論勸返措施在我國境外追逃工作中的運(yùn)用
——以“獵狐”專項(xiàng)行動(dòng)為視角

□栗月山

(中國人民公安大學(xué),北京 100038)

【刑事偵查與技術(shù)】

論勸返措施在我國境外追逃工作中的運(yùn)用
——以“獵狐”專項(xiàng)行動(dòng)為視角

□栗月山

(中國人民公安大學(xué),北京 100038)

作為一項(xiàng)重要的境外追逃手段，勸返措施在2014年7月開始的“獵狐”專項(xiàng)行動(dòng)中大量運(yùn)用。盡管目前對于勸返措施的定位在學(xué)術(shù)研究中仍存在爭議，但基于政策因素、國際合作因素、經(jīng)濟(jì)因素等原因考量，勸返具有十分明顯的優(yōu)勢，我國公安機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在境外追逃追贓中大量運(yùn)用。與此同時(shí)，勸返措施自身存在的局限性也應(yīng)引起足夠的重視。因此，一方面，我國公安機(jī)關(guān)應(yīng)該會(huì)同其他機(jī)關(guān)不斷完善勸返措施，促進(jìn)其法治化進(jìn)程，并推動(dòng)其他相關(guān)境外追逃手段的完善；另一方面，加強(qiáng)我國法制建設(shè)、加強(qiáng)反外逃制度建設(shè)，更應(yīng)成為我國打擊犯罪嫌疑人外逃的基本措施。

勸返;境外追逃;制度建設(shè)

隨著我國依法治國進(jìn)程的不斷推進(jìn)，在國內(nèi)強(qiáng)力反腐大背景下，跨境緝捕潛逃國外的違法犯罪嫌疑人、推進(jìn)相關(guān)訴訟追責(zé)程序便成為推動(dòng)國內(nèi)反腐、有效震懾企圖外逃的違法犯罪分子、維護(hù)我國法律尊嚴(yán)的一項(xiàng)有力措施。以“獵狐”專項(xiàng)行動(dòng)為代表，對于潛逃出境的違法犯罪嫌疑人特別是經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人，我國公安機(jī)關(guān)會(huì)同其他機(jī)關(guān)加強(qiáng)同他國的國際合作，根據(jù)案件的不同情況，開展引渡、遣返、勸返等不同措施進(jìn)行境外追逃，并取得了一定成績。

一、境外追逃與勸返概述

境外追逃就是設(shè)法采用引渡或者其他替代手段將潛逃到或著是藏匿在境外的犯罪嫌疑人、被告人或者被判刑人遣返回國。[1]境外追逃的措施和手段有很多種，北京師范大學(xué)黃風(fēng)教授將境外追逃總結(jié)為四大途徑：引渡、移民法遣返、異地追訴和勸返。[2]相比之下，引渡更為常規(guī)，也更被人們所熟知。但是在相當(dāng)多的國家中，引渡以條約前置和互利互惠為前提條件。而由于司法制度差異等多方面原因，目前與我國簽訂引渡條約的國家數(shù)量有限。根據(jù)人民網(wǎng)報(bào)道，截至到2014年7月底，我國已與51個(gè)國家簽訂含有刑事司法協(xié)助內(nèi)容的條約，與38個(gè)國家簽訂了引渡條約。[3]而已經(jīng)與我國簽訂引渡條約的多是發(fā)展中國家，這與外逃人員多集中在發(fā)達(dá)國家的形勢并不相適應(yīng)。因此，目前引渡在我國的實(shí)施并不順暢。移民法遣返與異地追訴等其他引渡的替代性措施則較為依賴外逃人員潛逃國的法律，并且需要經(jīng)過相對較長的時(shí)間、耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，影響了我國境外追逃追贓工作的進(jìn)程。在此情況下，勸返作為近些年被運(yùn)用在追逃工作中的新手段，其廣泛應(yīng)用能夠有效打擊潛逃國外的違法犯罪嫌疑人，提高境外追逃成功率，擴(kuò)大境外追逃范圍，維護(hù)法律權(quán)威。

勸返即勸說外逃者自愿回國，是指設(shè)法借助刑事政策的力量，采用各種方式和途徑對外逃人員開展攻心戰(zhàn)，說服他們自愿回國投案。[4]總的來說，現(xiàn)有的境外追逃具有相當(dāng)?shù)木窒扌?，沒有哪一種措施能夠獨(dú)自應(yīng)對各式各樣的外逃犯罪嫌疑人。通過引渡或者遣返等手段追逃需要繁瑣手續(xù)和漫長時(shí)間，而與之相比，通過勸返讓犯罪嫌疑人主動(dòng)返回投案則要高效很多。因此，在對勸返作用的認(rèn)識上，不少專家認(rèn)為勸返能夠維護(hù)我方司法尊嚴(yán)、保護(hù)外方社會(huì)秩序?qū)崿F(xiàn)雙贏而給予高度評價(jià)。事實(shí)上，勸返成功對于犯罪嫌疑人和其親屬家人也是一種解脫，相當(dāng)數(shù)量的外逃犯罪嫌疑人通過勸返回國結(jié)束了其生理和心理的雙重煎熬。

二、“獵狐”專項(xiàng)行動(dòng)中的勸返

勸返模式曾在廣東陳滿雄、陳秋圓夫妻泰國引渡案中進(jìn)行部分運(yùn)用，但直到2008年最高檢在云南胡星案中運(yùn)用勸返并成功使其歸返回國，才被認(rèn)為是官方首次將勸返運(yùn)用在境外追逃中。由此，勸返模式引發(fā)了人們的議論和思考。越來越多的公安、司法工作人員和學(xué)者對勸返進(jìn)行實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究，勸返措施越來越多地運(yùn)用在境外追逃的各項(xiàng)行動(dòng)中。目前，主要由公安機(jī)關(guān)實(shí)施的勸返是針對經(jīng)濟(jì)犯罪人員，在由檢察機(jī)關(guān)主要偵辦的貪污瀆職案件中的其他刑事罪名也可由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行勸返。

自“獵狐2014”開始，緝捕在逃境外經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人行動(dòng)便在全球范圍內(nèi)相關(guān)國家展開。2015年4月1日起，公安部組織開展了“獵狐2015”專項(xiàng)行動(dòng)，重點(diǎn)對象是外逃經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人、外逃黨和國家工作人員、涉腐案件外逃人員。[5]在此次獵狐行動(dòng)中，公安部明確提出加強(qiáng)對勸返措施的運(yùn)用力度，強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持緝捕、勸返兩手都要硬”。在“獵狐2014”專項(xiàng)行動(dòng)中的首個(gè)成功勸返案例中，犯罪嫌疑人朱某、孔某曾因偽造票據(jù)詐騙客戶存款1.5億元而潛逃柬埔寨10多年。經(jīng)過山西省公安廳工作人員對其進(jìn)行勸說，二人表示愿意自首并在柬接受勸返，2014年8月3日從廣州入境。截止2014年12月31日，專項(xiàng)行動(dòng)共抓獲外逃經(jīng)濟(jì)犯罪人員680名，相當(dāng)于2013年全年抓獲總數(shù)的4.5倍。其中，緝捕歸案290名，投案自首390名。接受勸返的犯罪嫌疑人占到總數(shù)的一半以上。[6]勸返措施在獵狐行動(dòng)等境外追逃活動(dòng)中的作用不言而喻。隨著勸返措施在獵狐行動(dòng)中的運(yùn)用越來越多，相關(guān)人員不斷總結(jié)勸返經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和勸返模式，推動(dòng)勸返工作正規(guī)化、法制化。

三、“獵狐”專項(xiàng)行動(dòng)中勸返大量運(yùn)用的原因

1.政策因素。首先，在境外追逃行動(dòng)特別是在獵狐行動(dòng)中大量運(yùn)用勸返措施的政策因素是我國寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策。在我國，無論是刑事立法、司法還是執(zhí)行刑罰，都應(yīng)接受寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策的指導(dǎo)。這一政策并不具體解決某個(gè)案件，而是旨在解決政策導(dǎo)向問題，特別是當(dāng)具體法律法規(guī)缺位或滯后時(shí)。從這個(gè)意義上講，勸返的開展正是基于這種導(dǎo)向而演變發(fā)展的。同時(shí)，在當(dāng)今國際國內(nèi)環(huán)境下，在獵狐行動(dòng)中成功運(yùn)用勸返措施能夠?qū)⒎缸锵右扇怂腿胛覈痉ǔ绦蜻M(jìn)行審判并執(zhí)行刑罰，這也有利于維護(hù)我國法律形式正義和實(shí)質(zhì)正義的統(tǒng)一。

其次，諸如獵狐行動(dòng)等專項(xiàng)措施是政策因素的具體體現(xiàn)。公安機(jī)關(guān)作為推動(dòng)獵狐行動(dòng)的主導(dǎo)力量，正是在類似這樣的專項(xiàng)行動(dòng)中，集中人力、物力、財(cái)力進(jìn)行集中緝捕和勸返犯罪嫌疑人。這既能夠幫助犯罪嫌疑人了解相關(guān)法律和政策，對其形成一定的影響和感召，又能夠節(jié)省資源，擴(kuò)大戰(zhàn)果，有利于公安機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)工作的開展。

2.國際合作因素。國際合作開展的順暢與否直接影響著境外追逃追贓工作的進(jìn)程。盡管目前我國在不斷完善相關(guān)立法，不斷加強(qiáng)同其他國家的刑事司法合作，不斷加強(qiáng)通過國際刑警組織等國際性組織進(jìn)行境外追逃，但有礙于不同國家間的立法和司法差異，有礙于我國相關(guān)立法的不太完善，我國目前的主要境外追逃手段都有各自的局限性。

一般情況下，外逃的貪官和其他違法犯罪嫌疑人會(huì)選擇引渡和司法程序更為繁雜的國家作為外逃目的國。如上所述，我國目前與國外的引渡合作、刑事司法合作雖然在不斷擴(kuò)展，但仍嚴(yán)重滯后，例如，作為促進(jìn)我國反腐海外追逃、追贓的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性法律，2015年的年度立法預(yù)備項(xiàng)目中才出現(xiàn)《國際刑事司法協(xié)助法》。這與我國犯罪嫌疑人外逃增多、亟需開展境外追逃追贓工作形勢嚴(yán)重不相符。其他手段諸如遣返等引渡的替代措施，或者程序也相對復(fù)雜，或者過多依賴于外國的刑事司法力量。相比之下，勸返則在最大限度利用國際合作規(guī)則的基礎(chǔ)上，通過勸說和攻心，充分發(fā)揮我國刑事司法力量，使犯罪嫌疑人放棄對抗而歸案。

3.經(jīng)濟(jì)因素。在境外追逃中，經(jīng)濟(jì)因素不能作為首要考量的因素。但相比于其他途徑，勸返在節(jié)省人力物力上的優(yōu)勢是其在獵狐行動(dòng)中大量運(yùn)用的重要原因之一。正如負(fù)責(zé)此次行動(dòng)的公安部經(jīng)濟(jì)犯罪偵查局副局長劉冬坦言，之所以優(yōu)先使用勸返手段，主要是相對于引渡、遣返及其他執(zhí)法合作而言，是最顯效率、最見成果的一種方法，也是運(yùn)行成本最低、最經(jīng)濟(jì)的方法?！盵7]盡管勸返也可能會(huì)需要多次往返犯罪嫌疑人外逃國，但相比引渡和緝捕等其他措施，勸返已經(jīng)在相當(dāng)程度上更加節(jié)省人力、物力、財(cái)力，進(jìn)一步節(jié)省國家司法資源，提高司法效率。

此外，客觀上犯罪嫌疑人個(gè)人在境外的遭遇，也為勸返工作順利開展創(chuàng)造了客觀條件。根據(jù)已經(jīng)報(bào)道的“獵狐行動(dòng)”的案例中，外逃犯罪嫌疑人的處境除了極個(gè)別條件稍好，生存環(huán)境尚可，他們大多數(shù)都過著居無定所、東躲西藏的日子，惶惶不可終日。其中的一些人靠做非法勞工諸如在工地上打零工、做搬運(yùn)工等維持生計(jì)。

四、勸返措施的局限性分析

(一)法律上的局限性

2015年8月16日，美國就中方“獵狐”行動(dòng)執(zhí)法人員在美的秘密行動(dòng)“提出警告”。盡管中國反腐和追逃追贓得到了相當(dāng)多國家的支持，但基于國際形勢和維護(hù)自身國家利益的因素，勸返這一措施法律上的局限性在特定情況下極易為他國所詬病。

1.法律法規(guī)缺失。如上所述，勸返缺乏相關(guān)具體法律法規(guī)的規(guī)定，更多的是被當(dāng)作一項(xiàng)思想政治工作而開展，而被勸返的對象往往又是犯罪嫌疑人。勸返其回國的目的便是使其接受我國法律的懲處。盡管整個(gè)過程都與法律問題密切相關(guān)，但卻沒有法律對勸返的主體、承諾的效力、勸返的程序作出具體規(guī)定。缺乏法律法規(guī)使得這一程序的運(yùn)用更加具有隨意性，這也是勸返措施難以更大范圍開展的首要制約因素。

2.主體資格的局限性。在對勸返的定性上，大多數(shù)學(xué)者更傾向于將勸返定位為一種思想政治工作。當(dāng)勸返定性為一種非法律手段時(shí)，能夠進(jìn)行勸返的主體便不再那么嚴(yán)格，這反而限制了勸返的大規(guī)模適用。黨政機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安、檢察院、法院甚至犯罪嫌疑人原單位、家人等都參與到勸返中。而勸返工作并非易事，它對辦案機(jī)關(guān)和辦案人員要求較高，除了具備高超的談話技巧、良好的心理素質(zhì)以及過硬的個(gè)人素質(zhì)外，完備的法律知識必不可少。而法律問題特別是司法問題需要受過專業(yè)法律培訓(xùn)、具有法律職業(yè)資格的人從事，勸返主體的多元化使勸返模式的合法性受到局限。

3.承諾兌現(xiàn)存在局限性。承諾是勸返措施的核心，也是勸返最為薄弱的環(huán)節(jié)，因此賦予勸返承諾以法律效力是勸返法治化的關(guān)鍵所在。[8]承諾既包括法律問題，也包括非法律問題。在公安機(jī)關(guān)進(jìn)行勸返過程中，犯罪嫌疑人正是基于在接受我方承諾的基礎(chǔ)上同意回國接受法律審判。這便要求承諾特別是法律承諾必須具有可信性和有效性。而根據(jù)我國最新的刑事訴訟法規(guī)定，對于限制追訴的承諾只能由最高法作出，限制量刑的承諾只能由最高檢作出。而目前勸返中存在多元化的主體，這嚴(yán)重影響到了其承諾的有效性。勸返是否應(yīng)該認(rèn)定為自首、如何避免變相的“辯訴交易”，這都是勸返承諾必須解決的問題。與之相對，對于非法律問題的承諾，應(yīng)在法律和政策允許的范圍內(nèi)賦予勸返人員一定的自由度。

(二)工作模式上的局限性

在先前的案例諸如“胡星案”中，我國公安機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)采取的是直接派工作人員到國外與其接觸，通過承諾一些條件進(jìn)行談判溝通，取得一定進(jìn)展后再讓國內(nèi)有關(guān)人員與其對話的工作模式。而從最近的案件報(bào)道中，可以看出，目前無論是檢察機(jī)關(guān)還是公安機(jī)關(guān)對違法犯罪嫌疑人進(jìn)行勸返，一般是要先做通其家屬工作，這是目前通行的重要手段。犯罪嫌疑人是否同意、其家人是否愿意幫助勸說，這導(dǎo)致了勸返的實(shí)施充滿不確定性。如何多措并舉、拓寬渠道，借助犯罪嫌疑人外逃國的司法力量，克服工作手段上較為單一的現(xiàn)狀，是勸返應(yīng)該解決的一個(gè)重要問題。

(三)適用條件的局限性

通過查閱“獵狐行動(dòng)”中勸返的案例和獵狐行動(dòng)之前勸返的相關(guān)案例，包括成功勸返的諸多案例，也包括諸如浙江省溫州市鹿城區(qū)委書記楊湘洪等勸返目前尚未成功的案例，可以總結(jié)出適用勸返措施的案件有以下共性：一是多適用于經(jīng)濟(jì)犯罪案件，這與經(jīng)濟(jì)犯罪案件定罪與量刑的標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)；二是對于已經(jīng)立案的案件一般由公安機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)人員進(jìn)行勸返，尚未立案的由黨政機(jī)關(guān)對其勸返；三是相當(dāng)數(shù)量的被勸返者在國外的生存狀況不佳。這些特征決定了勸返只能針對特定案件適用，甚至是只能在我國法制建設(shè)進(jìn)程中的某一特定階段使用。因此，應(yīng)該更加細(xì)致地研究勸返模式的適用條件，在更大范圍內(nèi)推廣勸返模式、提高勸返的適用率，使境外追逃追贓工作更有成效。

五、結(jié)論

勸返措施是我國公安機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在特定環(huán)境、特定階段采取的一種特殊的境外追逃追贓的措施。在諸如“獵狐行動(dòng)”等專項(xiàng)行動(dòng)的應(yīng)用中，勸返措施的優(yōu)勢被集中顯現(xiàn)，勸返的局限性也不應(yīng)被忽略。隨著勸返措施不斷完善，用于境外追逃的勸返將會(huì)在實(shí)踐中更加法制化、正規(guī)化。在逐步完善勸返措施、增強(qiáng)合法性的同時(shí)，也要加強(qiáng)同其他國家在引渡、異地追訴等方面的司法合作，加強(qiáng)我國同其他國的刑事司法協(xié)助，更好地利用國際規(guī)則、推動(dòng)國際規(guī)則的完善，促進(jìn)我國的境外追逃追贓工作的順利開展。

最大限度地維護(hù)社會(huì)的公平與正義，是勸返措施在諸如“獵狐行動(dòng)”等境外追逃工作中大量運(yùn)用的初衷。因此，無論勸返等境外追逃追贓措施能完善到何種程度，我國政府和司法機(jī)關(guān)對于境外追逃追贓的決心絕不會(huì)動(dòng)搖。而相比于追逃追贓措施的完善，如何加強(qiáng)監(jiān)管，加強(qiáng)反出逃制度建設(shè)，防止犯罪嫌疑人特別是經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人攜款外逃，這應(yīng)當(dāng)是我們今后工作的重點(diǎn)。

[1]黃 風(fēng).趙林娜．國際刑事司法合作：研究與文獻(xiàn)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2009：1.

[2]黃 風(fēng).境外追逃的四大路徑[J].人民論壇，2011(32).

[3]中國與38國簽訂引渡條約將強(qiáng)化與美國反腐合作[EB/OL].(2014-08-26)[2015-12-01]，http://world.people.com.cn/n/2014/0826/c1002-25541981.html.

[4]孟宏偉在“公安機(jī)關(guān)境外追逃工作會(huì)議”講話[EB/OL].(2007-07-31)[2015-12-01]，http://www.mps.gov.cn/n16/n1237/n1342/139094.html.

[5]石 楊.公安機(jī)關(guān)持續(xù)推進(jìn)“獵狐”專項(xiàng)行動(dòng)今年已從32個(gè)國家和地區(qū)“獵狐”150名[N/OL].人民公安報(bào)，2015-05-15[2015-12-01].http://www.mps.gov.cn/n16/n1252/n4386914/4438002.html.

[6]公安部“獵狐2014”專項(xiàng)行動(dòng)新聞發(fā)布會(huì)[EB/OL].[2015-07-04].http://live.people.com.cn/note.php?id=909150107132807_ctdzb_001.

[7]席志剛.解密獵狐[J].長江叢刊·中國記實(shí)，2014(5)：15.

[8]劉 娜.勸返的現(xiàn)實(shí)困境與突破路徑[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2014(2).

(責(zé)任編輯：黃美珍)

Application of Measures of Persuading to Return in Chinese Overseas Manhunt——Taking “Fox Hunt” in China as View

LI Yue-shan

(People’sPublicSecurityUniversityofChina,Beijing100038,China)

As an important means of overseas manhunt, the measures of persuading to return are applied in great quantities in the “Fox Hunt” which began in July, 2014. Although there remains controversial about the positioning of the measure of persuading to return in academic research, it is widely used by Chinese public security organs and judicial organs for overseas manhunt and money hunt and it is obviously advantageous considering the factors on policy, international cooperation and economy. Meanwhile, the limits of this measure should be paid sufficient attention. Therefore, on one hand, the public security organs in our country should perfect the measure of persuading to return with other organs and promote the process of the rule of law as well as other relevant overseas hunting means; on the other hand, to strengthen the construction of the legal system in our country and the construction of anti-flight system should be the basic measures to crack down the fleeing of the suspects.

persuade to return; overseas manhunt; construction of system

2015-12-23

栗月山(1989-)，男，河北邯鄲人，中國人民公安大學(xué)2013級碩士研究生。

D917.6

A

1671-685X(2016)02-0079-04