災(zāi)害行政管理體制：域外經(jīng)驗(yàn)與本土借鑒

廖宏斌

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都610074)

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災(zāi)害行政管理體制：域外經(jīng)驗(yàn)與本土借鑒

廖宏斌

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都610074)

摘要：日本的災(zāi)害行政管理體制主要由中央和地方政府及與之相對應(yīng)的災(zāi)害組織管理機(jī)制構(gòu)成，它具有原則性與靈活性、獨(dú)立性與協(xié)作性、中央主導(dǎo)與地方自治、政府主導(dǎo)與民間參與相結(jié)合的特征。對日本災(zāi)害行政管理體制進(jìn)行了比較全面的考察，并結(jié)合我國正在推進(jìn)的災(zāi)害行政管理體制改革，提出了若干政策建議。

關(guān)鍵詞：日本；中央政府；地方政府；災(zāi)害行政管理體制

日本地處亞歐大陸板塊與太平洋板塊的交界地帶，是一個(gè)地震、海嘯和火山等自然災(zāi)害頻發(fā)的國家。①經(jīng)過不斷的探索與發(fā)展，日本政府在應(yīng)對自然災(zāi)害的過程中建立了一套彼此獨(dú)立又相互協(xié)作的災(zāi)害行政管理體制。防災(zāi)救災(zāi)的實(shí)踐表明，日本的災(zāi)害行政管理體制在應(yīng)對自然災(zāi)害時(shí)責(zé)任明確、反應(yīng)及時(shí)且高效有序。本文主要考察了日本災(zāi)害行政管理體制的組織架構(gòu)及其基本特征，并結(jié)合我國災(zāi)害行政管理中存在的突出問題，提出了若干改革意見和政策建議。

一、日本災(zāi)害行政管理體制

日本的災(zāi)害行政管理體制是在通過建立與防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)法律制度的基礎(chǔ)上逐步形成的。②1961年10月日本國會(huì)頒布災(zāi)害對策基本法，以法律的形式正式確立了災(zāi)害行政管理體制的組織結(jié)構(gòu)和與災(zāi)害管理相關(guān)各部門之間的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)關(guān)系。根據(jù)災(zāi)害對策基本法的相關(guān)規(guī)定，日本災(zāi)害行政管理體制主要由行政部門和與行政部門相對應(yīng)的災(zāi)害組織管理機(jī)制兩大部分組成。

(一)中央和地方政府的災(zāi)害管理體制

日本中央和地方政府的災(zāi)害管理主要由中央和地方兩級(jí)防災(zāi)會(huì)議負(fù)責(zé)實(shí)施。同時(shí)，為了更有效地開展防災(zāi)減災(zāi)工作，日本政府還根據(jù)災(zāi)害規(guī)模的大小建立了臨時(shí)性的災(zāi)害對策指揮決策機(jī)制。目前日本各級(jí)政府正是按照這套系統(tǒng)進(jìn)行著有系統(tǒng)、有規(guī)劃的防災(zāi)減災(zāi)工作。

1.中央防災(zāi)會(huì)議

(1)中央防災(zāi)會(huì)議的組織結(jié)構(gòu)③

中央防災(zāi)會(huì)議(Central Disaster Management Council)是負(fù)責(zé)日本災(zāi)害管理的最高行政機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)設(shè)置在內(nèi)閣總理府，成員主要由會(huì)長和委員組成。依據(jù)災(zāi)害對策基本法的規(guī)定，中央防災(zāi)會(huì)議的會(huì)長主要由內(nèi)閣總理大臣(首相)擔(dān)任，會(huì)長擁有招集會(huì)議、采決議題等會(huì)議運(yùn)營方面的權(quán)利。如果會(huì)長因特殊原因無法履職時(shí)，災(zāi)害對策基本法規(guī)定必須由內(nèi)閣總理大臣指定的委員代理并行使會(huì)長的權(quán)利。

中央防災(zāi)會(huì)議委員由防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣及其他國務(wù)大臣、指定公共機(jī)關(guān)長(4名)、日本銀行總裁、紅十會(huì)會(huì)長、放送協(xié)會(huì)會(huì)長、電信電話公司經(jīng)理等其他內(nèi)閣大臣和資深專家學(xué)者(4名)組成。防災(zāi)大臣的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)中央各省廳機(jī)關(guān)防災(zāi)組織間的關(guān)系，確保防災(zāi)行政相關(guān)部門的聯(lián)結(jié)，推動(dòng)防災(zāi)事業(yè)的順利進(jìn)行。日本銀行、紅十字協(xié)會(huì)、電信電話株式會(huì)社和放送協(xié)會(huì)是由中央政府指定的專門負(fù)責(zé)災(zāi)害協(xié)調(diào)與管理的公共機(jī)構(gòu)。專家學(xué)者主要是為中央防災(zāi)會(huì)議提供防災(zāi)救災(zāi)專業(yè)咨詢。

此外，為了調(diào)查和研究防災(zāi)救災(zāi)專門事項(xiàng)，中央防災(zāi)會(huì)議還專門設(shè)立了各類調(diào)查委員會(huì)。委員主要由內(nèi)閣總理大臣任命的各相關(guān)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、指定公共機(jī)關(guān)的職員和資深專家學(xué)者組成，它的職責(zé)主要是負(fù)責(zé)開展防災(zāi)減災(zāi)專項(xiàng)調(diào)查和研究。專門調(diào)查委員會(huì)是一個(gè)臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，專門事項(xiàng)調(diào)查結(jié)束后，委員會(huì)便自動(dòng)宣告解散。目前，日本中央防災(zāi)會(huì)議內(nèi)設(shè)東海地震相關(guān)調(diào)查會(huì)、防災(zāi)基本規(guī)劃調(diào)查會(huì)、防災(zāi)情報(bào)共享調(diào)查會(huì)等七個(gè)專門調(diào)查委員會(huì)。

(2)中央防災(zāi)會(huì)議的基本職能④

作為總理府的附屬機(jī)關(guān)和綜合的對策防災(zāi)委員會(huì)，中央防災(zāi)會(huì)議的主要職能是負(fù)責(zé)制定全國性的防災(zāi)基本計(jì)劃，協(xié)商和制定關(guān)于減災(zāi)問題的重要議題和對策，推動(dòng)防災(zāi)基本計(jì)劃和防災(zāi)對策的實(shí)施；負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)中央政府各部門之間、中央與地方政府和地方公共機(jī)關(guān)之間有關(guān)防災(zāi)方面的關(guān)系，協(xié)助地方政府和各行政機(jī)關(guān)制定和實(shí)施地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃和防災(zāi)業(yè)務(wù)規(guī)劃；在大規(guī)模的自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，設(shè)立非常災(zāi)害或緊急災(zāi)害對策本部，制定緊急救災(zāi)措施，推進(jìn)防災(zāi)救災(zāi)規(guī)劃的實(shí)施。

在中央防災(zāi)會(huì)議內(nèi)部，作為防災(zāi)會(huì)議會(huì)長的內(nèi)閣總理大臣必須就防災(zāi)救災(zāi)的基本方針、非常災(zāi)害時(shí)的緊急措施大綱、災(zāi)害緊急事態(tài)的公布等重要事項(xiàng)向中央防災(zāi)會(huì)議提出各種咨詢。中央防災(zāi)會(huì)議必須就總理大臣提出的咨詢進(jìn)行答辯并提出具體的陳述意見。需要特別指出的是，隨著時(shí)間的遷移，內(nèi)閣總理大臣在中央防災(zāi)會(huì)議內(nèi)部的權(quán)力呈上升趨勢。最明顯的例證是，1995年阪神大地震后經(jīng)國會(huì)修改的災(zāi)害對策基本法明確規(guī)定，內(nèi)閣總理大臣無需咨詢中央防災(zāi)會(huì)議，即可根據(jù)災(zāi)情的變化，作出立即設(shè)立非常災(zāi)害對策本部的指示。

(3)中央防災(zāi)會(huì)議的運(yùn)行程序

災(zāi)害對策基本法不僅確立了中央防災(zāi)會(huì)議的組織結(jié)構(gòu)、基本職能，而且還明確規(guī)定：(a)中央防災(zāi)會(huì)議的運(yùn)行必需依照法定程序行事；(b)在會(huì)長認(rèn)為有必要、或有2名以上中央防災(zāi)會(huì)議委員要求召開中央防災(zāi)會(huì)議時(shí)，將由會(huì)長招集委員會(huì)召開中央防災(zāi)會(huì)議；(c)如果參加會(huì)議委員沒有過半數(shù)，會(huì)議則不可以進(jìn)行各種決議；在出席委員全員的意見一致時(shí)，方可決定各項(xiàng)事議；(d)中央防災(zāi)會(huì)議、地方都道府縣、各相關(guān)行政機(jī)關(guān)必需就會(huì)長提出的問題或咨詢，作出如實(shí)說明；(e)因緊急情況而無法召集中央防災(zāi)會(huì)議時(shí)，會(huì)長有權(quán)根據(jù)災(zāi)情變化獨(dú)自決斷；(f)以上會(huì)長的各種決斷，必須在下次中央防災(zāi)會(huì)議召開時(shí)向委員會(huì)報(bào)告，并求得會(huì)議認(rèn)可。

2.地方防災(zāi)會(huì)議

(1)地方防災(zāi)會(huì)議的機(jī)構(gòu)設(shè)置

日本的地方防災(zāi)會(huì)議由都道府縣防災(zāi)會(huì)議和次一級(jí)的市街村防災(zāi)會(huì)議構(gòu)成。地方防災(zāi)會(huì)議是地方政府的附屬機(jī)關(guān)，依據(jù)災(zāi)害對策基本法的有關(guān)規(guī)定，地方防災(zāi)會(huì)議由會(huì)長和委員組成，會(huì)長主要由各地方的行政長官(知事)擔(dān)任，委員由會(huì)長任命的本地區(qū)相關(guān)的行政機(jī)關(guān)和公共機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人及專家學(xué)者組成。

(2)地方防災(zāi)會(huì)議的基本職能

都道府縣防災(zāi)會(huì)議的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)制定適合本地區(qū)的地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃，并積極推進(jìn)地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃的實(shí)施；協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)與災(zāi)害應(yīng)急對策及災(zāi)后重建等相關(guān)各部門之間的關(guān)系；收集和處理與災(zāi)害相關(guān)的情報(bào)；討論、審議和修改地區(qū)年度防災(zāi)規(guī)劃，本地區(qū)的防災(zāi)規(guī)劃。市街村防災(zāi)會(huì)議的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)制定本地區(qū)的防災(zāi)規(guī)劃；討論、審議和修改區(qū)域內(nèi)的防災(zāi)規(guī)劃；推動(dòng)、實(shí)施和開展具體的防災(zāi)減災(zāi)業(yè)務(wù)工作。

(3)地方防災(zāi)會(huì)議協(xié)議會(huì)

為了加強(qiáng)跨區(qū)域間的災(zāi)害協(xié)調(diào)與管理工作，災(zāi)害對策基本法還規(guī)定，當(dāng)已發(fā)生或預(yù)測可能發(fā)生的災(zāi)害波及兩個(gè)以上的行政區(qū)域時(shí)，各級(jí)地方政府可以根據(jù)需要設(shè)立地方防災(zāi)會(huì)議協(xié)議會(huì)。協(xié)議會(huì)的主要職責(zé)是，負(fù)責(zé)制定跨行政區(qū)域的地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃，推動(dòng)指定行政區(qū)域內(nèi)防災(zāi)規(guī)劃的實(shí)施；災(zāi)害發(fā)生時(shí)，負(fù)責(zé)收集、調(diào)查和處理災(zāi)害情報(bào)，制定災(zāi)害應(yīng)急規(guī)劃并推動(dòng)災(zāi)后修復(fù)、復(fù)興事業(yè)的實(shí)施。

3．災(zāi)害對策部

在災(zāi)害發(fā)生或預(yù)測災(zāi)害可能發(fā)生時(shí)，日本政府還根據(jù)災(zāi)害對策基本法的有關(guān)規(guī)定，確立了臨時(shí)性的災(zāi)害對策指揮決策機(jī)制。其具體操作流程是，在特大災(zāi)害發(fā)生或預(yù)測到有可能發(fā)生時(shí)，政府必須在總理府設(shè)立緊急災(zāi)害對策本部，并由內(nèi)閣總理大臣擔(dān)任緊急災(zāi)害對策本部部長，親自指揮災(zāi)害的緊急對應(yīng)。在非常災(zāi)害發(fā)生或可能發(fā)生時(shí)，內(nèi)閣總理可以根據(jù)災(zāi)害發(fā)生(或可能發(fā)生)的烈度和被害程度在總理府或受災(zāi)地區(qū)設(shè)立非常災(zāi)害對策本部。在一般性災(zāi)害發(fā)生或可能發(fā)生時(shí)，都道府縣或市街村可以依照所在地防災(zāi)規(guī)劃的規(guī)定，批準(zhǔn)設(shè)置災(zāi)害對策本部，負(fù)責(zé)與地方防災(zāi)會(huì)議進(jìn)行緊急聯(lián)絡(luò)，并按照地方防災(zāi)會(huì)議規(guī)定的內(nèi)容，在本區(qū)域內(nèi)開展防災(zāi)救災(zāi)工作。

(二)與中央和地方政府相對應(yīng)的災(zāi)害組織管理機(jī)制

鑒于警察、消防、軍隊(duì)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)在搶險(xiǎn)救災(zāi)中的重要作用，日本政府還根據(jù)災(zāi)害對策基本法的規(guī)定，建立起了一個(gè)廣泛而全面的與行政部門災(zāi)害管理相對應(yīng)的防災(zāi)救災(zāi)組織管理機(jī)制。

1.自衛(wèi)隊(duì)災(zāi)害派遣機(jī)制。由于自衛(wèi)隊(duì)由日本防衛(wèi)廳直接領(lǐng)導(dǎo)，不屬于地方機(jī)關(guān)，如果需要自衛(wèi)隊(duì)參與救災(zāi)搶險(xiǎn)，原則上必須由所在地地方政府應(yīng)先向防衛(wèi)廳長官或防衛(wèi)廳長官指定的代理人提出災(zāi)害援助請求，在辦理有關(guān)自衛(wèi)隊(duì)派遣的申請手續(xù)后，再由防衛(wèi)廳根據(jù)災(zāi)害申請的內(nèi)容和實(shí)際需要向?yàn)?zāi)區(qū)派遣救援部隊(duì)。但是，在緊急情況下，地方政府可以直接通過電話或其他通訊手段提出請求，事后再補(bǔ)交正式的書面申請。申請內(nèi)容必須包括災(zāi)害情況說明和請求原因、希望派遣時(shí)間、派遣的地區(qū)、活動(dòng)內(nèi)容和參與事項(xiàng)等。

2.警察的災(zāi)害對應(yīng)機(jī)制。警察的災(zāi)害對應(yīng)機(jī)制由情報(bào)對應(yīng)體系和災(zāi)區(qū)現(xiàn)場救援機(jī)制構(gòu)成。災(zāi)害發(fā)生時(shí)，災(zāi)區(qū)警察機(jī)構(gòu)將現(xiàn)場所收集到的情報(bào)通過內(nèi)部專用災(zāi)害情報(bào)網(wǎng)及時(shí)傳輸給警察署，并經(jīng)警察署整理后傳至都道府縣公安委員會(huì)和警察本部，然后再由警察本部傳到國家公安委員會(huì)和警視廳，最后由警視廳直接負(fù)責(zé)向首相官邸匯報(bào)?，F(xiàn)場對應(yīng)機(jī)制則包括災(zāi)區(qū)都道府縣公安委員會(huì)和警察本部指揮各警察機(jī)構(gòu)實(shí)施搶險(xiǎn)救災(zāi)、道路交通管制和維持治安等應(yīng)急管理制度。⑤

3.消防部門的災(zāi)害對應(yīng)機(jī)制。為了應(yīng)對自然災(zāi)害，日本不僅建立了緊急指揮部隊(duì)、水上部隊(duì)、急救部隊(duì)等8個(gè)專業(yè)化部隊(duì)，還建立了全國性的緊急消防援助網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)緊急消防援助體制，災(zāi)害發(fā)生時(shí)，市街村先向都道府縣提出援助請求，然后再由都道府縣向消防廳長官提出援助請求。緊急狀態(tài)下，都道府縣可以根據(jù)災(zāi)情自行判斷，直接向消防廳長官提出請求，而不必等市街村提出請求。⑥

4.醫(yī)療機(jī)構(gòu)的災(zāi)害對應(yīng)機(jī)制。根據(jù)災(zāi)害對策基本法的規(guī)定，日本各都道府縣必須建立一個(gè)以上骨干醫(yī)療中心和若干必要的地區(qū)災(zāi)害中心。被確定的定點(diǎn)醫(yī)院除必須配備各種必要的急救藥品和醫(yī)療器材外，醫(yī)院的房屋已必須按特定要求加固，以確保災(zāi)害發(fā)生時(shí)能及時(shí)開展應(yīng)急醫(yī)療救援活動(dòng)。災(zāi)害一旦發(fā)生，指定的定點(diǎn)醫(yī)院將立即啟動(dòng)成為專門的救災(zāi)醫(yī)院。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前日本在全國已建立了52個(gè)骨干醫(yī)療中心和479個(gè)地區(qū)災(zāi)害醫(yī)療中心。此外，為了加強(qiáng)災(zāi)時(shí)醫(yī)療機(jī)制的相互協(xié)作，日本政府還建立了區(qū)域性的醫(yī)療輸送和協(xié)作機(jī)制。⑦

(三)日本災(zāi)害行政管理體制的基本特征

1.原則性與靈活性相結(jié)合。日本災(zāi)害行政管理體制是經(jīng)國會(huì)頒布災(zāi)害對策基本法，并以法律的形式確定下來的，無論是行政部門還是與行政部門相對應(yīng)的災(zāi)害組織管理機(jī)構(gòu)，都必須嚴(yán)格按照既定的法律規(guī)則行事。但是，在具體的操作過程中，考慮到災(zāi)情變化的特殊性，災(zāi)害對策基本法在明確各級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和實(shí)施災(zāi)害管理職責(zé)的同時(shí)，又要求中央和地方防災(zāi)會(huì)議可以根據(jù)實(shí)際情況對災(zāi)害基本對策法和各類防災(zāi)規(guī)劃適時(shí)進(jìn)行修改，以符合災(zāi)害管理的實(shí)際需要。⑧

2.獨(dú)立性與協(xié)作性相結(jié)合。在充分尊重和保持各機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的同時(shí)，為了防止災(zāi)害管理過程中出現(xiàn)條塊分割的現(xiàn)象，日本政府還建立了一套覆蓋全國的災(zāi)害協(xié)調(diào)和管理機(jī)制，如防災(zāi)會(huì)議部門協(xié)調(diào)機(jī)制、政府防災(zāi)規(guī)劃支援系統(tǒng)、地方協(xié)議會(huì)制度和軍警、消防和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的災(zāi)害對應(yīng)機(jī)制，等等。這些機(jī)制的確立，加大了災(zāi)害管理各部門和各行政區(qū)域之間的互助合作，提升了日本災(zāi)害管理的效率。

3.中央主導(dǎo)與地方自治相結(jié)合。中央防災(zāi)會(huì)議是日本災(zāi)害管理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)制定全國性的防災(zāi)規(guī)劃，協(xié)調(diào)中央和地方災(zāi)害管理各部門間的關(guān)系，指導(dǎo)并推動(dòng)地方防災(zāi)規(guī)劃的制定和實(shí)施。地方防災(zāi)會(huì)議必須根據(jù)中央防災(zāi)規(guī)劃的要求，制定和實(shí)施適合本地區(qū)特征的防災(zāi)規(guī)劃。在防災(zāi)事業(yè)方面，除依靠國家的防災(zāi)事業(yè)預(yù)算經(jīng)費(fèi)外，地方政府還可以根據(jù)實(shí)際需要，通過地方財(cái)政預(yù)算來建立本地區(qū)的災(zāi)害緊急應(yīng)對、災(zāi)后重建等災(zāi)害對策體制。

4.政府主導(dǎo)與民間參與相結(jié)合。行政部門居于災(zāi)害管理體制的中心，是日本災(zāi)害管理的主體。與行政部門相對應(yīng)的是包括軍警、消防和醫(yī)療機(jī)構(gòu)在內(nèi)的災(zāi)害輔助管理機(jī)構(gòu)。再次是包括銀行、株式會(huì)社和紅十字會(huì)等機(jī)構(gòu)在內(nèi)的指定災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)。居于最外圍的是若干個(gè)相對獨(dú)立且自成體系的民間災(zāi)害治理機(jī)構(gòu)和規(guī)模龐大且訓(xùn)練有素的志愿者服務(wù)隊(duì)伍。災(zāi)害發(fā)生時(shí)，這些機(jī)構(gòu)和組織在災(zāi)害對策基本法的指導(dǎo)下，通過各種網(wǎng)絡(luò)和渠道積極、緊張而有序地參與各類防災(zāi)救災(zāi)工作。災(zāi)害管理處于政府主導(dǎo)和民間參與相結(jié)合的相互依賴狀態(tài)。

二、日本災(zāi)害行政管理體制對我國的啟示

防災(zāi)救災(zāi)的實(shí)踐表明，日本災(zāi)害行政管理體制在應(yīng)對各類自然災(zāi)害的過程中分工明確，反應(yīng)及時(shí)，高效有序。它對推動(dòng)和促進(jìn)我國災(zāi)害行政管理體制改革具有重要借鑒意義和參考價(jià)值。

(一)轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，強(qiáng)化災(zāi)害行政管理體制的服務(wù)職能

日本政府非常重視災(zāi)害行政管理服務(wù)職能的整體設(shè)計(jì)與制度安排。其服務(wù)意識(shí)和職能，不僅體現(xiàn)在有關(guān)災(zāi)害管理的法理意義和制度安排中，也充分融于災(zāi)害管理的各個(gè)具體環(huán)節(jié)。在現(xiàn)階段，及時(shí)轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，強(qiáng)化災(zāi)害行政管理的服務(wù)意識(shí)和職能，是推進(jìn)我國災(zāi)害行政管理體制改革的前提條件。而要轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，就必須從防災(zāi)備災(zāi)、緊急對應(yīng)和災(zāi)后重建環(huán)節(jié)入手，并將執(zhí)政為民的服務(wù)理念和意識(shí)與災(zāi)害行政管理的制度建設(shè)結(jié)合起來，通過制定和完善災(zāi)害預(yù)警和預(yù)報(bào)機(jī)制、專業(yè)救援機(jī)制、救災(zāi)物質(zhì)儲(chǔ)備和運(yùn)輸機(jī)制、災(zāi)時(shí)信息傳播、交流與共享機(jī)制和災(zāi)后心理安撫與救助機(jī)制建設(shè)，逐步建立起一套完整嚴(yán)密、科學(xué)規(guī)范和以人為本的災(zāi)害管理體制，切實(shí)改變?yōu)暮芾磉^程中存在的“輕服務(wù)、重管理，輕防災(zāi)、重救災(zāi)，輕落實(shí)、重形式”現(xiàn)象。

(二)推進(jìn)體制改革，強(qiáng)化災(zāi)害行政管理體制的協(xié)調(diào)功能

目前，我國“條塊分割”、“九龍治災(zāi)”式的災(zāi)害管理機(jī)制，嚴(yán)重地妨礙了防災(zāi)救災(zāi)工作的開展。建立綜合性的災(zāi)害行政管理和協(xié)調(diào)機(jī)制勢在必行。當(dāng)前加強(qiáng)我國災(zāi)害行政管理和協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，必須遵循統(tǒng)籌安排、分布實(shí)施的原則。

1.建立綜合性防災(zāi)行政管理體制。根據(jù)突出緊急救助、健全救災(zāi)應(yīng)急機(jī)制的原則，在整合民政部、公安部、水利部、農(nóng)業(yè)部、海洋部、國土資源部和國家地震局等部門職能的基礎(chǔ)上，建立國家應(yīng)急管理委員會(huì)。委員會(huì)主要負(fù)責(zé)制定全國性的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃和對策；協(xié)調(diào)中央各部委以及中央與地方政府之間有關(guān)災(zāi)害管理的關(guān)系；指導(dǎo)地方政府制定和實(shí)施地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃和直接實(shí)施緊急救援和救助協(xié)助。各級(jí)地方政府(包括省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn))應(yīng)建立應(yīng)急實(shí)體性管理機(jī)構(gòu)，在國家應(yīng)急管理委員會(huì)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理和指揮下，承擔(dān)起制定和實(shí)施地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃和開展防災(zāi)救災(zāi)等具體業(yè)務(wù)。

2.建立規(guī)劃性防災(zāi)行政管理體制。根據(jù)整合資源、綜合管理的原則，不僅行政部門，而且還必須將公共事業(yè)團(tuán)體納入各級(jí)政府的行政規(guī)劃，并責(zé)令其在相關(guān)部門的指導(dǎo)下，制定出適合本地區(qū)、本行業(yè)特征的防災(zāi)業(yè)務(wù)規(guī)劃，自上而下、由內(nèi)及外，逐步建立覆蓋全國的規(guī)劃性防災(zāi)行政管理體制，徹底扭轉(zhuǎn)“輕防重治”的災(zāi)害管理格局。

3.建立跨區(qū)域?yàn)?zāi)害協(xié)調(diào)與管理機(jī)制。在災(zāi)害易發(fā)多發(fā)地帶，設(shè)立跨區(qū)域?yàn)?zāi)害協(xié)調(diào)和管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)對受災(zāi)地區(qū)展開專項(xiàng)調(diào)查；收集整理各種災(zāi)害情報(bào)，積極開展災(zāi)害預(yù)警工作；制定和實(shí)施跨行政區(qū)域間的防災(zāi)規(guī)劃；負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)指定區(qū)域內(nèi)與災(zāi)害應(yīng)急預(yù)防、緊急應(yīng)對及災(zāi)后恢復(fù)重建環(huán)節(jié)的災(zāi)害管理事宜；災(zāi)害發(fā)生時(shí)，直接參與災(zāi)害救助。

(三)開展法制建設(shè)，加強(qiáng)災(zāi)害行政管理體制的法制保障

結(jié)構(gòu)嚴(yán)整、覆蓋面廣且極具適用性的法律法規(guī)，為日本災(zāi)害行政管理體制的建立提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。近年來，我國有關(guān)災(zāi)害管理的法制建設(shè)雖取得了不少成績，但與日本及其他發(fā)達(dá)國家相比，還處于起步階段，災(zāi)害行政管理體制缺乏有力的法律支撐和保障。⑨開展法制建設(shè)，加強(qiáng)我國災(zāi)害行政管理法制保障，首先應(yīng)盡快制定出綜合減災(zāi)法或防災(zāi)減災(zāi)基本法，明確和細(xì)化中央、地方政府及各種公共事業(yè)團(tuán)體的防災(zāi)救災(zāi)責(zé)任與義務(wù)，理順各級(jí)政府及與災(zāi)害管理相關(guān)各門之間的關(guān)系，逐步建立起一個(gè)分工明確、相互協(xié)作、完整嚴(yán)密、應(yīng)對及時(shí)且高效有序的綜合性的防災(zāi)救災(zāi)體制。其次，是制定災(zāi)害預(yù)防法或防災(zāi)對策法，逐步建立和完善災(zāi)害預(yù)防、宣傳、教育和管理機(jī)制，強(qiáng)化政府的防災(zāi)備災(zāi)責(zé)任。再次，是在總結(jié)汶川抗震救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)與災(zāi)時(shí)緊急對應(yīng)相關(guān)法律法規(guī)的配套建設(shè)，探索、建立并逐步完善軍隊(duì)、警察、消防和醫(yī)療等機(jī)構(gòu)或部門的防災(zāi)救災(zāi)工作機(jī)制。最后，加強(qiáng)災(zāi)后重建和復(fù)興方面的法制建設(shè)，尤其是災(zāi)害財(cái)政預(yù)算、分配、籌集和援助機(jī)制以及巨大災(zāi)害保險(xiǎn)制度建設(shè)，逐步將災(zāi)后恢復(fù)和重建過程中的政府工作機(jī)制納入法治化的軌道，強(qiáng)化我國災(zāi)害尤其是巨大自然災(zāi)害的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

注釋：

①根據(jù)日本《防災(zāi)白皮書》(2002年)的統(tǒng)計(jì)，日本平均每年發(fā)生有感地震大約1300次，有活火山86座(約占全球活火山總數(shù)的10.4%)，年平均臺(tái)風(fēng)登陸數(shù)高達(dá)2.8次；1994-1998年期間，全球共發(fā)生的454次6級(jí)以上地震中，近21%(95次)發(fā)生在日本境內(nèi)。

②騰五曉，加藤孝明，小出治.日本災(zāi)害對策體制[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社,2003:32.

③相關(guān)內(nèi)容可參見：http://www.bousai.go.jp/chubou/chubou.html.

④相關(guān)內(nèi)容可參見：http://www.bousai.go.jp/soshiki1/soshiki1.html.

⑤日本警察廳災(zāi)害對應(yīng)主要包括情報(bào)收集、災(zāi)時(shí)救援、交通管制等方面的問題，關(guān)于日本警察廳的災(zāi)時(shí)應(yīng)急機(jī)制及相關(guān)職能，可參見：http://www.npa.go.jp/

⑥相關(guān)資料可參閱：http://www.fdma.go.jp/concern/index.html.

⑦關(guān)于災(zāi)時(shí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)急輸送機(jī)制，參見：http://www.bousai.go.jp/3oukyutaisaku/pdf/kouiki_gaiyou.pdf

⑧1961年災(zāi)害對策基本法頒布后，中央防災(zāi)會(huì)議根據(jù)實(shí)際應(yīng)用中遇到的各類問題，對該法一共進(jìn)行了23次修改。歷次修改后用以說明的附則是災(zāi)害對策基本法的重要組成部分。詳見：騰五曉，加藤孝明，小出治.日本災(zāi)害對策體制[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2003：38.

⑨據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國已出臺(tái)了60多部有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)的法律法規(guī)。這些法律法規(guī)具有部門性和行業(yè)性特點(diǎn)，其中一些條款或因過于陳舊，不具適用性，或因過于原則和抽象，不具可操作性。相關(guān)法律法規(guī)可參見中國政府門戶網(wǎng)站：http://www.gov.cn/yjgl/flfg.htm.

[責(zé)任編輯范藻]

收稿日期：2016-01-17

基金項(xiàng)目：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與政府危機(jī)管理研究中心”(JBK130404)

作者簡介：廖宏斌(1972—)，男，四川宣漢人。教授，博士，主要從事市場經(jīng)濟(jì)與政府職能、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與治理研究。

中圖分類號(hào)：C939

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674-5248(2016)04-0035-05

Administration System of Disasters:Experiences from Japan and Reforms in China

LIAO Hongbin

(Public Aministration School of China Southwest Finance and Economics University, Chengdu Sichuan 610074, China)

Abstract:The administation system of disasters in Japan is mainly composed of the institutions from the national and local governments and the corresponding ones, which has such features as the combinations between principle and flexibility, independence and cooperation, central dominance and local autonomy, and governmental leading role and nongovernmental anticipation. A good number of suggestions have been put forward on the bases of a fuller reseaches on administration system of disasters from Japan and the reforms about it in China.

Key words:Japan; central government; local government; administration system of disasters