城市社會體育組織發(fā)展的困境及解決路徑
——以甘肅省天水市為例

程　暉　雍世仁　王麒麟（天水師范學(xué)院體育運(yùn)動與健康學(xué)院　甘肅　天水　741001）

城市社會體育組織發(fā)展的困境及解決路徑
——以甘肅省天水市為例

程暉雍世仁王麒麟
（天水師范學(xué)院體育運(yùn)動與健康學(xué)院甘肅天水741001）

城市社會體育組織的培育與發(fā)展是貫徹《體育法》的必然要求，是實(shí)施《全民健身?xiàng)l例》的有效載體，是大力發(fā)展公共體育服務(wù)的重點(diǎn)。在推行政府購買公共體育服務(wù)進(jìn)程中，城市社會體育組織起著承接政府職能、化解社會體育矛盾、完善公共社會體育服務(wù)、配置社會體育資源等方面的重要作用，正在成為協(xié)同社會治理的重要主體。但從天水市社會體育組織的發(fā)展現(xiàn)狀看，其在自主運(yùn)行、發(fā)展數(shù)量與規(guī)模、資金來源、專業(yè)化發(fā)展水平等方面仍然面臨諸多困境。因此，分析制約社會體育組織發(fā)展的深層次原因，探索如何突破體制束縛，整合社會體育資源，構(gòu)建“樞紐型”社會體育組織、引入第三方評價(jià)監(jiān)督等治理機(jī)制，方是社會體育組織走出困境的根本路徑。

社會體育組織困境發(fā)展路徑天水市

市場化背景下，我國的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，以往單一主體的社會管理模式正面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，多元化的利益訴求加大了社會管理體制變革與轉(zhuǎn)型的壓力[1]。面對社會環(huán)境急劇變化形勢下，特別政府加強(qiáng)公共體育服務(wù)建設(shè)的背景下，體育行政部門必須加快職能轉(zhuǎn)變，即如何實(shí)現(xiàn)從“全能管理”向“有限管理”的轉(zhuǎn)變是落實(shí)政府購買公共體育服務(wù)的重中之重。目前，由于我國體育體制機(jī)制的欠缺與不完善，城市社會體育組織發(fā)展面臨著諸多困境。因此，探尋一條適合體育社會組織健康發(fā)展的長效機(jī)制，是體育社會組織培育和發(fā)展過程中應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)。

一、培育和發(fā)展體育社會組織的意義

（一）發(fā)展社會體育組織是貫徹《體育法》必然要求

我國《體育法》明確規(guī)定：國家鼓勵(lì)、支持體育社會團(tuán)體按照其章程，組織和開展體育活動，推動體育事業(yè)的發(fā)展[2]。各級體育總會在在發(fā)展體育事業(yè)中發(fā)揮作用。據(jù)天水市城市社會體育組織的調(diào)研得知，城市社會體育組織參與公共體育服務(wù)方面，無論是政策支持、理念創(chuàng)新，還是制度供給與對接等方面均存在諸多制約因素，從而影響了社會體育組織在承接政府公共體育服務(wù)方面的能力和作用的發(fā)揮，尤其社會體育組織自主性、獨(dú)立性還不強(qiáng)，資源保障措施還得不到保障，嚴(yán)重影響社會體育組織在體育公共服務(wù)建設(shè)中的培育與發(fā)展。目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，城市居民體育需求的多元化、多層次性以及多目標(biāo)性日益突出。相對應(yīng)的，政府在公共體育服務(wù)供給方面存在嚴(yán)重的不足，矛盾突出越來越明顯，亟需社會休育組織積極參與到公共體育服務(wù)中來。

（二）城市社會體育組織發(fā)展與培育是積極實(shí)施《全民健身?xiàng)l例》重中之重

從全民健身的開展來看，社會體育組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更加重要的作用。調(diào)研得知，目前天水市各類體育項(xiàng)目協(xié)會有25個(gè)，這些社會體育組織大多數(shù)都存在“官辦不分”、“政社不分”的狀況、組織發(fā)展目標(biāo)不夠明確，組織體系還不完善、承接公共體育服務(wù)經(jīng)費(fèi)、人員編制等問題，嚴(yán)重制約了組織在全民健身計(jì)劃作用發(fā)揮?！度窠∩?xiàng)l例》規(guī)定，國家推動基層文化體育組織建設(shè)，鼓勵(lì)體育類社會團(tuán)體、體育類民辦非企業(yè)單位等群眾性體育組織開展全民健身活動。要求單項(xiàng)體育協(xié)會應(yīng)當(dāng)將普及推廣體育項(xiàng)目和組織開展全民健身活動列入工作計(jì)劃，并對全民健身活動給予指導(dǎo)和支持，鼓勵(lì)全民健身活動站點(diǎn)、體育俱樂部等群眾性體育組織開展全民健身活動，宣傳科學(xué)健身知識。因此，加強(qiáng)社區(qū)基層體育社會組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、全民健身路徑的開發(fā)、健身指導(dǎo)隊(duì)伍建設(shè)與培養(yǎng)、全民健身知識的宣傳等，既要面向全體市民又要照顧學(xué)生、老年人、殘疾人和農(nóng)村居民的特殊需求，為城市居民提供多元體育健身需求，切實(shí)發(fā)揮社會體育組織在普及推廣體育項(xiàng)目和開展城市全民健身活動的橋梁和紐帶作用，工作重心和落腳點(diǎn)應(yīng)放在社區(qū)基層，從而推動全民健身計(jì)劃進(jìn)一步實(shí)施。

（三）城市社會體育組織發(fā)展是促進(jìn)公共體育服務(wù)建設(shè)的有效載體

目前，從天水市城市社會體育組織發(fā)展情況來看，尚處于成長之中，參與體育公共服務(wù)的力量十分薄弱，需要政府扶持培育。雖然前期天水市政府下發(fā)了一些文件，出臺了一些傾斜政策，朝著“政社分開”、“官辦分離”的改革方向邁進(jìn)，但是在扶持、引導(dǎo)不同類型組織與體育公共服務(wù)相對接，以及承接具體職能等方面的作用發(fā)揮還不夠，特別是社會體育組織自身的發(fā)展與壯大還缺乏動力，從而嚴(yán)重制約著公共體育服務(wù)體系的建設(shè)。

要實(shí)現(xiàn)體育大國向體育強(qiáng)國轉(zhuǎn)變關(guān)鍵，亟待解決的薄弱環(huán)節(jié)就是做強(qiáng)體育公共服務(wù)。目前，社會成員多元化的體育需求與體育公共服務(wù)供給短缺矛盾日益突出。建立長效的、完善的公共體育服務(wù)體系是惠及全體公民體育健身需求的關(guān)鍵，其中，既要考慮項(xiàng)目內(nèi)容、硬件要求、專業(yè)化指導(dǎo)團(tuán)隊(duì)等的建設(shè)，還要考慮發(fā)揮組織要盡最大可能貼近居民、靈活等優(yōu)勢，為不同層次、不同需求的市民提供多元化的體育健身服務(wù)。

二、天水市社會體育組織發(fā)展的現(xiàn)狀分析

（一）政府職能承接與轉(zhuǎn)化不夠完善

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，客觀上需要一個(gè)多元主體來承接體育政府部門和市場的轉(zhuǎn)移職能，社會體育組織作為體育社會治理的重要主體，毋庸置疑地成為承接政府放權(quán)和實(shí)施社會體育服務(wù)職能的主要載體。日益復(fù)雜的體育健身矛盾決定了體育政府部門不可能承擔(dān)全部的社會管理職能，應(yīng)該將組織的自我管理的權(quán)力和事項(xiàng)有序返還給社會，隨著政府購買公共體育服務(wù)改革的不斷深入，部分社會管理職能將讓渡給市場和社會體育組織承接。

（二）社會體育組織的能力偏弱，尚未形成良好的效果和有效的管理機(jī)制

后奧運(yùn)效應(yīng)的影響，大多數(shù)居民的健康意識持續(xù)增強(qiáng)，體育公共服務(wù)的不到位以及職能對接尷尬境界，使得利益群體和利益主體的日益分化和多元化，各種復(fù)雜的體育社會問題凸顯，社會矛盾日漸尖銳，政府治理的壓力日益增加，政府社會治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)也逐步由體育經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向了社會體育領(lǐng)域。社會體育組織作為一種新的治理主體，能夠幫助政府分擔(dān)社會體育公共事務(wù)，有效緩解社會體育矛盾。目前，天水市雖然有25個(gè)體育項(xiàng)目協(xié)會，青少年體育俱樂部30家，其中國家級有10家，在甘肅省的同類城市位居前列。在2011-2015年期間，全面落實(shí)“三納入”工作，搭建政府、社會合作平臺，建立健全政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會關(guān)注、全民參與的“大群體”發(fā)展格局，但是從實(shí)施效果可以看出，社會體育組織承接政府轉(zhuǎn)移體育公共服務(wù)的能力還不夠，社會體育組織仍然存在行政色彩，社會體育組織整體組織化程度不高，組織成員呈現(xiàn)出明顯的老齡化趨勢。另外，社會體育組織功能專門化不夠，沒有形成優(yōu)勢，組織的發(fā)展形式還比較單一，尚未形成長效的管理體制。

（三）經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺，籌資途徑單一

經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人民生活水平的提高，使得居民對社會體育服務(wù)的需求急劇增加，矛盾日漸突出，迫切需要政府?dāng)U大社會體育公共服務(wù)，社會體育組織的公益性特征正好滿足這一點(diǎn)需求。2015年8個(gè)體育惠民工程全部高標(biāo)準(zhǔn)完成了建設(shè)任務(wù)，省上補(bǔ)助的160萬元資金全部撥付到位，配套建設(shè)資金達(dá)260萬元，但是由于天水市基礎(chǔ)設(shè)施的先天薄弱，歷史欠賬太大，體育經(jīng)費(fèi)的投入依然不足。因此，在爭取各級政府加大全民健身投入力度的同時(shí)，還需加大體育宣傳力度，吸引外資、民資等各類資本的投入，增加全民健身的后勁和活力。

三、培育和發(fā)展社會組織的路徑

（一）突破雙重管理體制閾限，形成齊抓共管機(jī)制，凝聚社會體育組織參與社會治理的合力推進(jìn)體育社會組織健康發(fā)展

天水市社會體育組織呈現(xiàn)混亂和滯后的局面，究其原因，主要受雙重管理體制的影響，因此，改革社會體育組織的管理體制已迫在眉睫，沖破雙重管理體制的限制是體育社會組織走出困境的根本路徑。有條件的情況下，考慮建立“樞紐型”社會體育組織工作體系，一方面彌補(bǔ)管理缺位的情況，另一方面緩解社會體育組織沒有主管單位的尷尬，有利于社會體育組織間的良性互動與資源共享。即對同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域的社會體育組織進(jìn)行整合，構(gòu)建相互聯(lián)系、服務(wù)和管理的聯(lián)合型組織，并發(fā)揮橋梁紐帶、業(yè)務(wù)引領(lǐng)和日常服務(wù)管理等三方面的職能，其實(shí)質(zhì)是改變治理方式，實(shí)現(xiàn)社會體育組織的自主管理，淡化行政色彩。另外，重點(diǎn)培育一批能夠承接政府職能轉(zhuǎn)移的社會體育組織，使之逐步形成門類齊全、布局合理、覆蓋面廣、發(fā)展有序的社會體育組織體系，使社會體育組織在總量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)等方面與天水市的社會體育發(fā)展相適應(yīng)。

（二）建立有序的體育社會組織體系，優(yōu)先發(fā)展體育社會組織

體育社會組織的發(fā)展與政府職能的轉(zhuǎn)變有著密切的關(guān)系。應(yīng)該建立一套完整的對城市社會體育組織分類發(fā)展的扶持優(yōu)惠政策，政府購買公共體育服務(wù)實(shí)質(zhì)展開，啟動社會體育組織監(jiān)督與評估，引入社會監(jiān)督機(jī)制。首先，要轉(zhuǎn)變觀念，以社會組織的健康發(fā)展推動政府治理方式的轉(zhuǎn)變，建立政府與社會體育組織之間的良性互動。其次，將社會體育組織的發(fā)展納入本地區(qū)體育發(fā)展發(fā)展規(guī)劃中，重點(diǎn)培育體育行業(yè)協(xié)會、民非單位、公益類社會體育組織、社區(qū)體育團(tuán)隊(duì)和職業(yè)類社會體育團(tuán)體等組織，促進(jìn)社會體育組織的均衡化發(fā)展。再次，改革當(dāng)前社會體育組織登記管理制度，通過降低門檻、簡化手續(xù)、放寬條件等措施，促進(jìn)社會體育組織的發(fā)展；加大對公益類和服務(wù)類社會體育組織的孵化和培育力度，為其提供必須的發(fā)展空間、人才交流、人員培訓(xùn)、政策咨詢等服務(wù)，并且在資金和稅收等方面給予相應(yīng)優(yōu)惠。最后，推進(jìn)政府向社會體育組織轉(zhuǎn)移職能，加大政府購買社會體育組織服務(wù)的力度，并將其納入政府財(cái)政體系中，同時(shí)，探索建立第三方評估機(jī)制，建立社會體育組織發(fā)展的綜合監(jiān)督體系和整體聯(lián)動機(jī)制。

（三）加強(qiáng)社會體育組織自身能力建設(shè)，促進(jìn)社會組織良性發(fā)展

提高社會體育組織的生存能力是社會組織能力建沒的首要任務(wù)，只有具備了一定的生存能力社會體育組織才能在其他方面發(fā)揮作用。一是拓寬資金來源渠道。充足的資金能夠保障社會組織生存和發(fā)展，但事實(shí)上，很多體育社會組織因?yàn)橘Y金問題阻礙了其發(fā)展。因此，要建立體育社會組織發(fā)展專項(xiàng)資金并列入財(cái)政預(yù)算，設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)和資助機(jī)制：重點(diǎn)扶持一批具有示范導(dǎo)向作用的公益性服務(wù)類體育組織，設(shè)立具有可操作性和實(shí)效性的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施辦法。同時(shí)，鼓勵(lì)社會組織主動拓寬籌資渠道，消除對社會體育組織非營利性的錯(cuò)誤認(rèn)識，使其認(rèn)識到社會體育組織的非營利性是指社會組織的收入不得在內(nèi)部分配，仍要從事公益事業(yè)。二是制定適合社會體育組織發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃。社會體育組織要可持續(xù)發(fā)展離不開長遠(yuǎn)規(guī)劃，如果沒有一個(gè)立足于長遠(yuǎn)的全面整體規(guī)劃，即使有了資金，也會因?yàn)槿狈Πl(fā)展方向而止步。

（四）加強(qiáng)自律和監(jiān)管力度，提升社會體育組織的社會服務(wù)能力

首先，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是保障社會體育組織生存與發(fā)展的關(guān)鍵因素。為此，要提高全社會對社會體育組織在改善社會治理、提高公共體育服務(wù)水平等方面的認(rèn)識，以各種方式爭取群眾的理解和支持，奠定社會體育組織發(fā)展的輿論基礎(chǔ)。同時(shí)，加強(qiáng)社會體育組織內(nèi)部自律。建立健全以章程為核心的各項(xiàng)內(nèi)部制度和行為規(guī)范，使之成為其行為準(zhǔn)則和行動指南；不斷提高從業(yè)人員的業(yè)務(wù)能力，特別是負(fù)責(zé)人的管理水平；建立科學(xué)的決策、運(yùn)行機(jī)制，鼓勵(lì)社會組織成員積極參與組織決策和運(yùn)行；加強(qiáng)誠信建設(shè)，建立信息公開制度，接受社會監(jiān)督。其次，建立健全社會體育組織評估和退出機(jī)制。除了對社會體育組織定期進(jìn)行評估外還要建立配套的退出機(jī)制，堅(jiān)決撤銷違反制度和法律的組織。最后，創(chuàng)新外部監(jiān)管體系。建立健全一套包括行業(yè)監(jiān)管、部門監(jiān)督、輿論監(jiān)督等在內(nèi)的綜合監(jiān)督管理體系；同時(shí)加大對違法違規(guī)行為的查處力度，建立執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制，保證社會體育組織依法依規(guī)組織活動。

（五）加大人才隊(duì)伍建設(shè)，推動社會體育組織服務(wù)水平專業(yè)化，適應(yīng)評估客體和公眾對評估的期許

體育社會組織的良性發(fā)展離不開高素質(zhì)、專業(yè)化的優(yōu)秀人才。天水市體育社會組織經(jīng)過多年的發(fā)展已經(jīng)有5221名社會體育指導(dǎo)員，向社會招募全民健身志愿者3.8萬余名，但是老齡化、文化程度不高、缺乏專業(yè)化人才的問題仍然存在，這勢必會影響到社會體育組織的健康發(fā)展。一是，加強(qiáng)社會組織人才隊(duì)伍建設(shè)，將社會組織人才隊(duì)伍培養(yǎng)納入全市人才隊(duì)伍建設(shè)的總體部署，制定人才培養(yǎng)規(guī)劃，依托天水師范學(xué)院（社會體育指導(dǎo)員培訓(xùn)基地）現(xiàn)有教育資源，構(gòu)建一個(gè)由政府引導(dǎo)與高校教育資源優(yōu)勢互補(bǔ)的人才培養(yǎng)體系。二是，切實(shí)提升社會組織的就業(yè)吸引力，健全工作職業(yè)制度，切實(shí)落實(shí)中社會體育組織工作人員的相關(guān)社會保險(xiǎn)、工資待遇、檔案管理、職稱晉級、薪酬績效、專業(yè)化培訓(xùn)和繼續(xù)教育等政策，目前，我國的社會體育組織已經(jīng)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，扮演著越來越重要的角色。但是，社會體育組織在管理方面還存在一些問題，無形中給創(chuàng)新社會體育管理帶來了壓力。這就需要深入探討社會體育組織發(fā)展困境的深層次原因，尋找出解決社會體育組織發(fā)展的應(yīng)對之策，積極培育社會體育組織，才能使之健康發(fā)展。

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G80-05

A

1007-9106（2016）04-0053-04

*本文為2015年甘肅省社科規(guī)劃項(xiàng)目“多元化健身服務(wù)體系背景下甘肅省城市社會體育組織發(fā)展模式研究”（YB078）的階段性成果。
*

程暉（1976—），男，天水師范學(xué)院副教授，碩士，研究方向?yàn)轶w育人文社會學(xué)。