基于“規(guī)土融合”的棚戶區(qū)改造土地儲備與經(jīng)營機(jī)制

【摘要】只有對企業(yè)單位、普通民眾、管理部門多個利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，才能實(shí)現(xiàn)棚戶區(qū)的成功改造，平衡規(guī)劃理想與現(xiàn)實(shí)之間的關(guān)系。在這之中最為關(guān)鍵的利益點(diǎn)就是土地。通過合理棚戶區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)土地經(jīng)營機(jī)制的改造，不僅可以確保土地征收、土地儲備、土地出讓工作的有效性與公開性，同時還可以以居民意愿為主，方便后期的建設(shè)管理。

【關(guān)鍵詞】“規(guī)土融合”；棚戶區(qū)改造；土地儲備；經(jīng)營機(jī)制

引言

棚戶區(qū)改造中最為關(guān)鍵的就是土地儲備與土地經(jīng)營制度。最近幾年，我國一些城市受到“規(guī)土融合”觀念的影響，已經(jīng)開始實(shí)施存量催化的引導(dǎo)工作，同時開始落實(shí)。本篇文章重點(diǎn)分析了基于“規(guī)土融合”的棚戶區(qū)改造土地儲備及經(jīng)營機(jī)制。

一、“規(guī)土融合”概述

“規(guī)土融合”在本質(zhì)上就是一個城市規(guī)劃內(nèi)實(shí)現(xiàn)與滿足土地規(guī)劃及城市規(guī)劃的兩大標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而促進(jìn)土地利用與城市規(guī)劃兩者工頭構(gòu)建保護(hù)資源、節(jié)約資源的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間格局和生活方式，有效實(shí)施土地規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)土地利用效益的最大化，即我們所說的 “兩規(guī)合一”。

所謂“兩規(guī)合一”其主要側(cè)重于在空間布局及空間發(fā)展上，合理連接土地規(guī)劃與城市規(guī)劃，進(jìn)而有效控制土地利用?！皟梢?guī)合一”的理念在城市規(guī)劃貫徹中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)土地掌控，對土地運(yùn)行秩序進(jìn)行規(guī)范，加強(qiáng)土地的集約化使用，明確合理的土地整備機(jī)構(gòu)，開展土地收儲、確定征收還建方案，以土地政策為核心尋求突破口，確保充分有效的供應(yīng)城市建設(shè)用地，最終有效實(shí)施城市空間發(fā)展戰(zhàn)略。

“規(guī)土融合”理念其以規(guī)劃為主，空間建設(shè)為重點(diǎn)，并通過規(guī)劃整合和體制改革的主要手段，對規(guī)劃協(xié)調(diào)、規(guī)劃編制等問題加以解決。在編制城市用地規(guī)劃的時候，充分貫徹 “規(guī)土融合”理念，有效實(shí)施 “兩規(guī)合一”，其重點(diǎn)在于建立一個信息收集、性質(zhì)判斷及方案選擇再到政策制定的這一過程，簡單來說，就是通過長期實(shí)踐實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的動態(tài)化的過程。所以，從這個角度來說，“規(guī)土融合”就是一個以實(shí)施為導(dǎo)向的主要規(guī)劃，也可以稱之為實(shí)施性規(guī)劃。

二、棚戶區(qū)改造現(xiàn)狀

所謂棚戶區(qū)，具體指的就是“在城市已經(jīng)建成的區(qū)域范圍之內(nèi)，使用壽命較長、平方密度較高、房屋質(zhì)量差、人均建筑面積小、基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善、交通狀況差、存在較大的消防隱患和治安隱患、衛(wèi)生條件差、亂、臟的地區(qū)以及‘城中村’”。而棚戶區(qū)改造指的就是對以上區(qū)域進(jìn)行合理建設(shè)與規(guī)劃。當(dāng)前我國進(jìn)行棚戶區(qū)改造通常包括兩方面問題：第一，側(cè)重于改造物質(zhì)形態(tài)，而沒有充分更新環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會等諸多方面的問題。第二，單單規(guī)劃個別項(xiàng)目，只改造局部區(qū)域，沒有對城市功能定位及空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行充分考慮，極少考慮到城市發(fā)展的趨勢即方向。具體體現(xiàn)在如下方面：第一，沒有合理安置城市居民，城市民生問題突出，包括社會保障問題、再就業(yè)問題等，在這種情況下，居民生活負(fù)擔(dān)明顯增大。第二，社區(qū)管理支部不健全不合理，社會的管理能力及凝聚力不高，存在難以管理、秩序混亂、公共設(shè)施嚴(yán)重?fù)p傷等問題。而這些問題產(chǎn)生的主要原因是因?yàn)榕飸魠^(qū)土地規(guī)劃不合理。

三、基于“規(guī)土融合”的棚戶區(qū)改造土地儲備與經(jīng)營機(jī)制

1.加強(qiáng)土地資源的儲備與整理工作。

在開展棚戶區(qū)改造的過程中要保持一定的改造循序，具體為統(tǒng)籌規(guī)劃、確保實(shí)施計(jì)劃、土地支撐及規(guī)劃落實(shí)。在開展棚戶區(qū)土地資源儲備與整理的過程中，一定要提前構(gòu)建土地資源近期儲備供應(yīng)計(jì)劃、中期計(jì)劃以及遠(yuǎn)期計(jì)劃，同時嚴(yán)格按照計(jì)劃進(jìn)行落實(shí)改造。除此之外還要制定相關(guān)的土地資源建設(shè)計(jì)劃、政府投資計(jì)劃等。在具體的實(shí)施項(xiàng)目上，要提前制定好拆遷時序以及建設(shè)時序，按照相關(guān)計(jì)劃開展棚戶區(qū)土地資源整理與出版工作，最終實(shí)現(xiàn)棚戶區(qū)的有效改造。

2.土地經(jīng)濟(jì)的平衡與融資。

在改造棚戶區(qū)的過程中，改造最大的阻礙就在于建設(shè)客體與建設(shè)主體分離、拆遷、在建的周期相對較長、成本增高。同時，地塊分散分布、單宗地塊開發(fā)難以疏解原有功能也必然會導(dǎo)致拆遷苦難、市場融資難及開發(fā)主體意愿不高等問題出現(xiàn)。所以，應(yīng)該及時對土地資源進(jìn)行整理，對土地經(jīng)濟(jì)成本進(jìn)行清算，還要加大對土地經(jīng)濟(jì)測算的重視程度，對跨區(qū)域的拆遷還建區(qū)域進(jìn)行全面統(tǒng)籌規(guī)劃，利用 “土地打包”的方式對土地開發(fā)成本進(jìn)行平衡。綜合考慮到土地集約化利用與改造的效益，促進(jìn)土地需求與土地供給之間的資金平衡，構(gòu)建“規(guī)”與“土”的適宜的經(jīng)濟(jì)效益。

3.土地政策的引導(dǎo)與制約。

在開展棚戶區(qū)改造的過程中，為了有效落實(shí)規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，尋找最佳的規(guī)劃建設(shè)方式，需要制定合理的土地政策。土地政策引導(dǎo)及制約棚戶區(qū)改造主要體現(xiàn)在如下內(nèi)容：第一，為了減少交易成本、最大程度的使用土地資源，需要在土地市場中實(shí)現(xiàn)最佳的資源配置。第二，在公眾參與的過程中要盡可能的縮減土地運(yùn)行的支出，并實(shí)施集體決策體制。第三，在進(jìn)行空間布局的時候，要選擇最佳的土地產(chǎn)權(quán)交易方式，實(shí)現(xiàn)空間布局的合理性。土地政策的制約與引導(dǎo)作用要從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地儲備與供應(yīng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及投資融資模式方面實(shí)現(xiàn)規(guī)劃與土地的統(tǒng)一化與一體化，創(chuàng)建城市土地制度、制定土地政策，有效實(shí)施棚戶區(qū)改造方案。

4.規(guī)劃功能與土地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行相結(jié)合理念

在進(jìn)行規(guī)劃空間布局的過程中，要充分考慮到土地經(jīng)濟(jì)平衡這一原則，充分整理棚戶區(qū)改造區(qū)域的土地資源，對土地成本進(jìn)行清算，對拆遷還建區(qū)域進(jìn)行重新劃定，捆綁商務(wù)區(qū)中的有關(guān)項(xiàng)目。簡單來說，就是在對公共服務(wù)設(shè)施區(qū)域、商業(yè)區(qū)域即企業(yè)總部進(jìn)行重新劃定的過程中，要考慮到精細(xì)化及土地平衡的土地經(jīng)濟(jì)測算，對不同功能區(qū)域進(jìn)行劃分，同時開展相配套的開發(fā)。在實(shí)際功能業(yè)態(tài)招商的過程當(dāng)中，要對運(yùn)營收益及土地收益進(jìn)行遠(yuǎn)期測算、中期測算及近期測量，充分考慮到市場可接受的程度與基本的規(guī)律，以有效滿足規(guī)劃的需求。

結(jié)語：

本文重點(diǎn)分析了基于“規(guī)土融合”的棚戶區(qū)改造土地儲備與經(jīng)營機(jī)制，以供參考。

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