PPP模式助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

●張?jiān)频?王 滿

PPP模式助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

●張?jiān)频?王 滿

進(jìn)入新常態(tài)后，我國的經(jīng)濟(jì)面臨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的壓力，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為經(jīng)濟(jì)增長新的方式，其中公共領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革潛力巨大。PPP模式作為政府和社會資本結(jié)合的制度性安排，有利于社會資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。通過發(fā)揮市場效率，加快市場化改革，從而解決供給錯(cuò)配，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。本文圍繞PPP模式助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的路徑展開探討，并提出推動PPP發(fā)展的相關(guān)政策建議。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 公共服務(wù) PPP模式

一、引言

繼前兩年推出兩批次政府和社會資本合作（簡稱“PPP”）示范項(xiàng)目后，2016年6月12日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》，與兩年前不同的是，本次示范項(xiàng)目的發(fā)起人是包括財(cái)政部在內(nèi)的20個(gè)中央部門，這也意味著推動PPP示范項(xiàng)目從財(cái)政部示范項(xiàng)目升級到全國示范項(xiàng)目。

事實(shí)上，PPP模式對于我國并不陌生，早在上世紀(jì)我國就開始引入政府和社會資本合作模式，但在政府主導(dǎo)的發(fā)展模式下，市場機(jī)制在資源配置中的作用受到減弱，我國的PPP也一直處于緩慢發(fā)展的狀態(tài)。隨著公共服務(wù)領(lǐng)域的低效率和地方財(cái)政資金壓力的加劇，我國政府逐漸重視市場對經(jīng)濟(jì)的助推作用。2013年11月，中共十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，開啟了我國PPP發(fā)展的新紀(jì)元；2014年5月，財(cái)政部政府和社會資本合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式設(shè)立，PPP的發(fā)展模式納入頂層設(shè)計(jì)，隨后政策法規(guī)、操作指引等逐步完善。PPP模式通過引入民營資本進(jìn)入到建設(shè)公共設(shè)施和提供公共服務(wù)的領(lǐng)域，不僅解決了公共設(shè)施建設(shè)缺乏資金的難題，也促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的增長和效率的提高。

與此同時(shí)，在中國所面臨的經(jīng)濟(jì)放緩、投資效率下降的背景下，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為了新時(shí)期助力經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的新方式。之所以提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是因?yàn)榛谛枨髠?cè)分析的傳統(tǒng)的拉動經(jīng)濟(jì)增長的消費(fèi)、投資和出口“三駕馬車”邊際效用已經(jīng)大大降低。由于需求主要是由投資刺激，投資回報(bào)遞減已非常明顯，并且?guī)砀軛U率不斷推高的后果，在可持續(xù)發(fā)展的背景下，需求刺激增長并沒有同步提升供給體系的質(zhì)量和效率，長期來看不具有可持續(xù)性。因此，中國的宏觀經(jīng)濟(jì)需要從供給側(cè)調(diào)整結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，從過去主要依靠資源投入、投資驅(qū)動增長轉(zhuǎn)換成依靠創(chuàng)新和效率推動增長，解決供需錯(cuò)配的實(shí)質(zhì)。與供給側(cè)改革不謀而合，PPP模式通過引入專業(yè)的社會資本，打破了公共服務(wù)領(lǐng)域的封閉狀態(tài)，借助于社會資本的比較優(yōu)勢，PPP模式提升了公共服務(wù)領(lǐng)域的質(zhì)量，在擴(kuò)大有效供給的同時(shí)，調(diào)整和完善了供給層次和結(jié)構(gòu)，提升了供給體系的質(zhì)量和效率，因此，PPP模式是我國宏觀經(jīng)濟(jì)供給側(cè)改革的重要組成部分，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就必須大力推廣PPP模式。

二、PPP模式助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的影響路徑分析

由于供給主體單一和行政壟斷，我國的公共服務(wù)領(lǐng)域一直面臨著諸多問題，而早期的改革注意力一直關(guān)注在私人產(chǎn)品供給等易于改革且充滿活力的領(lǐng)域，因此公共服務(wù)領(lǐng)域的供給問題一直處于被忽略的狀態(tài)。隨著社會的全面發(fā)展和改革范圍的擴(kuò)大，公共服務(wù)領(lǐng)域的改革被推上議事日程。與此同時(shí)，需求政策刺激所帶來的產(chǎn)能過剩等問題使得投資效率大幅降低，需求拉動增長的遞減效應(yīng)帶來了增速的不斷下滑。為解決長期需求管理所帶來的副作用，宏觀經(jīng)濟(jì)必須解決一直以來所忽視的供需錯(cuò)配問題，通過優(yōu)化要素配置和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，用供給側(cè)的優(yōu)化來解決需求側(cè)效率不足的問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長。作為供給側(cè)改革的一部分，公共服務(wù)領(lǐng)域的改革同樣具有重要地位，一方面只有公共服務(wù)領(lǐng)域與私人產(chǎn)品領(lǐng)域相互協(xié)調(diào)，才能推動社會經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展；另一方面公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展有利于維護(hù)社會穩(wěn)定，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供保障。作為公共服務(wù)供給側(cè)改革的路徑之一，PPP模式融合了政府部門的公共屬性和社會資本的專業(yè)管理，成為推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)改革的有效模式。

（一）伙伴關(guān)系促進(jìn)供給主體多元化，提升公共服務(wù)效率

出于公共領(lǐng)域外部性和國家安全的考慮，長期以來，我國的公共服務(wù)領(lǐng)域一直處于政府壟斷的狀態(tài)，社會資本無從進(jìn)入。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會對公共服務(wù)需求的數(shù)量和質(zhì)量不斷增加，但由于長期以來的壟斷狀態(tài)，公共服務(wù)存在著成本高企和效率低下狀態(tài)，不僅給政府財(cái)政帶來很大壓力，而且不能滿足社會對公共服務(wù)的有效需求。由于公共服務(wù)領(lǐng)域供給主體單一所帶來的供給結(jié)構(gòu)失衡和競爭壓力缺失，政府提高公共服務(wù)效率的動機(jī)不足，推進(jìn)公共領(lǐng)域的供給側(cè)改革只能是空談。在推進(jìn)供給側(cè)改革的要求下，必須打破壟斷性行業(yè)與市場經(jīng)濟(jì)的矛盾，政府應(yīng)積極引入社會資本，形成廣泛角逐的競爭格局，推動公共服務(wù)效率的提升。

PPP模式的運(yùn)作模式多種多樣，比如BOT、PFI、BOOT等，都是以政府和社會資本相結(jié)合，形成良好的伙伴關(guān)系。考慮到之前地方政府把PPP模式變相地當(dāng)成了一種融資手段，因此，在《關(guān)于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》中明確禁止BT和通過保底承諾、回購安排等方式進(jìn)行變相融資的項(xiàng)目，使得PPP模式的伙伴關(guān)系進(jìn)一步確立，政府部門不再是唯一的領(lǐng)導(dǎo)主體，通過達(dá)成的伙伴關(guān)系，社會資本得以以主體身份充分參與，為公共服務(wù)領(lǐng)域創(chuàng)造了平等的競爭環(huán)境，從而促進(jìn)了公共領(lǐng)域服務(wù)質(zhì)量的改善和經(jīng)營效率的提高。國辦發(fā)42號文也要求不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的融資平臺公司才能作為社會資本參與PPP項(xiàng)目，使得PPP項(xiàng)目雙方相互獨(dú)立，有利于建立相互獨(dú)立的市場化伙伴關(guān)系。在平等合作的伙伴關(guān)系下，政府和社會資本彼此督促、彼此理解，在減少了行政壟斷的供給模式后，使供給側(cè)改革完成平穩(wěn)過渡。在伙伴關(guān)系的模式下，社會資本充分參與，大大提升了公共服務(wù)的運(yùn)營效率。

（二）利益共享擴(kuò)大有效供給

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一大方面就是擴(kuò)大有效供給。由于存在著進(jìn)入障礙和外部性，公共服務(wù)領(lǐng)域一直都存在有效供給不足的問題，這一問題隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整日益突出。中國當(dāng)前的主要矛盾是人民群眾日益增長的物質(zhì)文化的需要同落后的社會生產(chǎn)力之間的矛盾，而在公共領(lǐng)域則是公共需求快速增長與有效供給不足的矛盾。當(dāng)前階段，我國在教育、環(huán)保、醫(yī)療等公共領(lǐng)域的沖突日益嚴(yán)重，對該領(lǐng)域的供給側(cè)改革呼聲也最為強(qiáng)烈，其歸根到底是由供給數(shù)量和質(zhì)量嚴(yán)重缺乏導(dǎo)致?！笆濉币?guī)劃明確要求增加公共服務(wù)供給，擴(kuò)大有效供給是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要一環(huán)。

PPP模式是公共部門與私營部門的合作，合作的目的是提供包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的公共產(chǎn)品或服務(wù)，而社會資本本質(zhì)上是逐利的，要想形成長期穩(wěn)定的伙伴關(guān)系，就必須要有利益共享的機(jī)制措施。在PPP模式下，政府讓一部分利給企業(yè)，在運(yùn)營期內(nèi)取得項(xiàng)目的使用權(quán)從而獲取資本回報(bào)。由于政府與社會資本分享利潤的制度設(shè)計(jì)，企業(yè)便會有動力去參與到PPP的項(xiàng)目投資當(dāng)中，也激發(fā)了社會資本的參與熱情。不僅如此，在PPP模式下，PPP項(xiàng)目往往都會有建造、運(yùn)營和移交的步驟，而在運(yùn)營時(shí)往往是由企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營，運(yùn)營期的收益部分或全部歸企業(yè)所有。為盡早地收回投資，縮短項(xiàng)目的投資回收期，企業(yè)往往會提高建設(shè)效率，縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，解決了以往公共項(xiàng)目拖沓的問題。以云南洱海水環(huán)境治理為例，大理州政府用PPP模式引入社會資本，發(fā)揮了社會資本的專業(yè)優(yōu)勢，最后不僅為政府節(jié)省了約六億元，更是縮短了六個(gè)月的工期。在利益共享機(jī)制下，PPP模式充分激發(fā)了社會資本的積極性，擴(kuò)大了有效供給。

（三）風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)限制供給過當(dāng)

解決供需錯(cuò)配不僅需要有效供給的擴(kuò)大，還要警惕供給側(cè)改革下的供給過當(dāng)。習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上首次提出“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”概念后，九天內(nèi)被國家高層提到四次，這雖然體現(xiàn)出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為了我國經(jīng)濟(jì)今后著力推進(jìn)的重點(diǎn)，但也需要警惕，在自上而下的改革當(dāng)中，為了滿足考核要求，往往會出現(xiàn)跟風(fēng)式地開展公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目，造成供給過當(dāng)。因此，在供給側(cè)改革過程中，鑒戒供給過當(dāng)，避免矯枉過正。

在供給側(cè)改革下，PPP模式提供公共服務(wù)不僅強(qiáng)調(diào)利益共享，同時(shí)更強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。具體來說，運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)由企業(yè)承擔(dān)，政策風(fēng)險(xiǎn)等企業(yè)不能控制而政府有能力控制的風(fēng)險(xiǎn)，就由政府承擔(dān)。在考慮風(fēng)險(xiǎn)的情況下，政府部門和社會資本都會考慮風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬比，在第三批示范項(xiàng)目的評審標(biāo)準(zhǔn)中也明確規(guī)定合作期限不得低于10年。由于公共服務(wù)項(xiàng)目的公眾性，公共服務(wù)品的調(diào)價(jià)機(jī)制約束性較大，對于企業(yè)運(yùn)營來說就會制約其盈利性，使其難以擴(kuò)大再生產(chǎn)，這樣企業(yè)的潛在風(fēng)險(xiǎn)就會增大，使社會資本難以響應(yīng)。在風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的PPP模式下，政府與企業(yè)共同設(shè)定合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，促使地方政府形成防范風(fēng)險(xiǎn)的意識，打消社會資本的顧慮。同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)意味著政府不會亂投項(xiàng)目，在價(jià)格機(jī)制的作用和政府的引導(dǎo)下，使項(xiàng)目自然轉(zhuǎn)向需求較高的領(lǐng)域，擴(kuò)大了有效供給，使公共服務(wù)領(lǐng)域趨于供需均衡，滿足社會的公共服務(wù)需求。

PPP模式通過伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，實(shí)現(xiàn)了公共領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。如圖1所示，通過伙伴關(guān)系促進(jìn)了供給主體多元化，通過利益共享實(shí)現(xiàn)了有效供給的擴(kuò)大，而風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)則限制了公共領(lǐng)域的供給過當(dāng)。在三者相互制約和促進(jìn)下，PPP模式有利于解決長期以來公共領(lǐng)域存在的供給錯(cuò)配問題，有效推動了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

圖1 PPP模式的影響路徑

三、推動PPP發(fā)展的政策建議

雖然各級政府對PPP充滿期待，但社會資本觀望態(tài)度依然明顯，金融機(jī)構(gòu)參與比例依舊不高。在地方政府開展的PPP項(xiàng)目中，與社會資本達(dá)成初步意愿的僅占十分之一左右，PPP模式的推廣依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在實(shí)際操作過程中，由于政策規(guī)范還不健全，PPP項(xiàng)目的法律環(huán)境和合作模式存在著較大的不確定性，制約了PPP模式的發(fā)展，因此，何如推動PPP模式深入發(fā)展成為深化公共服務(wù)供給側(cè)改革亟待解決的問題。

（一）完善立法實(shí)現(xiàn)PPP模式落地

PPP項(xiàng)目盡管儲備比較豐富，但是落實(shí)困難，原因之一就是沒有相關(guān)的法律法規(guī)可供參考，法律體系的不健全削弱了PPP的實(shí)施效率。雖然有很多PPP的政策文件予以約束，但是由于法律層級低，不利于合作雙方解決爭議，限制了社會資本的投資熱情。由于沒有規(guī)范性的法律文件，無法有效解決政府信用問題，PPP項(xiàng)目便容易產(chǎn)生尋租行為，使社會資本面臨較高的風(fēng)險(xiǎn)。而且沒有規(guī)范性的法律文件作參考，地方政府處于強(qiáng)勢地位，決策權(quán)會向政府側(cè)傾斜，有時(shí)會出現(xiàn)項(xiàng)目合同已簽卻又臨時(shí)更改項(xiàng)目條件的情況，進(jìn)一步打擊了社會資本的投資意愿。因此，應(yīng)加快PPP相關(guān)法律的建設(shè)，規(guī)范參與雙方的責(zé)任和義務(wù)，保證政策的連續(xù)性，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)和收益可預(yù)期，從根本上推動政府與社會資本合作的規(guī)范運(yùn)作和健康發(fā)展。PPP立法的最終目標(biāo)就是消除不確定性，只有在堅(jiān)實(shí)的法律保障下，項(xiàng)目雙方才能真正實(shí)現(xiàn)平等的伙伴關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)雙方共贏。

（二）建立違約擔(dān)?；?，增強(qiáng)社會資本信心

地區(qū)發(fā)展差異明顯是我國的一大特點(diǎn)，在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，由于公共服務(wù)資源雄厚，公共基礎(chǔ)也很完善，PPP的發(fā)展空間反而比較有限。反而是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不足，公共服務(wù)沒有有效建立，公共服務(wù)領(lǐng)域的需求巨大，因此越是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，PPP反而越有可為。但是從各級政府PPP項(xiàng)目的實(shí)施情況來看，反而基層政府實(shí)施的難度最大。社會資本之所以對基層政府有所觀望，本質(zhì)上是對政府違約的顧慮，在這種情況下，建立政府違約擔(dān)?；鸪蔀橛行У慕鉀Q方式。具體來說，在預(yù)算中增加違約擔(dān)保部分作為基金的來源，可以實(shí)行保證金制度，以項(xiàng)目的總預(yù)算確定保證金額度，根據(jù)政府信用等級區(qū)分不同的保證金比例。其次，通過引入第三方，把基金交付專業(yè)機(jī)構(gòu)托管，不僅能夠保證資金安全，還可以實(shí)現(xiàn)保值增值目標(biāo)。當(dāng)規(guī)定的違約情況發(fā)生時(shí)，違約擔(dān)?；鹂梢越档蛽p失。違約基金的建立削弱了社會資本對政府違約的擔(dān)心，使社會資本的投資信心得以加強(qiáng)，在規(guī)范政府行為的基礎(chǔ)上，有力推動了PPP項(xiàng)目的實(shí)施。

（三）降低行政干預(yù)，放權(quán)讓利

根據(jù)財(cái)政部的數(shù)據(jù)，截止到今年4月30日，PPP項(xiàng)目數(shù)量已經(jīng)達(dá)到八千多個(gè)，但是結(jié)構(gòu)上并不均衡，其中將近一半是基建和交通運(yùn)輸項(xiàng)目，環(huán)保、生態(tài)建設(shè)、醫(yī)療等領(lǐng)域還有待提高。雖然政府大力推動PPP項(xiàng)目，但由于固有思維和既得利益集團(tuán)的作祟，我國公共服務(wù)的市場化改革還遠(yuǎn)未達(dá)到。要想利用PPP模式進(jìn)一步推動公共服務(wù)領(lǐng)域的供給側(cè)改革，政府部門特別是地方政府部門需要進(jìn)一步降低行政干預(yù)，積極開發(fā)環(huán)保、旅游開發(fā)等社會資本參與較少的領(lǐng)域，發(fā)揮市場的能動作用，加大公共領(lǐng)域市場化程度，讓社會資本分享改革紅利的同時(shí)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，重新定義政府在經(jīng)濟(jì)社會中的作用和地位。尤其是在現(xiàn)階段，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入下行通道后，投資報(bào)酬回報(bào)率大幅下降，資金充裕的金融機(jī)構(gòu)缺乏好的投資項(xiàng)目。政府部門應(yīng)該抓住機(jī)會，擴(kuò)大PPP項(xiàng)目的合作范圍，使得政府在履行其公共部門職能的同時(shí)利用市場力量提升運(yùn)營效率。

在中國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)和“三期疊加”的交疊下，中國經(jīng)濟(jì)增速逐年下滑，人口紅利的消亡和對外需求的下降則加速了供給與需求的結(jié)構(gòu)性矛盾，為尋求有效應(yīng)對，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為了解決供需錯(cuò)配的方向。作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要組成部分，公共服務(wù)領(lǐng)域大有可為，而PPP模式則是推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)改革的尖兵利器。雖然上層建筑大力推進(jìn)，但PPP模式在實(shí)施過程中仍存在諸多問題和盲點(diǎn)，還需要進(jìn)一步深化和探討。PPP模式作為公共服務(wù)和供給側(cè)改革的結(jié)合，涉及的領(lǐng)域非常廣泛，往往與國計(jì)民生密切相關(guān)，因此，在實(shí)施過程中需要逐漸完善，從而推動供給側(cè)改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

（作者單位：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)會計(jì)學(xué)院）

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