國土資源陸海統(tǒng)籌利用研究
——以浙江舟山群島新區(qū)為例

虞卓華

(浙江海洋學(xué)院　管理學(xué)院，浙江　舟山316021)

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國土資源陸海統(tǒng)籌利用研究
——以浙江舟山群島新區(qū)為例

虞卓華

(浙江海洋學(xué)院管理學(xué)院，浙江舟山316021)

摘要：基于浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展概況和國土資源利用現(xiàn)狀，在分析新區(qū)建設(shè)面臨的土地問題和開展國土資源陸海統(tǒng)籌意義的基礎(chǔ)上，從堅持規(guī)劃先行，建立用地用海規(guī)劃銜接體系；堅持生態(tài)優(yōu)先，創(chuàng)新耕地占補平衡機制；堅持協(xié)調(diào)聯(lián)動，建立科學(xué)的陸海資源統(tǒng)籌利用管理機制三個方面提出了研究建議，努力構(gòu)建海陸資源聯(lián)動開發(fā)、綜合利用的新格局，積極探索形成陸海統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展的管理新模式.

關(guān)鍵詞：舟山群島；國土資源；陸海統(tǒng)籌

陸海統(tǒng)籌概念是海洋經(jīng)濟學(xué)家張海峰于2004 年召開的“鄭和下西洋 600 周年”報告會上首先提出，他認(rèn)為：“海洋擁有十分豐富的各種資源，人類的未來生存和發(fā)展都要依賴海洋.我國和平崛起的發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)該也必須包括‘海陸統(tǒng)籌、興海強國’的戰(zhàn)略.”[1]之后，陸海統(tǒng)籌理念逐漸被社會各界認(rèn)識和接受，并最終進(jìn)入國家決策層面.中共十七屆五中全會和十一屆全國人大四次會議均提出要堅持陸海統(tǒng)籌，切實提高海洋的開發(fā)、控制和綜合管理的能力.有關(guān)專家學(xué)者對陸海統(tǒng)籌的概念進(jìn)行了界定，較為認(rèn)同的是：“陸海統(tǒng)籌是指一個區(qū)域在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，從海陸兼?zhèn)涞膶嶋H出發(fā)，綜合考慮海陸資源的環(huán)境特點和海陸的經(jīng)濟功能、社會功能、生態(tài)功能，通過海陸國土開發(fā)空間布局、資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、通道建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮陸域國土資源和海洋資源在經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護和國家安全維護等方面的作用，促進(jìn)海陸兩大系統(tǒng)的優(yōu)勢互補、良性互動和協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)大陸文明和海洋文明全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展.”[2]

舟山是我國首個群島建制的地級市，全市陸域狹小，能夠利用的土地資源十分有限.浙江舟山群島新區(qū)(以下簡稱“舟山新區(qū)”)的設(shè)立，使舟山肩負(fù)了國家發(fā)展戰(zhàn)略任務(wù).當(dāng)前及今后一個時期，舟山新區(qū)對建設(shè)用地的需求呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢，土地供應(yīng)和需求的矛盾凸顯，嚴(yán)重影響了舟山新區(qū)建設(shè)發(fā)展.同時，舟山又是海洋大市，海域內(nèi)水面積是陸域面積的近20倍.舟山要實施國家戰(zhàn)略，加快發(fā)展，迫切需要破解土地要素的瓶頸制約，發(fā)揮陸、海資源優(yōu)勢，實行國土資源陸海統(tǒng)籌利用，提高建設(shè)用地、建設(shè)用海的利用效率，實現(xiàn)國土資源均衡開發(fā)、高效利用和協(xié)調(diào)發(fā)展，為加快舟山新區(qū)開發(fā)建設(shè)提供用地支撐和保障.

1舟山新區(qū)概況

1.1舟山新區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展概況

2011年6月，國家批準(zhǔn)設(shè)立舟山新區(qū)，舟山由此成為我國第四個國家級新區(qū)，同時也是第一個以海洋經(jīng)濟發(fā)展為主題的國家級新區(qū).舟山新區(qū)范圍與舟山市行政區(qū)域一致，陸域面積14.4萬hm2，海域內(nèi)水面積208萬hm2.經(jīng)過多年發(fā)展，目前，舟山新區(qū)已形成了以港口物流、臨港工業(yè)、海洋旅游、現(xiàn)代漁業(yè)為支柱的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系.根據(jù)2015年第4期舟山統(tǒng)計季刊顯示，2015年，舟山新區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到1095億元，增長為9.2 %，人均GDP為1.5萬美元；海洋經(jīng)濟增加值為766億元，占GDP比重70.0%，為我國海洋經(jīng)濟比重最高的地級市.

1.2舟山新區(qū)發(fā)展目標(biāo)

舟山新區(qū)以新區(qū)發(fā)展規(guī)劃為總綱，扎實推進(jìn)“一中心四基地一城”建設(shè)(即舟山江海聯(lián)運服務(wù)中心、臨港裝備制造基地、國家遠(yuǎn)洋漁業(yè)基地、綠色石化產(chǎn)業(yè)基地、海島旅游休閑基地和海上花園城)，切實提高新區(qū)綜合保障能力，力爭把舟山新區(qū)早日建設(shè)成為大宗商品儲運中轉(zhuǎn)加工交易中心、東部地區(qū)重要的海上開放門戶、重要的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)基地、海洋海島綜合保護開發(fā)示范區(qū)和陸海統(tǒng)籌發(fā)展先行區(qū)，努力成為我省海洋經(jīng)濟發(fā)展的先導(dǎo)區(qū)、海洋綜合開發(fā)試驗區(qū)和長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極，為推進(jìn)我國東部沿海地區(qū)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、促進(jìn)全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、建設(shè)海洋強國作出更大貢獻(xiàn).

1.3舟山新區(qū)國土資源基本概況

(1)土地資源.舟山共有大小島嶼1390個，陸域面積144 000 hm2.依據(jù)2014年度土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，舟山新區(qū)土地總面積為14.8萬hm2，農(nóng)用地8.9萬hm2.

(2)海洋資源.舟山新區(qū)海域內(nèi)水面積為208萬hm2.至2015年末，全市共批準(zhǔn)建設(shè)填海面積大約為0.7萬hm2.

1.4舟山新區(qū)國土資源利用現(xiàn)狀1.4.1土地資源利用現(xiàn)狀.

(1)可利用土地資源十分有限.舟山境內(nèi)多山，丘陵廣布，地形起伏，加上受氣候條件的制約及影響，舟山新區(qū)能夠開發(fā)利用的土地很少，僅為全市總面積的30%左右.據(jù)舟山市國土資源局調(diào)查，舟山新區(qū)適宜墾造為耕地的后備資源不到萬畝.

(2)耕地種植受制于水.由于海島淡水資源緊缺，土壤鹽堿化現(xiàn)象嚴(yán)重，種植業(yè)投入成本大，種植水稻成本和收益嚴(yán)重倒掛，使得舟山一產(chǎn)比重逐年下降，不足10%；一產(chǎn)中又以漁業(yè)為主導(dǎo)，種植業(yè)種類單一，以蔬菜和水果為主.

(3)基礎(chǔ)設(shè)施共享性差.舟山島嶼分散，公共交通、供水供電等基礎(chǔ)設(shè)施和社會資源共享性較差，各島的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展必須自成體系.因此，舟山基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地比內(nèi)地要多，用地比重高于浙江省的平均水平.

1.4.2海洋資源利用現(xiàn)狀.

(1)全面實施海域權(quán)屬管理制度.舟山市認(rèn)真貫徹執(zhí)行《海域使用管理法》，把各種用海活動納入海域法管理的范疇，形成了較為完善的用海管理機制.

(2)用海項目建設(shè)周期偏長.目前，用海項目審批周期偏長，特別是填海項目，開展現(xiàn)場調(diào)查、海域使用論證、海洋環(huán)境影響評價等前期工作需要較長時間，之后進(jìn)行填海、沉降、平整又需2～3年，整個建設(shè)周期偏長.

(3)圍填海供地?zé)o法滿足發(fā)展需要.由于圍填海實行計劃指標(biāo)管理、省級以上人民政府審批等管理，導(dǎo)致填海供地的數(shù)量和速度都受到較大制約.截至2014年底，舟山已圍填和正在圍填的海域約5 000hm2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足新區(qū)發(fā)展需要.

2舟山新區(qū)國土資源陸海統(tǒng)籌利用的背景和意義

2.1背景—舟山新區(qū)開發(fā)面臨的土地問題

在深入推進(jìn)舟山新區(qū)開發(fā)建設(shè)的進(jìn)程中，項目用地需求量日益增大，土地的供需矛盾和困難將進(jìn)一步突出.

(1)新增建設(shè)用地指標(biāo)不足.隨著舟山新區(qū)重點項目的加快推進(jìn)，“十三五”期間對交通用地、現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)用地、旅游用地的需求大幅增加.經(jīng)舟山市國土資源局初步統(tǒng)計，“十三五”期間年均需求新增建設(shè)用地約1 100hm2.在國家對新增建設(shè)用地指標(biāo)逐年收緊，實施“以補定占”計劃指標(biāo)分配模式的形勢下，今后年度新增建設(shè)用地計劃供應(yīng)與需求的缺口將會非常大.

(2)耕地占補難以平衡.從國家政策看，國家進(jìn)一步嚴(yán)格建設(shè)占用耕地審批，強化耕地數(shù)量和質(zhì)量占補平衡，要求“占一補一、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”.從需求形勢看，舟山新區(qū)建設(shè)占用耕地的需求將進(jìn)一步增加，目前統(tǒng)計的“十三五”期間舟山市385個重大建設(shè)項目計劃，涉及占用耕地約3 900hm2.從舟山新區(qū)家底看，耕地后備資源異常稀缺，雖通過圍墾解決了部分占補平衡，但圍墾造地投資成本高、建設(shè)周期長、工程難度大.

2.2舟山新區(qū)國土資源陸海統(tǒng)籌利用的意義

(1)國土資源陸海統(tǒng)籌是貫徹實施國家戰(zhàn)略，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重大舉措.開展陸海統(tǒng)籌是貫徹落實國家戰(zhàn)略部署，完善海洋經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略格局和沿海地區(qū)發(fā)展格局，增強舟山新區(qū)開發(fā)開放總體實力的重大舉措.中央領(lǐng)導(dǎo)和國土資源部領(lǐng)導(dǎo)對此分別作出過重要批示和指示.習(xí)近平總書記在2013年7月31日的中央政治局集體學(xué)習(xí)時指出：要堅持陸海統(tǒng)籌，扎實推進(jìn)海洋強國建設(shè).國土資源部和國家海洋局主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)多次作出在舟山等地積極探索陸海統(tǒng)籌的重要指示和批示，并多次赴舟山新區(qū)指導(dǎo)工作.

(2)國土資源陸海統(tǒng)籌是破解資源瓶頸，保障舟山新區(qū)科學(xué)發(fā)展的重要途徑.隨著舟山新區(qū)建設(shè)的加快推進(jìn)，對土地、海洋資源的需求進(jìn)一步增大，新區(qū)建設(shè)資源要素瓶頸制約也進(jìn)一步凸顯.因土地利用總體規(guī)劃與海洋功能區(qū)劃銜接不夠、土地管理與海域管理協(xié)調(diào)聯(lián)動不足、土地與海洋政策法規(guī)對接不到位等產(chǎn)生的政策銜接問題；因用地用海規(guī)模和年度新增計劃與舟山新區(qū)發(fā)展建設(shè)新需求不相適應(yīng)產(chǎn)生的供需矛盾突出問題；因耕地后備資源枯竭，耕地占補難以在本區(qū)域內(nèi)平衡等諸多難題，亟待通過改革予以破解.

(3)國土資源陸海統(tǒng)籌是統(tǒng)籌發(fā)揮資源綜合優(yōu)勢，促進(jìn)舟山新區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然選擇.舟山新區(qū)海洋資源極為豐富，海島資源得天獨厚，而耕地資源相對匱乏.通過開展陸海統(tǒng)籌，多渠道多方式綜合開發(fā)利用海陸資源，形成陸海資源聯(lián)動開發(fā)新格局，對促進(jìn)陸海資源的科學(xué)利用和優(yōu)化配置，實現(xiàn)資源可持續(xù)利用，實現(xiàn)舟山新區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義.

(4)國土資源陸海統(tǒng)籌是改進(jìn)政府管理方式，提高行政效率的有效手段.實現(xiàn)舟山新區(qū)海洋經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，對當(dāng)前國土資源和海洋資源管理制度提出了更高要求，亟待通過陸海統(tǒng)籌，在土地、海洋管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域先行先試，推進(jìn)改革創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變管理理念、管理職能、管理方式，進(jìn)一步提高政府行政效率.

3舟山新區(qū)國土資源陸海統(tǒng)籌利用研究

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面落實最嚴(yán)格的耕地保護制度、最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度和實施海洋開發(fā)戰(zhàn)略，緊緊圍繞國務(wù)院關(guān)于舟山新區(qū)的戰(zhàn)略定位以及功能目標(biāo)，加快構(gòu)建海陸資源聯(lián)動開發(fā)、綜合利用的新格局，積極探索形成陸海統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展的管理新模式，為加快舟山新區(qū)全面建設(shè)提供支撐和保障.

3.1堅持規(guī)劃先行，建立用地用海規(guī)劃銜接體系

(1)積極推進(jìn)陸海規(guī)劃合一.建議舟山新區(qū)學(xué)習(xí)借鑒山東省開發(fā)建設(shè)半島藍(lán)色經(jīng)濟區(qū)的經(jīng)驗做法，大力實施海陸一體化規(guī)劃，將舟山新區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃等相關(guān)規(guī)劃中涉及的相同內(nèi)容在規(guī)劃布局上進(jìn)行統(tǒng)一安排，并且落實到一個涵蓋了舟山新區(qū)陸海區(qū)域范圍的空間規(guī)劃平臺，從而在真正意義上實現(xiàn)陸海規(guī)劃的合一，同時明確所屬陸海區(qū)域各個部分的用地用海功能劃分以及控制目標(biāo).在此基礎(chǔ)上，各個規(guī)劃的其他內(nèi)容可以按照各自的專業(yè)要求進(jìn)行補償和完善，從而有效避免不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間，以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾和沖突，實現(xiàn)陸海資源和空間的優(yōu)化配置.

(2)創(chuàng)新區(qū)域用海規(guī)劃和圍填海計劃管理.落實《國家海洋局關(guān)于支持舟山群島新區(qū)建設(shè)的若干意見》的精神，舟山新區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大產(chǎn)業(yè)和重點海島開發(fā)項目，在區(qū)域用海規(guī)劃方面享受政策支持；對《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》中列入國務(wù)院及國務(wù)院有關(guān)部門審批、核準(zhǔn)的用海項目的圍填海指標(biāo)，經(jīng)過國家海洋局的項目用海審批之后可以直接核銷，就不再占用地方的年度計劃指標(biāo)；對舟山的建設(shè)用海需求，在圍填海年度計劃指標(biāo)上予以傾斜.

3.2堅持生態(tài)優(yōu)先，創(chuàng)新耕地占補平衡機制

現(xiàn)代社會的糧食需求不僅包括谷物需求，而且還包括肉禽魚蛋和植物食用油等其他食物.因此，要確立區(qū)別于傳統(tǒng)以谷物產(chǎn)出及需求為計算基礎(chǔ)的糧食安全觀的“綜合糧食安全觀”，并相應(yīng)調(diào)整與之關(guān)聯(lián)的耕地保護量化指標(biāo)平衡機制.

從綜合糧食安全角度，開展高標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)殖塘或海洋漁業(yè)生產(chǎn)折算新增耕地試點，探索建立考核評價機制.一是探索高標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)殖塘折算新增耕地.舟山水產(chǎn)養(yǎng)殖年產(chǎn)量達(dá)13.8萬噸，其中，圍塘養(yǎng)殖面積約3.5萬hm2，產(chǎn)量約4萬噸.因此，可以探索漁耕平衡；二是按照綜合糧食安全觀考核舟山新區(qū)耕地占補平衡.耕地占補平衡制度的基礎(chǔ)是維持地區(qū)糧食生產(chǎn)能力，實現(xiàn)糧食生產(chǎn)和消費動態(tài)平衡.舟山漁場是中國最大的漁場，2015年水產(chǎn)品總產(chǎn)量為176.5萬噸，其中海洋捕撈量161.5萬噸，捕撈量占到了全國總量的10%多.同時，舟山又是國家級的糧食集散基地、大宗糧油配送基地和糧食宏觀調(diào)控基地，2015年舟山口岸糧食進(jìn)口量439.1萬噸，儲備和進(jìn)口的糧食夠3000多萬人食用.從區(qū)域糧食動態(tài)平衡的角度看，舟山地區(qū)通過水產(chǎn)品生產(chǎn)、糧食貿(mào)易，完全能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域內(nèi)糧食動態(tài)平衡，因此，可在舟山開展高標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)殖塘或海洋漁業(yè)生產(chǎn)折算新增耕地試點，探索建立考核評價機制；三是耕地占補平衡的時空轉(zhuǎn)移.也就是，在時間上，改變現(xiàn)行占補平衡制度中先補后占的時間要求，探索“邊補邊占”、“掛賬”的耕地占補平衡模式；在空間上，則從經(jīng)濟上加強補充耕地能力建設(shè)，通過提高占用耕地成本，建立補充耕地儲備基金，用于探索建立跨區(qū)域(省外)的市場化補充耕地機制，同時試行重點建設(shè)項目的耕地占補平衡由國家統(tǒng)籌解決.

3.3堅持協(xié)調(diào)聯(lián)動，建立科學(xué)的陸海資源統(tǒng)籌利用管理機制

(1)建立經(jīng)營性用海與用地的政策協(xié)調(diào)機制.“根據(jù)2010年國土資源部和國家海洋局聯(lián)合下發(fā)的關(guān)于加強圍填海造地管理有關(guān)問題的通知精神，凡納入土地利用總體規(guī)劃的圍填海建設(shè)用地，項目竣工驗收后，憑圍填海工程竣工驗收合格證明等有關(guān)材料，由縣級國土資源管理部門按照取得海域使用權(quán)時經(jīng)依法批準(zhǔn)的用途確定土地用途，辦理海域使用證換發(fā)國有土地使用證手續(xù)，注銷海域使用權(quán).”[3]為此，建議舟山新區(qū)圍填海項目的海域使用權(quán)招拍掛出讓方案由縣級海洋部門會同國土資源管理部門共同制訂，經(jīng)批準(zhǔn)后實施.圍填海項目竣工后，海域使用權(quán)人可以憑相關(guān)材料，向國土資源管理部門提出土地登記申請，并簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同，就可換發(fā)國有建設(shè)用地使用權(quán)證書.

(2)完善用地用海審批管理和政策銜接.“南通市探索建立海域使用管理與土地管理聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，海域使用權(quán)與土地使用權(quán)聯(lián)動審批、登記的程序和辦法，做好土地利用總體規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃的銜接，為海洋經(jīng)濟發(fā)展和陸海資源統(tǒng)籌管理提供經(jīng)驗借鑒.”[4]為此，舟山新區(qū)要根據(jù)國土資源部、國家海洋局先行下達(dá)的控制規(guī)模，在實施前按照開發(fā)項目依法辦理土地和海域?qū)徟掷m(xù)，根據(jù)實際進(jìn)展核定用地、用海計劃指標(biāo).以審批方式取得海域使用權(quán)的填海項目，項目形成的土地如果符合劃撥用地目錄或?qū)儆趨f(xié)議出讓土地范圍的，海域使用權(quán)人就可憑相關(guān)材料向國土資源管理部門提出申請，由此辦理劃撥土地或者協(xié)議出讓土地相關(guān)手續(xù)，換發(fā)國有建設(shè)用地使用權(quán)證書；申請辦理協(xié)議出讓土地手續(xù)的，海域使用金可以抵扣土地出讓金.

參考文獻(xiàn):

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(責(zé)任編輯魯越青)

On Overall Planning of Utilization of Land Resources——A Case Study of Zhoushan ArchipelagoNew Region

Yu Zhuohua

(School of Economics and Management Zhejiang Ocean University, Zhoushan, Zhejiang 316021)

Abstract：Based on the status quo of the development of Zhejiang Zhoushan Archipelago new region and the utilization of land resources and the analysis of the land problem facing the new region and the land-sea overall planning of land resources, the paper comes up with some proposals from three aspects, namely, adhering to the principle of planning first for a connection system of planning land-oriented sea, upholding the ecological priorities for a new arable land acquisition compensation balance mechanism and adhering to the coordination for a scientific management mechanism of land-sea resources, with a view to building a new pattern of sea and land resources linkage development and comprehensive utilization, and actively exploring a new management mode of overall planning and coordinated development of land and sea.

Key words：Zhoushan Archipelago; land resource; overall planning of land and sea

收稿日期：2015-11-17

作者簡介：虞卓華(1978- )，男，浙江舟山人，碩士，研究方向：農(nóng)村與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展.

doi：10.16169/j.issn.1008-293x.k.2016.07.18

中圖分類號：P741

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1008-293X(2016)07-0086-04