法律視角下小產(chǎn)權(quán)房問題及解決途徑探討

蔣宇凡

（安慶師范學(xué)院法學(xué)院，安徽 安慶 246133）

法律視角下小產(chǎn)權(quán)房問題及解決途徑探討

蔣宇凡

（安慶師范學(xué)院法學(xué)院，安徽 安慶 246133）

小產(chǎn)權(quán)房問題是在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展導(dǎo)致法律相對(duì)滯后的情況下產(chǎn)生的社會(huì)群體大規(guī)模違法問題，其產(chǎn)生導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)安全等潛在危害。這一問題難以解決的深層次原因在于其內(nèi)部較為復(fù)雜的立法與實(shí)踐、公共利益與個(gè)人利益等各類矛盾。因此，在分析矛盾的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)從實(shí)踐的角度出發(fā)，結(jié)合法學(xué)理論，構(gòu)建小產(chǎn)權(quán)房合法化的科學(xué)規(guī)劃，從有條件的給予其合法地位到完善其內(nèi)外的管理，并在這一基礎(chǔ)上深化我國的土地產(chǎn)權(quán)制度改革，使得小產(chǎn)權(quán)房問題能夠得到切實(shí)有效的解決。

小產(chǎn)權(quán)房；內(nèi)在矛盾；解決途徑；土地制度

所謂小產(chǎn)權(quán)房，是指在農(nóng)村集體所有的土地上修建的用于與農(nóng)村集體外人員交易的房屋或其他建筑物。由于我國的土地結(jié)構(gòu)實(shí)行二元機(jī)制，農(nóng)村的土地性質(zhì)屬于集體所有，與城市的國有土地性質(zhì)存在差別，因此小產(chǎn)權(quán)房無法取得具有法律效力的獨(dú)立土地使用權(quán)屬證書或者房屋所有權(quán)屬證書，屬于違法或違規(guī)建筑，而小產(chǎn)權(quán)房也無法與集體外人員進(jìn)行合法的交易。然而小產(chǎn)權(quán)房與合法的大產(chǎn)權(quán)房相比，價(jià)格較低，能夠滿足中低收入階層人員的基本生活需求，因此普遍被這一階層人員接受，形成了大規(guī)模的購買熱潮，導(dǎo)致社會(huì)集體違法的尷尬局面，有學(xué)者形象的將其稱為“小產(chǎn)權(quán)房問題”。

在2015年3月1日起正式開始實(shí)施的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》上，小產(chǎn)權(quán)房問題的具體解決方案并沒有出現(xiàn)。隨著小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模的不斷加大，這一問題逐漸成為橫亙?cè)诔青l(xiāng)發(fā)展建設(shè)前的巨大負(fù)擔(dān)。

1 小產(chǎn)權(quán)房問題的產(chǎn)生原因與危害

小產(chǎn)權(quán)房問題的出現(xiàn)與我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的進(jìn)一步加大密不可分。首先，小產(chǎn)權(quán)房有龐大的市場需求。在我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背景下，城市流動(dòng)務(wù)工人員的數(shù)量呈現(xiàn)爆炸式增長。這一部分人群大多選擇在城市定居，但無力承擔(dān)市區(qū)大產(chǎn)權(quán)房的高額價(jià)格，轉(zhuǎn)而購買小產(chǎn)權(quán)房，成為小產(chǎn)權(quán)房最主要的消費(fèi)主體。其次，小產(chǎn)權(quán)房有價(jià)格優(yōu)勢。由于避免了土地出讓金等中間費(fèi)用，且地理優(yōu)勢及相關(guān)配套措施較差，小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格大都遠(yuǎn)低于大產(chǎn)權(quán)房。對(duì)于社會(huì)中低收入階層主體來說，價(jià)格優(yōu)勢非常明顯。最后，基層政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房交易現(xiàn)象的放任乃至暗中鼓勵(lì)也推動(dòng)了小產(chǎn)權(quán)房問題的出現(xiàn)。由于基層政府可以從小產(chǎn)權(quán)房的交易中收取中間費(fèi)用，獲取經(jīng)濟(jì)利益，因此大多數(shù)的基層政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的交易放任不管甚至暗中鼓勵(lì)。當(dāng)小產(chǎn)權(quán)房的交易達(dá)到一定規(guī)模引起相關(guān)主體的重視時(shí)，其已演變成一種普遍的社會(huì)現(xiàn)象，貿(mào)然禁止必然導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)問題，必須謹(jǐn)慎處理。[1]

小產(chǎn)權(quán)房問題的危害是顯而易見的。一方面，大量小產(chǎn)權(quán)房的涌現(xiàn)嚴(yán)重侵蝕了農(nóng)村用地，甚至對(duì)農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)生威脅，導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步弱化，對(duì)我國的糧食安全造成嚴(yán)重?fù)p害。另一方面，小產(chǎn)權(quán)房的交易也有損法律的權(quán)威，使得法律的規(guī)定形同虛設(shè)。同時(shí)，這一問題也增加了我國不動(dòng)產(chǎn)交易市場的不穩(wěn)定因素，給我國不動(dòng)產(chǎn)交易市場的健康發(fā)展與完善帶來不必要的隱患。

2 小產(chǎn)權(quán)房問題的內(nèi)在矛盾

小產(chǎn)權(quán)房問題作為一個(gè)困擾我國土地經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域多年的嚴(yán)重問題，需要面對(duì)的理論困境是相當(dāng)復(fù)雜的。它并不是一個(gè)簡單的利益博弈的問題，其內(nèi)部充斥著各種矛盾。這些矛盾主要表現(xiàn)在以下方面：

2.1 立法與現(xiàn)實(shí)的矛盾

小產(chǎn)權(quán)房的非法性主要體現(xiàn)在違反了《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定。立法者在進(jìn)行相關(guān)立法時(shí)基于對(duì)現(xiàn)實(shí)的認(rèn)識(shí)而制定相關(guān)法律，規(guī)定集體所有的土地不得進(jìn)入商品流通市場自由流通。這在當(dāng)時(shí)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較為落后、農(nóng)村土地交易價(jià)值較低、農(nóng)民收入主要來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)背景下是符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)的，有助于保護(hù)農(nóng)民利益。但隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)受城市輻射影響，土地交易價(jià)值大幅上升，單靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已無法滿足廣大農(nóng)民的生活需求。[2]而另一方面城市務(wù)工人員的大量出現(xiàn)又為小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)帶來了廣闊的市場。在這種情況下，法律本應(yīng)及時(shí)通過相關(guān)主體的解釋或修改適應(yīng)現(xiàn)實(shí)變化，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房交易行為進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整。然而，在法律相對(duì)穩(wěn)定性和其他因素的影響下，相關(guān)法律仍然堅(jiān)持小產(chǎn)權(quán)房的非法性，與現(xiàn)實(shí)需求產(chǎn)生出入。這就導(dǎo)致立法與現(xiàn)實(shí)的矛盾加大，而小產(chǎn)權(quán)房交易主體又缺乏相應(yīng)的法律知識(shí)或懷有僥幸心理，愿意以身試法。因而，立法與現(xiàn)實(shí)的矛盾是小產(chǎn)權(quán)房問題出現(xiàn)的根本原因。

2.2 法律權(quán)威與社會(huì)穩(wěn)定性的矛盾

法治社會(huì)最重要的標(biāo)志之一就是法律的權(quán)威，因此，法律應(yīng)當(dāng)?shù)玫狡毡榈淖袷?。不適當(dāng)?shù)男袨樵獾椒傻姆穸ㄐ栽u(píng)價(jià)，行為主體應(yīng)當(dāng)為此承擔(dān)責(zé)任。根據(jù)實(shí)定法的觀點(diǎn)，小產(chǎn)權(quán)房交易行為毫無疑問應(yīng)該被禁止和打擊，相關(guān)主體也應(yīng)該承擔(dān)法律責(zé)任。然而，法律的目的就是為了維持社會(huì)的平衡與穩(wěn)定。在一個(gè)社會(huì)群體普遍違法的情況下，這種法律的意義及作用是值得反思的，這就是所謂的“法不責(zé)眾”。根據(jù)自然法和社會(huì)法學(xué)的觀點(diǎn)，并不能直接對(duì)小產(chǎn)權(quán)房交易行為做出評(píng)價(jià)，而要綜合社會(huì)和正義因素對(duì)其評(píng)判。實(shí)際上，鑒于小產(chǎn)權(quán)房在現(xiàn)代社會(huì)里的普遍性，顯而易見的是，一旦對(duì)小產(chǎn)權(quán)房存在價(jià)值進(jìn)行直接的否定評(píng)價(jià)，必然會(huì)導(dǎo)致大量相關(guān)主體的強(qiáng)烈反對(duì)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定性造成嚴(yán)重打擊。[3]此外，小產(chǎn)權(quán)房交易鏈?zhǔn)且粋€(gè)牽涉到多方主體利益的經(jīng)濟(jì)鏈條，尤其是與廣大人民群眾的利益息息相關(guān)，更要求政府謹(jǐn)慎對(duì)待，不能輕易對(duì)其做出懲罰。然而，如果長期回避這一問題，又會(huì)對(duì)法律的權(quán)威和公信力造成損害，降低法律的效用，不利于法治社會(huì)的建設(shè)。因此，盡管在一般意義上法律權(quán)威與社會(huì)穩(wěn)定是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，但是在小產(chǎn)權(quán)房這一個(gè)例中，這兩者是對(duì)立的，存在極大的矛盾。

2.3 弱勢群體利益與政府政策導(dǎo)向的矛盾

在小產(chǎn)權(quán)房問題中，農(nóng)村居民和小產(chǎn)權(quán)房購買人都屬于社會(huì)邊緣階層人員。前者是無法享受城市福利待遇和拆遷補(bǔ)貼的農(nóng)村居民，后者是無力在城市購買大產(chǎn)權(quán)房的中低收入階層人員。盡管有少數(shù)該類人員屬于投資買房型，然而不能否認(rèn)的是這一群體基本上代表了農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的弱勢群體，他們無法在改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中享受到和城市居民同等的社會(huì)福利，利益被長期忽視，而小產(chǎn)權(quán)房就代表了其利益的訴求。盡管這一訴求是以非法的方式提出，但也應(yīng)當(dāng)引起我們的重視。如果貿(mào)然禁止小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展，可能會(huì)造成進(jìn)一步的不公平。當(dāng)然，這種行為不能得到鼓勵(lì)，因?yàn)楫吘箤儆谶`法行為。另一方面，正如前文所述，這種行為也必然會(huì)對(duì)城市的健康發(fā)展和合理規(guī)劃造成危害。換言之，這種行為不符合政府基于整個(gè)社會(huì)綜合發(fā)展考慮而制定的政策。從這一方面來說，如果要想實(shí)現(xiàn)政府政策的實(shí)現(xiàn)，就有必要遏止這種行為?？傊‘a(chǎn)權(quán)房問題的解決難點(diǎn)之一在于如何平衡弱勢群體利益與政府政策代表的最大化的社會(huì)群體利益。在一般情況下，這兩者之間的利益取向是一致的，但是在小產(chǎn)權(quán)房問題這一個(gè)例中，這兩者之間的取向是有矛盾存在的，需要我們深入思考，尋找解決的方法。

3 小產(chǎn)權(quán)房問題的法律解決途徑

如前所述，小產(chǎn)權(quán)房問題是各類矛盾的交鋒，是一個(gè)極其復(fù)雜的問題。因此需要探討這一問題的解決方案。解決小產(chǎn)權(quán)房問題要從現(xiàn)實(shí)入手，在充分平衡各方利益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)共同利益最大化。在充分分析這一問題的各種影響因素后，本文試提出如下觀點(diǎn)：

3.1 首先，有條件的承認(rèn)部分小產(chǎn)權(quán)房的合法地位

在現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)條件下，承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的存在是有理論依據(jù)的。其依據(jù)在于，從歷史的角度考慮，集體對(duì)其所有的土地應(yīng)當(dāng)享有完整的產(chǎn)權(quán)。而完整產(chǎn)權(quán)的權(quán)能應(yīng)當(dāng)包括使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。[4]此前法律出于社會(huì)公共利益的需要限制了集體產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)能，但就目前現(xiàn)實(shí)來看，此種限制已無必要且在事實(shí)上已被嚴(yán)重削弱，嚴(yán)格堅(jiān)持其限制缺乏正當(dāng)性和實(shí)際意義。從相關(guān)法律的具體效用，即切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益與促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度上來說，應(yīng)當(dāng)通過解釋或修改法律，適度放開對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)的限制，促進(jìn)農(nóng)村土地合理和多方位的使用，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民的收入，完善集體土地所有制與國有土地的所有制的二元機(jī)制。

具體來說，在法律調(diào)整的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為首先應(yīng)當(dāng)統(tǒng)計(jì)和鑒別小產(chǎn)權(quán)房的類型。對(duì)于占用農(nóng)業(yè)用地，尤其是耕地的小產(chǎn)權(quán)房，由于其嚴(yán)重侵犯了社會(huì)公共利益和國家的糧食安全，應(yīng)當(dāng)予以拆除。對(duì)于其他類型的小產(chǎn)權(quán)房，需進(jìn)一步甄別其質(zhì)量安全是否得到保障。若質(zhì)量安全存在問題，參照城市大產(chǎn)權(quán)房未通過質(zhì)量驗(yàn)收的相關(guān)規(guī)定處理。對(duì)于質(zhì)量符合標(biāo)準(zhǔn)的小產(chǎn)權(quán)房，則在其補(bǔ)繳對(duì)于相關(guān)損失的補(bǔ)償費(fèi)用后，予以登記、發(fā)證，承認(rèn)其合法地位。[5]

3.2 其次，確定小產(chǎn)權(quán)房的管理機(jī)關(guān)和管理機(jī)制

從理論上說，小產(chǎn)權(quán)房建立的基礎(chǔ)在于集體所有性質(zhì)的土地。而在集體所有土地建立的小產(chǎn)權(quán)房上實(shí)行國家管理的話，必然導(dǎo)致國家公權(quán)延伸太廣，影響相鄰場域的集體權(quán)利。同時(shí)，這樣會(huì)導(dǎo)致管理機(jī)關(guān)效力的沖突。因此，如果承認(rèn)具體對(duì)于其所有的土地享有完整產(chǎn)權(quán)，就應(yīng)該確定小產(chǎn)權(quán)房的管理權(quán)來自于集體。亦即其管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)屬于集體內(nèi)部機(jī)關(guān)。[6]

在小產(chǎn)權(quán)房的管理費(fèi)用上，筆者認(rèn)為，在小產(chǎn)權(quán)房交易之時(shí)集體所收取的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)具有綜合的性質(zhì)，其中包括土地出讓金和稅費(fèi)。因此，集體在進(jìn)行管理之時(shí)不得再行收取管理費(fèi)用，只能收取相關(guān)損失分?jǐn)倷C(jī)制下小產(chǎn)權(quán)房所有人應(yīng)承擔(dān)的份額。此外，小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)實(shí)行內(nèi)外雙向管理機(jī)制，房屋內(nèi)部管理的事宜由小產(chǎn)權(quán)房房主建立委員會(huì)或基金會(huì)解決，以減輕集體負(fù)擔(dān)，充分尊重人民權(quán)利。

對(duì)于有些學(xué)者提出的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)類比經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房進(jìn)行管理的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，二者在機(jī)制、性質(zhì)、政府干涉度等方面都存在極大差別，前者主要是市場導(dǎo)向的結(jié)果，而后者是國家進(jìn)行保障而直接干預(yù)的后果，難以進(jìn)行類比適用。因此，這一觀點(diǎn)值得商榷。[7]

3.3 最后，在明確小產(chǎn)權(quán)房法律地位的基礎(chǔ)下加快我國的土地制度改革

小產(chǎn)權(quán)房問題的出現(xiàn)是我國土地矛盾的一個(gè)側(cè)影，解決小產(chǎn)權(quán)房及其他的土地交易流轉(zhuǎn)問題最根本的方式在于我國土地制度的改革。目前我國現(xiàn)有的土地制度側(cè)重保護(hù)國家及社會(huì)公共利益，相應(yīng)的犧牲了農(nóng)民的利益。因此，一方面要加大對(duì)于農(nóng)民的保護(hù)力度，使得農(nóng)民能夠成為土地合法交易的直接參與者和受益者，同時(shí)對(duì)于農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的提供進(jìn)一步的幫助和補(bǔ)貼，確保農(nóng)民自愿進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而不是以行政強(qiáng)迫的手段逼迫農(nóng)民“退房還田”。另一方面，加快農(nóng)村土地科學(xué)使用結(jié)構(gòu)的調(diào)整，激發(fā)城市國有土地與農(nóng)村集體所有土地二元機(jī)制的活力，通過各種形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地的商業(yè)化運(yùn)行，在保證農(nóng)業(yè)用地安全的前提下完善農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)多方位、多層次的發(fā)展，爭取農(nóng)村土地效益的最大化，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，減少收入差距，同時(shí)緩解城市的房地壓力。

小產(chǎn)權(quán)房問題的產(chǎn)生表明了我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展態(tài)勢下上層建筑相對(duì)的滯后性以及人民群眾法制觀念的淡薄，值得我們深思。要想解決這個(gè)問題，不僅相關(guān)國家機(jī)關(guān)需要做出行動(dòng)，社會(huì)大眾也需要進(jìn)一步加強(qiáng)法制觀念，為我國經(jīng)濟(jì)的健康良性發(fā)展與法律權(quán)威的樹立做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

4 結(jié)語

馬克思主義的國家觀認(rèn)為，國家是統(tǒng)治階級(jí)行使權(quán)力的政治工具。在我國，國家就是人民群眾實(shí)現(xiàn)人民民主專政的方式。因此，人民群眾的利益是國家追求的最終目標(biāo)，對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房一味的禁止是有違國家使命的。當(dāng)然，從法律權(quán)威的角度上來看，即使法律等上層建筑在特定時(shí)期不完全符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，也應(yīng)當(dāng)通過合法的程序?qū)Ψ蛇M(jìn)行解釋或者修改，而不能直接忽視法律的存在，采取違法的方式追求利益。在探討解決小產(chǎn)權(quán)房問題時(shí)，我們不僅要在理論上構(gòu)建小產(chǎn)權(quán)房合理合法化的路徑，更要對(duì)這一問題進(jìn)行深層次的反思，從法律社會(huì)學(xué)或者法律的現(xiàn)實(shí)主義出發(fā)，提出這一問題的解決方案。

[1]馬俊駒，王彥.解決小產(chǎn)權(quán)房問題的理論突破和法律路徑——結(jié)合集體經(jīng)營性建設(shè)用地平等入市進(jìn)行研究[J].法學(xué)評(píng)論，2014,（02）：82-89.

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[4]陳淑云，周靜.“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的破解路徑與產(chǎn)權(quán)確定[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2016,（01）：74-79.

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[7]劉東坤.“小產(chǎn)權(quán)房”的出路：新型住房福利政策的建立[J].湖南科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2013,（07）：118-121.

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責(zé)任編輯：鄧榮華

D922.3；D923

A

1672-2094(2016)03-0004-03

2016-04-25

蔣宇凡（1994-），男，安徽合肥人，安慶師范大學(xué)法學(xué)院2012級(jí)學(xué)生。研究方向：法學(xué)專業(yè)。