大學(xué)區(qū)制改革現(xiàn)狀、問題與對策

楊永厚　　每世英　　趙勝軍

大學(xué)區(qū)制改革現(xiàn)狀、問題與對策

楊永厚每世英趙勝軍

“大學(xué)區(qū)制”是進(jìn)行區(qū)域?qū)W區(qū)化管理改革及實(shí)踐探索所形成的一種教育管理體制、機(jī)制。它是指在區(qū)域中，由教育部門指定（或自愿基礎(chǔ)上）一所優(yōu)質(zhì)學(xué)校為學(xué)區(qū)長，吸吶3~5所同類型、同層次的學(xué)校組建一個(gè)大學(xué)區(qū)。其目的是通過優(yōu)質(zhì)帶動、促進(jìn)共同發(fā)展，擴(kuò)大基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)資源覆蓋面和區(qū)域義務(wù)教育（基礎(chǔ)教育）均衡發(fā)展。伴隨著教育改革的日益深化，特別是基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展、內(nèi)涵發(fā)展進(jìn)程加快，“大學(xué)區(qū)”的探索實(shí)踐備受關(guān)注，也取得不少突破。本文著重從宏觀與微觀的視角，理論與實(shí)踐的域野探討“大學(xué)區(qū)”在實(shí)施推進(jìn)中的現(xiàn)狀、問題及改革對策，以求教于各方，引鳴共思。

一、現(xiàn)狀審視：方興未艾，功益初顯

為破解基礎(chǔ)教育特別是義務(wù)教育階段“擇校熱”，優(yōu)質(zhì)教育發(fā)展布局不均衡的教育熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，國內(nèi)不少省市區(qū)（縣）試圖通過對現(xiàn)行教育體制、機(jī)制、發(fā)展模式中存在的突出問題，采取區(qū)域內(nèi)的改革調(diào)整創(chuàng)新等措施，最具影響力和最具代表性的當(dāng)推“大學(xué)區(qū)”及“大學(xué)區(qū)制”的探索，國內(nèi)具有影響的比較成功的典型有：湖北省武漢市東湖區(qū)提出的“中心校”管理模式，該市教育局在學(xué)區(qū)內(nèi)挑選出某所有代表性的“中心?！保善鋵W(xué)區(qū)內(nèi)各學(xué)校的資源等進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配和安排，同時(shí)對學(xué)區(qū)內(nèi)的所有學(xué)校進(jìn)行指導(dǎo)和管理，以名校帶動其他學(xué)校，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。廣東省廣州市越秀區(qū)從2008年1月開始試行“三共二建立一實(shí)現(xiàn)”的“學(xué)區(qū)模式”。即同一學(xué)區(qū)內(nèi)共享教學(xué)資源，共享教師人力資源、共享合作發(fā)展平臺；同一學(xué)區(qū)內(nèi)建立組織管理體系，建立學(xué)區(qū)管理平臺,并最終實(shí)現(xiàn)教學(xué)均衡發(fā)展。西安市從2012年3月起在市內(nèi)四區(qū)試行后來在全市實(shí)行“九統(tǒng)一”的大學(xué)區(qū)管理改革。即在學(xué)區(qū)內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的教學(xué)管理、統(tǒng)一共享設(shè)施、統(tǒng)一安排教師、統(tǒng)一課程資源、統(tǒng)一教學(xué)活動、統(tǒng)一組織上課、統(tǒng)一教師培訓(xùn)、統(tǒng)一質(zhì)量監(jiān)測、統(tǒng)一評價(jià)激勵。

以上這些“典型”，代表和反映了各地從“學(xué)區(qū)化”到學(xué)區(qū)制的過程探索，值得肯定。

這些實(shí)踐模本也在促進(jìn)區(qū)域教育均衡發(fā)展，破解“擇校熱”等難點(diǎn)問題、實(shí)現(xiàn)教育內(nèi)涵、公平發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用，凸顯了一定的功能效益。

二、問題透析：困難依存，不容忽視

從國內(nèi)區(qū)域性探索“大學(xué)區(qū)制”改革的實(shí)踐來看，無疑是取得了多方面多層次的突破發(fā)展和真實(shí)成效，但深入地調(diào)查、觀察和認(rèn)真分析，不難發(fā)現(xiàn)，目前在“大學(xué)區(qū)制”改革推進(jìn)的實(shí)際過程中也的確存在不少困難、矛盾和問題。如果對現(xiàn)實(shí)中的問題、矛盾、困難視而不見，依然沾沾自喜于目前所取得的階段性成績、成果，而掩飾所存在的不足，那將不僅會對“大學(xué)區(qū)制”改革本身造成致命的損傷，而且會對正在進(jìn)行的教育綜合改革、質(zhì)量提升、均衡發(fā)展等重大戰(zhàn)略產(chǎn)生不良影響。為此，筆者綜合了對區(qū)域?qū)W校推行“大學(xué)區(qū)制”改革的所有現(xiàn)實(shí)的觀察調(diào)查，參閱相關(guān)實(shí)踐研究資料數(shù)據(jù)，對目前“大學(xué)區(qū)制”在實(shí)施中的突出問題進(jìn)行切片式的透析后發(fā)現(xiàn)，存在的問題主要有以下幾個(gè)方面：

1.認(rèn)識不到位，推進(jìn)發(fā)展不均衡

推行“大學(xué)區(qū)制”本應(yīng)是教育行政主管部門為實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育均衡發(fā)展、共同發(fā)展、高水平發(fā)展、破解教育熱點(diǎn)難點(diǎn)問題而采取的被實(shí)踐所證明是正確有效的重大政策行為和舉措，無論對國家、省、市、區(qū)、縣教育整體發(fā)展，還是對各類學(xué)校的發(fā)展，無論對教師的專業(yè)素養(yǎng)提升，還是對學(xué)生全面而有個(gè)性的發(fā)展都是很有益的。然而，在現(xiàn)實(shí)中，我們發(fā)現(xiàn)，省市熱，區(qū)縣涼；領(lǐng)導(dǎo)熱，教師涼；學(xué)校熱，家長涼的現(xiàn)象依然存在。一些區(qū)縣的主管領(lǐng)導(dǎo)、一些學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)對省市出臺的政策文件學(xué)習(xí)不夠，理解不深，認(rèn)識不到位。工作中只滿足于傳達(dá)文件精神，創(chuàng)新性落實(shí)不夠，工作中忙于應(yīng)付上級檢查，對如何深入推進(jìn)不用心思。一部分教師以種種借口不服從安排，工作缺乏積極性。市內(nèi)、區(qū)縣及學(xué)校間“大學(xué)區(qū)制”改革工作發(fā)展極不均衡，區(qū)域差異明顯。

2.機(jī)制不健全，資源共享有阻力

“大學(xué)區(qū)制”實(shí)施的重要內(nèi)容之一是學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校間要實(shí)現(xiàn)資源共享，特別是薄弱學(xué)校因自身的優(yōu)質(zhì)資源不足，需要名校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校為其提供平等、公開、無償?shù)膬?yōu)質(zhì)教育教學(xué)資源，但由于多種原因，不論目前實(shí)行的“緊湊型”，還是“松散型”學(xué)區(qū)制模式，教育教學(xué)資源并未做到真正的共享。究其原因在于目前還未建立學(xué)區(qū)制優(yōu)質(zhì)教育資源的科學(xué)的共享機(jī)制。名校出于自身的考慮，在為薄弱學(xué)校提供“共享”時(shí)有所保留，缺乏足夠的開放胸懷和動力。因而，雖然是在一個(gè)學(xué)區(qū)內(nèi)，名校的優(yōu)質(zhì)教育資源依然獨(dú)有而其他學(xué)校難以分享，影響學(xué)校間的平等、真誠的合作。

3.體制不順暢，推進(jìn)有障礙

由于目前各地所推進(jìn)的“大學(xué)區(qū)制”均是在教育行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)、主導(dǎo)之下的建立和推行的，真正擁有權(quán)力權(quán)威的并不是學(xué)區(qū)長學(xué)?；?qū)W校，而是在區(qū)縣教育局。這種行政主導(dǎo)型的管理體制，本身存在著明顯的“行政化”色彩，而缺少科學(xué)性和靈活性。這種傳統(tǒng)的體制造成“政府主導(dǎo)、權(quán)力讓度不足”的局面。學(xué)區(qū)長學(xué)校的校長沒有人事權(quán)、財(cái)權(quán)，很難在學(xué)校區(qū)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)管理作用，導(dǎo)致“大學(xué)區(qū)制”的內(nèi)涵性工作較難推施，即使有些工作，有活動也在開展，但實(shí)效性大打折扣，使“大學(xué)區(qū)制”改革的功效明顯削弱。

4.權(quán)責(zé)不清晰，管理難度增大

“大學(xué)區(qū)制”在行政部門和學(xué)校之間增加了學(xué)區(qū)這一管理層級，如何定位教育行政部門和學(xué)區(qū)、學(xué)校之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，是推行“大學(xué)區(qū)制”的關(guān)鍵。然而，直到今天，這一難題仍未有真正的解決辦法。由于權(quán)責(zé)不清，致使大學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校之間的管理、協(xié)調(diào)、共進(jìn)遇到許多問題，學(xué)區(qū)長學(xué)校想管礙于權(quán)責(zé)，不敢真心管；其他學(xué)校不愿接受管理。于是出現(xiàn)統(tǒng)一的資源共享、統(tǒng)一的教學(xué)活動、統(tǒng)一的教師培訓(xùn)、統(tǒng)一的質(zhì)量監(jiān)測及教師交流等形式化，缺少實(shí)際效用，領(lǐng)導(dǎo)做表面文章，教師消極應(yīng)付，學(xué)校無能為力。

5.評價(jià)機(jī)制缺乏，實(shí)施效果被弱化

現(xiàn)在“大學(xué)區(qū)制”改革的運(yùn)行之中潛在的至關(guān)重要的問題就是缺乏科學(xué)可行的“大學(xué)區(qū)制”工作評價(jià)機(jī)制、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。有的市級教育行政主管部門至今也沒有大學(xué)區(qū)工作的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)縣級教育行政部門大都沒有制定出臺相關(guān)的大學(xué)區(qū)工作評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從上到下，并未建立大學(xué)區(qū)制推行的評價(jià)機(jī)制。正因?yàn)槿绱?，使“大學(xué)區(qū)制”改革工作難以深入地推進(jìn)，嚴(yán)重弱化了“大學(xué)區(qū)制”改革的真正功能和效果。

三、對策探尋：構(gòu)建機(jī)制，深度推進(jìn)

“大學(xué)區(qū)制”及其改革是在新的歷史時(shí)期教育改革發(fā)展適應(yīng)性的產(chǎn)物。正因?yàn)槿绱耍€在發(fā)展，還在生長，還不成熟。有待在頂層設(shè)計(jì)、中層連通、基層實(shí)施等重要環(huán)節(jié)不斷地去改進(jìn)、修正，使之應(yīng)有的功能盡可能最大化地釋放，為真正破解基礎(chǔ)教育“擇校”問題、不均衡問題、內(nèi)涵發(fā)展等熱難點(diǎn)問題提供“火力”和“武器”。針對“大學(xué)區(qū)制”目前改革中所存在的問題，為促進(jìn)改革順利而有實(shí)效的實(shí)施，特提出以下幾點(diǎn)建議：

1.更新觀念，形成推進(jìn)共識

觀念是行動的先導(dǎo)，共識是推進(jìn)的前提?！按髮W(xué)區(qū)制”改革本身是一項(xiàng)帶有創(chuàng)新性、觸及傳統(tǒng)教育教學(xué)管理體制的破冰之旅，從它提出到區(qū)域性探索就遇到了來自多方面的困阻、非議，這不足為奇。重要和可喜的是，這一項(xiàng)改革探索已被許多區(qū)域?qū)嵺`所驗(yàn)證是正確的、有效的、有價(jià)值的，所以，目前在正在推進(jìn)實(shí)施的地區(qū)，或者準(zhǔn)備推行和并未實(shí)行的區(qū)域，我們的各級教育主管部門及領(lǐng)導(dǎo)、中小學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)教師、教科研機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和人員，必須更新教育觀念，堅(jiān)決革除陳舊、保守、僵化的思想思維觀念，樹立與俱時(shí)進(jìn)，務(wù)實(shí)創(chuàng)新，順應(yīng)時(shí)代的新的思維及觀念，頂層、中層、基層上下目標(biāo)一致，統(tǒng)一思想，統(tǒng)一步調(diào)，形成聚力推進(jìn)“大學(xué)區(qū)制”改革的共識，為推進(jìn)“大學(xué)區(qū)制”改革提供強(qiáng)有力的思想保障。

2.破除障礙，構(gòu)建新型機(jī)制

體制、機(jī)制是推動各項(xiàng)工作的關(guān)鍵性、核心性元素，任何一項(xiàng)工作能否順暢、有效推進(jìn)往往取決于是否有科學(xué)的、可行的管理體制，運(yùn)行機(jī)制?！按髮W(xué)區(qū)制”目前最為突出和核心的制約因素就是現(xiàn)在教育管理體制和管理機(jī)制不利于工作推進(jìn)。要真正破解這一難題，學(xué)區(qū)制的建立應(yīng)實(shí)現(xiàn)從“管理屬性”到“治理屬性”的逐步深化?！爸卫淼谋举|(zhì)在于其統(tǒng)治機(jī)制并不依靠政府的權(quán)威和制裁，它所要創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)和秩序不能從外部強(qiáng)加，而要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動”。鑒于目前我國市、縣級教育管理體制短時(shí)期內(nèi)還難以進(jìn)行真正改革的現(xiàn)狀，應(yīng)嘗試建立一種在區(qū)縣教育行政主管部門指導(dǎo)下，采取任命與民主推舉相結(jié)合的形式產(chǎn)生學(xué)區(qū)長學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)，再由學(xué)區(qū)長學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)組建由學(xué)區(qū)成員校、教師代表、社會名流、家長代表參加的學(xué)區(qū)管理委員會，賦予相應(yīng)的人員調(diào)動、財(cái)物調(diào)用權(quán)，增大學(xué)區(qū)管委會的權(quán)力權(quán)重，適當(dāng)減少上級過多過繁的行政管理或干預(yù)，以利于學(xué)區(qū)長學(xué)校放開手腳，大膽開展學(xué)區(qū)各項(xiàng)工作和活動，實(shí)現(xiàn)學(xué)區(qū)管理體制單一的行政管理走向多元治理。

3.厘清權(quán)責(zé)，激發(fā)共進(jìn)活力

責(zé)權(quán)不明是目前各地大學(xué)區(qū)制改革實(shí)踐中普遍遇到的難解問題，也是影響大學(xué)區(qū)制改革成效的重要因素。針對實(shí)際，筆者以為，當(dāng)前各市級教育主管部門應(yīng)組織力量加強(qiáng)對市、區(qū)縣、學(xué)區(qū)、學(xué)校四級管理機(jī)構(gòu)部門的權(quán)利、責(zé)任的研究，厘清明晰各層級的權(quán)責(zé)。市級教育主管部門應(yīng)負(fù)責(zé)承擔(dān)全市“大學(xué)區(qū)制”改革的方向把握，政策制定、宏觀指導(dǎo)、督察調(diào)研、經(jīng)費(fèi)投入等權(quán)責(zé)；區(qū)縣級教育行政主管部門應(yīng)主要承擔(dān)管理指導(dǎo)與督導(dǎo)評估職能，要制訂相應(yīng)的配套性保障性規(guī)定或章程，堅(jiān)決下放本應(yīng)由學(xué)區(qū)和學(xué)校擁有的權(quán)利和權(quán)力，減少過多的行政干預(yù)和經(jīng)費(fèi)使用管束，讓學(xué)區(qū)和學(xué)校能依法、依規(guī)、創(chuàng)造性地開展工作；學(xué)區(qū)或?qū)W區(qū)長學(xué)校應(yīng)承擔(dān)擁有自主組織、管理學(xué)區(qū)內(nèi)教學(xué)、教研、資源、教師、培訓(xùn)、檢測、獎勵等工作，行使權(quán)力，制訂切合實(shí)際的工作規(guī)劃、計(jì)劃、實(shí)施評價(jià)方案。學(xué)校應(yīng)擁有更加獨(dú)立、自主、靈活的人、財(cái)、物管理使用權(quán)責(zé)，只有這樣，才能真正從制度上明晰“大學(xué)區(qū)制”運(yùn)行體系中四級組織單位的權(quán)責(zé)，充分調(diào)動各方積極性，激發(fā)攜手合作，共同推進(jìn)的活力。

4.文化引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)深度融合

由于目前大學(xué)區(qū)組建過多地被涂抹上行政組織的色彩，沿用行政管理的手段，使大學(xué)區(qū)大都成為拼湊在一起的“教育單元”，即使是“緊湊型”的大學(xué)區(qū)，也缺乏學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校間的真正融合和文化認(rèn)同。因而亟須創(chuàng)造條件，構(gòu)建富有教育特色、文化品質(zhì)的學(xué)區(qū)文化，并以此來引領(lǐng)大學(xué)區(qū)制的深度推進(jìn)和學(xué)校間的深度融合，在學(xué)校各自已有的學(xué)校文化基礎(chǔ)上，促成協(xié)同、互動、交流、共享的學(xué)區(qū)文化，用文化引領(lǐng)學(xué)區(qū)發(fā)展，引領(lǐng)學(xué)校發(fā)展，引領(lǐng)教師發(fā)展，引領(lǐng)學(xué)生成長。同時(shí)，盡可能減少用強(qiáng)制性的行政手段管控學(xué)校之間的合作及工作，多用理念文化、制度文化、課程文化、教研文化、教師文化、活動文化等柔性手段，真正實(shí)現(xiàn)學(xué)區(qū)內(nèi)各成員學(xué)校的深度整合、有機(jī)融合，也只有如此，才能使大學(xué)區(qū)制成為生命體活力聯(lián)盟。

5.強(qiáng)化評價(jià)，引導(dǎo)規(guī)范改革

評價(jià)具有較強(qiáng)的導(dǎo)向、診斷、教育、激勵、規(guī)范等功能?！按髮W(xué)區(qū)制”改革必須充分利用評價(jià)這一工具和手段，發(fā)揮評價(jià)的多元功能，并以此來引導(dǎo)、規(guī)范、改進(jìn)、促進(jìn)“大學(xué)區(qū)制”改革。要盡快構(gòu)建體現(xiàn)教育改革發(fā)展方向、彰顯“大學(xué)區(qū)制”特質(zhì)的工作評價(jià)體系。市級教育主管部門、教科研機(jī)構(gòu)要研究制訂出臺大學(xué)區(qū)工作評價(jià)方案，用以指導(dǎo)、管理、評價(jià)各區(qū)縣的大學(xué)區(qū)工作，并建立與之相配套的獎勵辦法；區(qū)縣級教育行政部門、教研機(jī)構(gòu)要按照并參照市級評價(jià)方案，研究制訂符合區(qū)縣實(shí)際的大學(xué)區(qū)工作評價(jià)方案或細(xì)則，建立學(xué)校、教師的獎勵機(jī)制，并使之與教育質(zhì)量評價(jià)相通連體；學(xué)區(qū)更要制訂出切實(shí)可行的包括教師、教學(xué)、教研、質(zhì)量等方面內(nèi)容的評價(jià)細(xì)則，并將評價(jià)結(jié)果與教師的評優(yōu)晉級、績效考核掛鉤。只有構(gòu)建形成了科學(xué)的、切實(shí)可行的評價(jià)體系，才能引導(dǎo)規(guī)范大學(xué)區(qū)工作健康有效地開展。

（作者系戶縣教研室教授級高級教師、中小學(xué)特級教師；西安惠安中學(xué)校長；戶縣南關(guān)中學(xué)校長）