對(duì)農(nóng)村土地閑置問題的研究
——以禹州市為例

張占毫，楊茂林

(廣西師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣西 南寧 530299)

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對(duì)農(nóng)村土地閑置問題的研究
——以禹州市為例

張占毫，楊茂林

(廣西師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣西 南寧 530299)

農(nóng)村土地閑置不僅造成了土地資源的浪費(fèi)，而且給國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了阻礙。以禹州市為例，分析農(nóng)村土地閑置現(xiàn)狀及原因，并提出減少農(nóng)村土地閑置及持續(xù)利用農(nóng)用閑置地的建議。

農(nóng)村；土地閑置；對(duì)策

禹州市是一個(gè)縣級(jí)市，處于中原城市群的緊密層，是中國的百強(qiáng)縣，也是許昌市未來最具活力的縣域之一。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，禹州市人地矛盾越來越突出。農(nóng)村宅基地閑置和農(nóng)耕地、礦區(qū)荒廢不但造成土地資源浪費(fèi)，加劇人地矛盾，也不利于土地集約化發(fā)展，解決農(nóng)村土地閑置問題刻不容緩。

1　農(nóng)村土地閑置的內(nèi)涵

有關(guān)土地閑置的定義，學(xué)者們的觀點(diǎn)并不相同。有學(xué)者認(rèn)為，土地閑置是指那些沒有被利用，從而空閑擱置的土地，例如農(nóng)村的宅基地；也有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村閑置土地可分為農(nóng)業(yè)閑置土地和非農(nóng)業(yè)建設(shè)閑置土地兩種[1]，出現(xiàn)農(nóng)業(yè)閑置土地的原因是大多數(shù)年輕人外出務(wù)工，家里面只剩下老弱婦孺，導(dǎo)致農(nóng)田無力耕種。

國土資源部有關(guān)規(guī)定指出，閑置土地是指土地使用者經(jīng)過政府批準(zhǔn)獲得土地使用權(quán)，但是超過了開發(fā)期限仍然沒有動(dòng)工建設(shè)的那些土地。土地閑置有以下幾種情形：第一，土地已動(dòng)工建設(shè)，但實(shí)際投資額占總投資額的25%以下，或因土地投資風(fēng)險(xiǎn)較大等原因，實(shí)際開發(fā)的土地面積不足總面積的1/3；第二，經(jīng)過政府同意取得了建設(shè)用地的使用權(quán)，但是沒有嚴(yán)格按照合同規(guī)定開發(fā)動(dòng)工，超過了規(guī)定年限(1年及1年以上)；第三，國家政府部門規(guī)定的其他方面。

2　禹州市農(nóng)村土地閑置現(xiàn)狀

禹州市地理位置優(yōu)越，位于許昌市中部，北靠鄭州，西靠洛陽，南靠平頂山，東西長約55公里，南北寬約47公里，土地總面積1461平方公里。禹州市農(nóng)村土地閑置具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，居民點(diǎn)閑置，包括長期無人居住和面積超標(biāo)兩種。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村人口向城市中匯聚，在農(nóng)村一些已建好的房屋被閑置下來。此外，由于各地對(duì)農(nóng)戶宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)沒有明確的規(guī)定，實(shí)際操作比較混亂，有的宅基地占地二三分的面積，有的五分左右，有的甚至更多。第二，宅基地閑置。因小農(nóng)思想根深蒂固，很多農(nóng)民缺乏保護(hù)和節(jié)約土地的意識(shí)，他們認(rèn)為蓋房占地越多越好，有些房子四周預(yù)留有大片空地，土地利用效率低。第三，工礦廢棄地。禹州市工礦開采比較普遍，由于開發(fā)者環(huán)境意識(shí)淡薄，許多工礦選址在生態(tài)環(huán)境比較脆弱地方，開發(fā)過后，廢棄工礦地很難再利用，修繕成本也很高，導(dǎo)致大量的土地閑置。2015年禹州市國土資源局對(duì)取得合法用地手續(xù)的低效、閑置用地進(jìn)行了調(diào)查摸底，發(fā)現(xiàn)閑置土地和低效利用土地面積達(dá)到1306.95多畝。

3　農(nóng)村土地閑置的原因分析

第一，政府層面。目前，農(nóng)村土地閑置處理方面的法律規(guī)定尚存在空白，政府也未出臺(tái)統(tǒng)一規(guī)定和具體辦法。由于地方政府監(jiān)督不力，執(zhí)法力度不強(qiáng)，農(nóng)村閑置土地常年無人問津。因地方政府出讓國有土地可得到大量資金，這使其愿意征地，而對(duì)處理閑置土地缺乏動(dòng)力。此外，由于一些支農(nóng)政策落實(shí)不到位，加之近年來農(nóng)民非農(nóng)收入不斷提高，所以農(nóng)民種地積極性有所下降。

第二，農(nóng)民層面。農(nóng)業(yè)自身抗災(zāi)害能力差，風(fēng)險(xiǎn)大，生產(chǎn)成本高、收益低，導(dǎo)致農(nóng)民不愿去種植農(nóng)作物，土地被荒廢。2014年禹州市大旱，入春以來基本無降雨，進(jìn)入夏季干旱越演越烈，農(nóng)民想盡各種辦法灌溉農(nóng)作物，效果不明顯，后來干脆放棄，任其荒廢。近年來，農(nóng)民耕種土地的投資增大，但收益很少達(dá)到他們的預(yù)期，致使他們不愿去種地。以禹州市范坡鄉(xiāng)為例，2013年大蔥價(jià)格為2元左右，2014年僅為幾毛錢，最后基本上沒人收購，大量成熟的大蔥不得不爛在地里，嚴(yán)重打擊了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。農(nóng)民心理因素也是造成宅基地閑置的重要原因。一些農(nóng)民不想種地，但受傳統(tǒng)小農(nóng)思想的影響，又不愿意放棄土地，不接受土地流轉(zhuǎn)；受封建思想的影響，一些農(nóng)民篤信“風(fēng)水”，在興建住宅時(shí)會(huì)讓風(fēng)水先生看風(fēng)水，如果風(fēng)水不好，就會(huì)舍棄這塊宅基地，重新選擇宅基地；一些農(nóng)民在交通便利的地方新蓋房子后，不愿拆除舊房等都造成了土地閑置。

第三，企業(yè)層面。企業(yè)通過正常手段從農(nóng)民手里征得大量土地，用于開礦、開發(fā)房地產(chǎn)等，但是他們?cè)诘玫酵恋厥褂脵?quán)后并沒有及時(shí)開發(fā)建設(shè)，有的企業(yè)囤積土地試圖獲得高額土地增值，有的企業(yè)認(rèn)為投資風(fēng)險(xiǎn)過大，長期不開發(fā)，導(dǎo)致土地閑置。

4　減少農(nóng)村土地閑置及持續(xù)利用和管理的對(duì)策

第一，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，明晰土地產(chǎn)權(quán)。一是明確農(nóng)民宅基地的使用權(quán)和所有權(quán)，使宅基地權(quán)利明晰化；二是完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，使農(nóng)村土地更好地利用[2]。

第二，發(fā)揮政府職能，對(duì)農(nóng)村閑置土地采取有效措施。一是組織土地管理部門對(duì)農(nóng)村土地使用情況展開調(diào)查，摸清楚農(nóng)村閑置土地現(xiàn)狀，科學(xué)規(guī)劃，使農(nóng)村閑置土地得到更好地利用。二是健全法律法規(guī)，如明確農(nóng)村閑置土地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及處理規(guī)定。三是優(yōu)先開發(fā)被閑置土地。政府在劃撥土地時(shí)要優(yōu)先考慮閑置、低效利用的土地，不能盲目地以征用農(nóng)村土地的方式增加城市用地，這樣不但可以提高建設(shè)用地的效率，還可以減少占用耕地的數(shù)量[3]。

第三，從農(nóng)民利益出發(fā)進(jìn)行調(diào)控。應(yīng)通過提高良種、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼以及災(zāi)后農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼等方法，提高農(nóng)民耕種積極性，保障農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位。同時(shí)，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，進(jìn)行農(nóng)村土地整理，清理閑置宅基地和超標(biāo)宅基地，提高土地利用率。

第四，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)閑置土地的管理。政府批準(zhǔn)企業(yè)用于經(jīng)營的土地，在規(guī)定的期限內(nèi)，如果企業(yè)未開發(fā)、使用，依法對(duì)對(duì)其征收土地閑置費(fèi)，也可借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)土地投機(jī)行為導(dǎo)致的閑置土地征收增值稅。

[1]崔雪萍.淺談農(nóng)村“閑置土地”的成因及利用[J].資源與人居環(huán)境，2013(2):45-46.

[2]孟祥仲，辛寶海.明晰使用產(chǎn)權(quán):解決農(nóng)村宅基地荒廢問題的途徑選擇[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006(10)：13-15.

[3]官本仁.小議農(nóng)村閑置土地的開發(fā)利用[J].福建論壇(人文社會(huì)科學(xué)版),2010(10):36-38.

(編輯：唐芳)

Research on the Problem of Rural Land Idle——Taking Yuzhou for Example

ZHANG Zhan-hao , YANG Mao-lin

(School of Economics and Management,Guangxi Teachers Education University, Nanning 530299, China)

The idle land in rural areas not only resulted in the waste of land resources, but also obstacled the country’s economic development. Taking Yuzhou city as an example, the thesis analyzed the current situation and causes of rural land idle problem, and put forward the suggestions to reduce the idle land, keep sustainable use the rural land resources.

rural area; land idle; countermeasures

2015-12-26

廣西研究生教育創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目(YCLT20144009).

張占毫(1990-)，男，河南禹州人，碩士研究生，研究方向：區(qū)域公共管理.

F301.2

A

2095-8978(2016)02-0046-02