之為“獲取文檔權(quán)”(The right of access to the file /the documents)③。

二、我國反壟斷執(zhí)法相對人的申辯機(jī)制

我國的反壟斷執(zhí)法由國家發(fā)改委、商務(wù)部和國家工商總局分工負(fù)責(zé)，這三家機(jī)構(gòu)頒布的反壟斷法律規(guī)范在某些程度上都貫穿著正當(dāng)程序原則的影子，但是在相對人申辯權(quán)保障機(jī)制方面還較為薄弱。

(一)法律規(guī)范現(xiàn)狀

1.《行政處罰法》中的相對人申辯程序

該法第31條為執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)定告知義務(wù)，第32條為執(zhí)法相對人設(shè)定了提出申辯的權(quán)利，而在第41條明確規(guī)定，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不履行告知義務(wù)、拒絕聽取相對人申辯的，行政處罰決定不成立，體現(xiàn)了正當(dāng)程序原則關(guān)于“任何人或團(tuán)體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見”的要求。

2.發(fā)改委部門規(guī)章中關(guān)于相對人申辯程序的規(guī)定

《價格違法行為行政處罰實(shí)施辦法》第8條規(guī)定，執(zhí)法人員在作出行政處罰決定前，可以口頭告知的方式履行行政處罰事先告知程序、聽審告知程序?！秲r格行政處罰程序規(guī)定》第29條至37條，規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)履行異議聲明義務(wù)，即告知當(dāng)事人擬作出的行政處罰決定以及作出行政處罰決定的事實(shí)、理由、依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯權(quán)利；符合聽審條件的，應(yīng)當(dāng)一并告知聽審的權(quán)利。

3.工商總局部門規(guī)章中關(guān)于相對人申辯程序的規(guī)定

《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第52條和63條規(guī)定，辦案人員在作出行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人行政處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)、處罰內(nèi)容，并告知當(dāng)事人享有陳述、申辯權(quán)，并且該規(guī)章第53條規(guī)定，工商行政管理機(jī)關(guān)在聽取當(dāng)事人意見時，做到認(rèn)真復(fù)核，對其成立的部分應(yīng)予采納，并且不得因當(dāng)事人陳述、申辯、申請聽審而加重行政處罰?！豆ど绦姓芾頇C(jī)關(guān)行政處罰案件聽審規(guī)則》中第2條，第6條和第7條規(guī)定，工商行政管理機(jī)關(guān)在作出《規(guī)則》規(guī)定的幾種行政處罰時，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有舉行聽證的權(quán)利，并且同時告知當(dāng)事人擬作出行政處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)和處罰內(nèi)容。

4.商務(wù)部《經(jīng)營者集中審查辦法》中關(guān)于相對人申辯程序的規(guī)定

該《辦法》第5條規(guī)定，商務(wù)部應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的陳述和申辯；第10條規(guī)定了商務(wù)部向相對人作出異議聲明義務(wù)，即當(dāng)商務(wù)部認(rèn)為經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果時，應(yīng)當(dāng)將其反對意見告知參與集中的經(jīng)營者，并設(shè)定一個允許參與集中的經(jīng)營者提交書面抗辯意見的合理期限。

(二)反壟斷執(zhí)法實(shí)踐問題

1.異議聲明的方式與內(nèi)容不明確

首先，作出異議聲明的法定方式不明確。法律沒有規(guī)定異議聲明當(dāng)以書面、口頭或其他方式作出，發(fā)改委、工商總局的執(zhí)法程序規(guī)定則允許其可以口頭方式作出異議聲明，反觀反壟斷行政執(zhí)法案件，一般較為復(fù)雜，以口頭方式履行異議聲明極為不嚴(yán)肅。其次，異議聲明所應(yīng)包含的內(nèi)容不明確。法律要求告知相對人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，但對告知的詳盡程度沒有明確規(guī)定。而從《行政處罰事先告知書》來看，對處罰的事實(shí)依據(jù)大多語焉不詳④。

2.申辯權(quán)的行使時限設(shè)定不合理

其一，現(xiàn)行法律規(guī)范沒有明確規(guī)定執(zhí)法機(jī)構(gòu)何時作出異議聲明，造成執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出異議聲明的時間非常隨意。因此，在執(zhí)法決定作出之前留給相對人行使申辯權(quán)的期間，或被變相壓縮，達(dá)到實(shí)際上剝奪申辯權(quán)的效果。其二，自相對人接到異議聲明之日至提出申辯之日的間隔時間過短。例如，發(fā)改委《價格行政處罰程序規(guī)定》第30條規(guī)定：“當(dāng)事人要求陳述、申辯的，應(yīng)當(dāng)在收到行政處罰事先告知書后3日內(nèi)向價格主管部門提出?！睂τ诜磯艛嘈姓?zhí)法案件而言，要求相對人在短短3天之內(nèi)提出有針對性的申辯意見，委實(shí)有苛求之嫌。

3.執(zhí)法決定的證據(jù)信息披露不充分

在實(shí)踐活動中也存在執(zhí)法案卷文檔不向相對人公開的情況。例如，根據(jù)國家發(fā)展改革委員會《價格行政處罰案卷管理規(guī)定》，有權(quán)借閱、查閱、調(diào)閱、復(fù)制處罰案件證據(jù)文件資料的主體，僅限于價格監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員、上級價格主管部門、其他價格主管部門、各級司法、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。這種將證據(jù)材料“藏于密室”，讓相對人基于“猜測”提出申辯的機(jī)制與正當(dāng)程序原則的要求相距甚遠(yuǎn)。

三、反壟斷執(zhí)法相對人申辯機(jī)制的歐盟經(jīng)驗(yàn)

歐盟關(guān)于反壟斷執(zhí)法相對人申辯程序的規(guī)定主要集中在《歐共體理事會2002年12月16日頒布的執(zhí)行歐共體條約第81條和82條競爭規(guī)則的第1/2003號條例》(下文簡稱《第1/2003號條例》)以及《關(guān)于委員會按照歐共體條約第81、82條進(jìn)行程序的委員會第73/2004號條例(2004年4月7日)》(下文簡稱《第73/2004號條例》)等法律規(guī)范，這些規(guī)范性法律文件中的相關(guān)規(guī)定和思路，對于完善我國反壟斷執(zhí)法相對人的申辯機(jī)制，頗有參考借鑒價值。

(一)異議聲明的目的與內(nèi)容

按照《第73/2004號條例》的規(guī)定，作出異議聲明之目的是“當(dāng)事人可以在書面意見中，闡明其所了解的所有事實(shí)，用于抗辯委員會對其作出的異議聲明”[4]376。因此，這是一項(xiàng)確保申辯權(quán)得到尊重的前置的保障程序。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)?shù)玫竭M(jìn)行有效地自我辯護(hù)和針對執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出的異議聲明進(jìn)行發(fā)表意見所需的所有信息。異議聲明內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含詳細(xì)信息，足以使相對人進(jìn)行有針對性地申辯。

(二)作出異議聲明方式、相對人要求聽審的機(jī)會以及提出申辯的時間

根據(jù)《第1/2003號條例》第27條第1款和《第73/2004號條例》第10條第1款、第11條第1款規(guī)定，委員會應(yīng)當(dāng)以書面的形式通知每一位相對人，并且給予每一位收到異議聲明的相對人有要求聽審的機(jī)會。并且特別規(guī)定，委員會只能依據(jù)相對人能夠進(jìn)行發(fā)表意見的異議問題作出決定。

對于相對人提出申辯的時間，按照《第73/2004號條例》第17條規(guī)定，異議聲明的受送達(dá)人有權(quán)在不少于四周之內(nèi)作出答復(fù)，在當(dāng)事人于原期限屆滿前提出合理理由的，委員會也可酌情延長相對人答復(fù)的時限。尤其值得注意的是，相對人作出答復(fù)的時限，應(yīng)當(dāng)從其獲得執(zhí)法機(jī)構(gòu)的案件文檔之日起算。這就意味著，發(fā)出異議聲明的時間應(yīng)當(dāng)確保足夠的提前量，使得相對人能夠擁有研究和提出申辯理由、擬定和討論救濟(jì)方案的合理期間。

(三)異議聲明的公開

為提高程序的透明度,歐盟要求將異議聲明的通知在歐盟的官方雜志(the Official Journal of the European Union)和貿(mào)易代表團(tuán)競爭網(wǎng)站(DG Competition's website)上公開公布⑤。歐盟之所以向社會公眾公開異議聲明通知，是希望獲悉受到影響的第三方以及其他利害關(guān)系第三方(如消費(fèi)者組織等)對可能具有反競爭影響的經(jīng)營者集中的評論意見，以期作出更加合理公平的執(zhí)法決定。

(四)獲取案卷文檔的權(quán)利

獲取文檔權(quán)(The right of access to the file /the documents)是為實(shí)現(xiàn)控辯雙方平等原則(The principle of equality )、保障相對人的申辯權(quán)(The right of defence)而設(shè)定的一種權(quán)利性保障。例如歐盟理事會《第1/2003號條例》第27條第2款規(guī)定，在反壟斷實(shí)施過程中，當(dāng)事人的申辯權(quán)應(yīng)得到充分地尊重，其有權(quán)查閱委員會的案卷文檔。上述所指的獲取文檔權(quán)，專指在反壟斷執(zhí)法程序中，相關(guān)人獲取執(zhí)法機(jī)構(gòu)據(jù)以作出異議聲明初步結(jié)論的文件的權(quán)利，旨在使當(dāng)事方通過獲取案卷文檔，得悉異議聲明所依據(jù)的證據(jù)，發(fā)現(xiàn)審查機(jī)構(gòu)未予妥當(dāng)考慮的因素，從而更好地作出有效申辯。

四、結(jié)論和建議

綜上所述，正當(dāng)程序原則是一項(xiàng)基本的法治原則，得到當(dāng)今諸多法域的普遍尊重。保障相對人的申辯權(quán)是現(xiàn)代行政法實(shí)現(xiàn)正當(dāng)程序原則要求的重要機(jī)制載體，在中國的反壟斷行政執(zhí)法中亦有某些程度的體現(xiàn)。不過，通過與歐盟法律規(guī)范中反壟斷執(zhí)法相對人申辯機(jī)制的對比，中國對反壟斷行政執(zhí)法相對人的申辯權(quán)保障的確存在有待完善之處。筆者認(rèn)為，具體的完善思路主要應(yīng)包括以下幾個方面。

第一，明確反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出異議聲明的時限、形式和內(nèi)容。這樣便于相對人知悉可能收到的不利執(zhí)法決定，賦予相對人啟動獲取進(jìn)一步證據(jù)材料信息、提出申辯事由的權(quán)利。另外，還應(yīng)明確相對人可得行使申辯權(quán)的期間和方式，保障相對人能夠就申辯作出充分準(zhǔn)備。

第二，給予相對人要求聽審的權(quán)利。中國反壟斷執(zhí)法活動中相對人申辯權(quán)保障的不足，很大程度上是因?yàn)橄鄬θ嗽趫?zhí)法機(jī)構(gòu)作出不利于其行政決定之前，不能充分表達(dá)自己的意見，所以可借鑒歐盟的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，給予收到異議聲明的相對人要求聽審的機(jī)會，并且執(zhí)法機(jī)構(gòu)最終作出的決定，只能依據(jù)相對人在聽審中能夠發(fā)表意見的異議問題。

第三，創(chuàng)設(shè)執(zhí)法案卷查閱權(quán)。賦予相對人獲取執(zhí)法機(jī)構(gòu)據(jù)以作出可能不利于相對人的處罰決定的全部文件資料的權(quán)利，以便相對人更好地行使申辯權(quán)，以利其提出的申辯事由更具有針對性、指向性。

第四，明確“不披露無決定”的執(zhí)法規(guī)則。反壟斷執(zhí)法過程若要實(shí)現(xiàn)正當(dāng)程序原則，最重要的一點(diǎn)就是執(zhí)法決定包括作出決定所依據(jù)文件的公開透明性，這就要求執(zhí)法機(jī)構(gòu)不得以其拒絕向相對人事先披露的信息作為作出不利于相對人處罰決定的依據(jù)，只有這樣，才能更好地保障相對人的申辯權(quán)利。

注釋：

①國家發(fā)改委在2013年對合生元等6家乳粉企業(yè)因違反反壟斷法罰款約6.7億元；在2014年認(rèn)定一汽大眾和克萊斯勒存在汽車銷售價格壟斷行為，罰款2.49億元和3,168.2萬元；對12家日本零部件和軸承企業(yè)合計(jì)罰款12.354億元；對浙江省涉案財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司處以共計(jì)1.1億元罰款；對吉林三家水泥企業(yè)進(jìn)行反壟斷處罰1.14億元。

②See Commission Regulation (EC) No 773/2004 of 27 April 2004 relating to the conduct of proceedings by the Commission pursuant to Articles 81 and 82 of the EC Treaty，O J L123， 27.4.2004，P21.

③See Communication pursuant to Article 33 of Council Regulation (EC) No 1/2003 of 16 December 2002 on the implementation of the rules on competition laid down in Articles 81 and 82 of the Treaty,O J C243,10.10.2003,P.6-7.

④具體參見中國保監(jiān)會《行政處罰事先告知書》，http://money.163.com/13/0918/09/991TV8D300254TI5.html，此案例中，中國保監(jiān)會對相對人的《行政處罰事先告示書》中，基本內(nèi)容只限于涉案行為定性、法律依據(jù)和擬作出的行政處罰，但對處罰的事實(shí)依據(jù)沒有詳細(xì)闡述，對相對人行使申辯權(quán)不利。

⑤See Form co relating to the notification of a concentration pursuant to regulation (EC) No 139/2004,O J L 133,30.4.2004,P11.

參考文獻(xiàn)：

[1]The US-China Business council,Competition Policy and Enforcement in China[EB/OL].http://uschina.org/reports/competition-policy-and-enforcement-china.

[2] [英]威廉·韋德.行政法[M].徐炳,等,譯.北京:中國大百科全書出版社,1997.

[3]王名揚(yáng).英國行政法[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,1987.

[4]許光耀.歐共體競爭立法[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2006.

【責(zé)任編輯：李維樂】

收稿日期：2016-02-26

作者簡介：馬翔(1992—)，男，河南商丘人，碩士生，主要從事反壟斷法、競爭法研究。

中圖分類號：D912.29

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-3600(2016)07-0087-04