響應總理號召 推進城市地下綜合管廊建設(shè)

《指導意見》出臺的背景和意義

李克強總理高度重視地下管網(wǎng)等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強調(diào)指出，地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施是城市的“里子”，目前仍很薄弱，要著力補上地下管網(wǎng)等城市基礎(chǔ)設(shè)施“短板”，滿足不斷擴大的民生之需，這是新型城鎮(zhèn)化的應有之義，也是穩(wěn)增長的有力支撐。張高麗副總理對地下管線和綜合管廊建設(shè)提出工作要求。為落實國務院領(lǐng)導同志的指示精神，2013年以來，國務院先后印發(fā)了《國務院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)[2013]36號）、《國務院辦公廳關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導意見》（國辦發(fā)[2014]27號），部署開展城市地下綜合管廊建設(shè)試點工作。在試點的基礎(chǔ)上，總結(jié)了國內(nèi)外先進經(jīng)驗和有效做法，國務院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導意見》（國辦發(fā)[2015]61號，以下簡稱《指導意見》），全面推進地下綜合管廊建設(shè)。

加快推進地下綜合管廊建設(shè)，統(tǒng)籌各類市政管線規(guī)劃、建設(shè)和管理，不僅可以解決反復開挖路面、架空線網(wǎng)密集、管線事故頻發(fā)等問題，還可以保障城市安全、完善城市工程、美化城市景觀、促進城市集約高效和轉(zhuǎn)型發(fā)展，有利于提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，有利于增加公共產(chǎn)品有效投資、拉動社會資本投入、打造經(jīng)濟發(fā)展新動力。

推進城市地下綜合管廊建設(shè)的總體要求

要全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照《國務院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)[2013]36號）和《國務院辦公廳關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導意見》（國辦發(fā)[2014]27號）有關(guān)部署，把地下綜合管廊建設(shè)作為履行政府職能、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要內(nèi)容。

一是要在做好試點的基礎(chǔ)上，總結(jié)國內(nèi)外先進經(jīng)驗和有效做法，逐步提高城市道路配建地下綜合管廊的比例，全面推動地下綜合管廊建設(shè)。

二是到2020年，要建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營，反復開挖地面的“馬路拉鏈”問題明顯改善，管線安全水平和防災抗災能力明顯提升，逐步消除主要街道蜘蛛網(wǎng)式架空線，城市地面景觀明顯好轉(zhuǎn)。

三是要立足于實際，加強頂層設(shè)計，積極有序推進。要做到規(guī)劃先行，明確質(zhì)量標準，完善技術(shù)規(guī)范，滿足基本公共服務功能。要以政府為主導，發(fā)揮市場作用，吸引社會資本廣泛參與。

推進城市地下綜合管廊建設(shè)如何做到規(guī)劃先行

推進城市地下綜合管廊建設(shè)，首先要編制城市地下綜合管廊建設(shè)規(guī)劃。

一方面，要在開展城市地下管線普查的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌各類管線的實際發(fā)展需要，結(jié)合地下空間開發(fā)利用、各類地下管線、道路交通等專項建設(shè)規(guī)劃，合理確定地下綜合管廊建設(shè)區(qū)域、系統(tǒng)布局、管線種類、斷面形式、平面位置、豎向控制等。綜合考慮城市空間開發(fā)利用的遠景發(fā)展，為地下綜合管廊的建設(shè)預留和控制有關(guān)地下空間。今年5月，我部發(fā)布了《城市地下綜合管廊工程規(guī)劃編制指引》（建城[2015]70號），從編制主體、管理控制、編制內(nèi)容以及成果要求等方面提出了明確要求，是各地編制城市地下綜合管廊建設(shè)規(guī)劃的重要依據(jù)。

另一方面，各地要在編制城市地下綜合管廊專項規(guī)劃的基礎(chǔ)上，建立地下綜合管廊建設(shè)項目儲備制度，組織編制五年項目滾動規(guī)劃和年度建設(shè)計劃。我部將會同有關(guān)部門和國家開發(fā)銀行下發(fā)關(guān)于建立地下綜合管廊項目庫的通知，組織指導各地做好這項工作。

城市地下綜合管廊建設(shè)標準

地下綜合管廊工程是“百年工程”，要以當代國際水準為標準，綜合考慮100年的工程需要。規(guī)劃、設(shè)計、施工、管理等要嚴格執(zhí)行新修訂的國家標準《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范》（GB50838-2015）。

一是要確保工程質(zhì)量。地下綜合管廊工程結(jié)構(gòu)設(shè)計使用年限為100年，建設(shè)時應根據(jù)100年的設(shè)計使用年限和環(huán)境類別進行耐久性設(shè)計，按照城市生命線工程抗震減災的要求，做到乙類建筑物的抗震設(shè)計和抗震建設(shè)。二是要完善相關(guān)配套設(shè)施。按照規(guī)范的要求，同步配套建設(shè)消防、供電、照明、通風、排水、監(jiān)控等附屬設(shè)施，提高智能化監(jiān)控管理水平，確保管廊安全運行。三是要把好原材料質(zhì)量關(guān)，確保工程建設(shè)符合質(zhì)量驗收標準要求。四是要考慮全壽命周期費用最優(yōu)的要求，減少運營期的維護和維修費用。五是要推廣預制裝配技術(shù)，提高預制裝配化率，推進新型建筑工業(yè)化。

應該建設(shè)城市地下綜合管廊的地區(qū)

選擇合適的地點、合適的類型、合適的時間建設(shè)地下綜合管廊是城市健康發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的重要保證。一是選擇在高密度建設(shè)地區(qū)。二是選擇在道路運輸繁忙、交通量大的地區(qū)。三是選擇在地下空間開發(fā)利用需求高的地區(qū)，例如有軌道交通、高壓電纜隧道通過的地區(qū)，應考慮一并建設(shè)地下綜合管廊。四是新區(qū)優(yōu)先建設(shè)、老區(qū)結(jié)合項目改造建設(shè)。新區(qū)在建設(shè)初期，地下綜合管廊和道路、開敞空間的建設(shè)應同步進行；老城應結(jié)合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發(fā)等統(tǒng)籌安排地下綜合管廊建設(shè)。

市場化方式如何推進城市地下綜合管廊建設(shè)

鼓勵企業(yè)投資建設(shè)和運營管理地下綜合管廊，推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式。一是積極培育大型專業(yè)化地下綜合管廊建設(shè)和運營管理企業(yè)。二是政府要為地下綜合管廊PPP項目提供財政支持。入廊企業(yè)繳納的入廊費和維護費用還難以滿足社會資本的投資回報，需要地方財政為地下綜合管廊PPP項目提供適當支持，主要包括：投資補貼、貸款貼息、政府購買服務等。三是社會資本可以采用多種形式。如：入廊管線單位或入廊管線單位與專業(yè)管廊公司合資組建的公司作為社會資本方。還可以由入廊管線單位共同負責管廊投資并成立管廊業(yè)主委員會，由業(yè)主委員會選擇專業(yè)的社會資本方負責管廊的建設(shè)和運營管理。四是充分發(fā)揮中介機構(gòu)的作用，為PPP項目提供咨詢服務。

地下綜合管廊建設(shè)中如何推廣應用新技術(shù)

城市地下綜合管廊工程技術(shù)包括結(jié)構(gòu)、電氣、通訊、消防、監(jiān)控、通風、排水、管線等多方面，技術(shù)應用要充分考慮地質(zhì)、水文、地上地下空間環(huán)境條件的影響。推廣應用新技術(shù)要把握四個方面的內(nèi)容：一是鼓勵工程建設(shè)技術(shù)創(chuàng)新及應用。鼓勵各參建單位、科研院所，在結(jié)構(gòu)類型、配套附屬設(shè)施、工程材料、施工工法、運營管理等各方面開展技術(shù)創(chuàng)新及應用。二是加強監(jiān)督，做好新技術(shù)評定和試驗工作。地下結(jié)構(gòu)工程一旦有質(zhì)量問題，往往處理難度大，成本高；管廊內(nèi)管線一旦漏氣、漏電，關(guān)鍵配套技術(shù)故障等均可能造成巨大影響。要進行技術(shù)應用前的評定和試驗工作，規(guī)避風險。三是創(chuàng)造良好環(huán)境，建立相應激勵機制。要積極為新技術(shù)研發(fā)立項、示范應用、獎項申報等方面提供支持。四是工程示范，大力宣傳推廣新技術(shù)應用的成功案例。

推進城市地下綜合管廊建設(shè)需要加強哪些方面的工作

一是加強管線的入廊管理。已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊，不得在管廊以外的位置上新建管線。既有管線在改造時，應有序遷移至地下綜合管廊。二是實行有償使用制度。入廊管線單位應向地下綜合管廊建設(shè)運營單位交納適當?shù)娜肜荣M和日常維護費，具體收費標準由地下綜合管廊建設(shè)運營單位與入廊管線單位根據(jù)市場化原則共同協(xié)商確定。三是提高運營管理水平。城市人民政府要制定地下綜合管廊具體管理辦法，運營單位要完善管理制度，與入廊管線單位簽訂協(xié)議，確保地下綜合管廊正常運行，做好突發(fā)事件和應急管理工作。

根據(jù)日本等發(fā)達國家地下綜合管廊經(jīng)費收取和管理經(jīng)驗，結(jié)合我國實際發(fā)展情況，入廊管線單位向地下綜合管廊建設(shè)運營單位交納的入廊費主要根據(jù)地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施建設(shè)成本，以及各入廊管線單獨敷設(shè)和更新改造成本確定。日常維護費主要根據(jù)地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施維修、更新等維護成本，以及管線占用地下綜合管廊空間比例、對附屬設(shè)施使用強度等因素合理確定。國家發(fā)展改革委將會同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部制定具體收費的指導意見，引導規(guī)范供需雙方合理協(xié)商確定地下綜合管廊收費水平，形成合理的收費機制。

地下綜合管廊是百年工程，管廊容量滿足長期管線增容和擴建需要，因此，在地下綜合管廊運營初期，不可能達到所有管線均入廊，從入廊管線單位收取的入廊費和日常維護費，往往不能彌補地下綜合管廊的建設(shè)和維護費用成本，地方人民政府應建立財政補貼機制，根據(jù)實際情況，對地下綜合管廊建設(shè)運營企業(yè)給予必要的財政補貼，確保企業(yè)合理穩(wěn)定回報。

國家在推進城市地下綜合管廊建設(shè)方面的支持政策

中央財政將發(fā)揮中央資金“四兩撥千斤”的作用，積極引導地下綜合管廊建設(shè)。2015年，財政部會同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部確定了10個試點城市，中央財政投入34億元，計劃三年內(nèi)投入102億元以上引導地方建設(shè)試點，拉動社會資本投資約176億元，地方政府投資70億元。今后，中央財政將繼續(xù)通過現(xiàn)有渠道統(tǒng)籌安排資金予以支持。地方各級人民政府也要進一步加大地下綜合管廊建設(shè)資金投入。省級人民政府要加強地下綜合管廊建設(shè)資金的統(tǒng)籌，城市人民政府要優(yōu)先安排地下綜合管廊項目，并納入地方政府采購范圍。有條件的城市人民政府可對地下綜合管廊項目給予貸款貼息。

支持符合條件的地下綜合管廊建設(shè)運營企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券和項目收益票據(jù)，專項用于地下綜合管廊建設(shè)項目。為加大債券融資支持城市地下綜合管廊建設(shè)的力度，今年上半年，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《城市地下綜合管廊建設(shè)專項債券發(fā)行指引》，從審核程序、審核政策、債券期限、配套政策、增信方式及品種創(chuàng)新等方面，為各類企業(yè)發(fā)行地下綜合管廊建設(shè)專項債券提供了政策支持。將地下綜合管廊建設(shè)列入專項金融債支持范圍予以長期投資，具體辦法正在研究制定。

加大城市地下綜合管廊建設(shè)力度，有利于綜合開發(fā)利用地下空間資源，提高城市發(fā)展質(zhì)量，促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是開發(fā)銀行積極支持的重要領(lǐng)域。截止目前，開發(fā)銀行與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部合作，共同推出貸款支持項目27個，擬建管廊940公里，貸款規(guī)模540億元。同時，開發(fā)銀行會同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部與吉林省簽訂協(xié)議，支持在吉林全省范圍內(nèi)推進地下綜合管廊建設(shè)。在項目的開發(fā)評審中，開發(fā)銀行將根據(jù)國家政策和各地情況，綜合運用PPP、政府購買服務、機制評審等模式，協(xié)助地方政府設(shè)計符合項目情況的建設(shè)與運營模式、融資模式和貸款期限。

地下綜合管廊建設(shè)造價高、投資規(guī)模大。為落實資金投入、調(diào)動社會資本積極性，除了以上支持政策，我們商有關(guān)部門鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)在風險可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，為地下綜合管廊項目提供中長期信貸支持，積極開展特許經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)和購買服務協(xié)議預期收益等擔保創(chuàng)新類貸款業(yè)務，加大對地下綜合管廊項目的支持力度。

政府、相關(guān)部門及單位應做好哪些工作

城市人民政府是推進城市地下綜合管廊工作的責任主體，要加強組織領(lǐng)導，明確主管部門，建立工作協(xié)調(diào)機制，扎實推進具體工作。

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部將會同國家發(fā)展改革委、財政部、工業(yè)和信息化部、人民銀行、新聞出版廣電總局、銀監(jiān)會、能源局等相關(guān)部門，建立推進地下綜合管廊建設(shè)工作協(xié)調(diào)機制，加強對全國地下綜合管廊建設(shè)管理工作的指導和監(jiān)督檢查。抓好地下綜合管廊試點工作，盡快形成一批可復制、可推廣的示范項目，經(jīng)驗成熟后有效推開。

各管線行業(yè)主管部門、管理單位等要各司其職，密切配合，共同推動地下綜合管廊建設(shè)。中央企業(yè)、省屬企業(yè)要配合城市人民政府做好所屬管線入地入廊工作。（本刊記者 林鳳鳴整理）