以效率和風險為導向穩(wěn)中求進推動PPP

●吉富星

以效率和風險為導向穩(wěn)中求進推動PPP

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推廣PPP具有迫切的現(xiàn)實需求和積極的戰(zhàn)略意義。目前，我國已經(jīng)成為全球最大的PPP市場，但有效推進PPP依賴于治理能力、風險防范能力的提升。一方面要通過體制機制改革來消除社會資本疑慮，另一方面要高度重視防范財政機會主義、財政風險。PPP項目財政承諾（支出責任）本質(zhì)是政府債務(wù)管理的一部分，屬于市場化、中長期債務(wù)，應(yīng)進行債務(wù)分層分級管理，建立支出責任風險框架。推廣PPP模式不在于落地多、推進快，關(guān)鍵在于落地實、穩(wěn)，尤其是落實風險分擔機制、充分挖掘PPP效率。故此，目前應(yīng)以效率和風險為導向積極審慎、穩(wěn)中求進地推動PPP項目。

PPP 政府債務(wù) 支出責任支出責任風險

一、我國PPP推進的背景、問題與動因

（一）地方政府強力推進PPP的背景

地方政府投融資行為與財政體制改革緊密相關(guān)。我國財政體制由“統(tǒng)收統(tǒng)支”到“財政包干”再到1994年“分稅制”改革，為我國經(jīng)濟的持續(xù)增長創(chuàng)造了條件，奠定了國家長治久安的基礎(chǔ)。同時，也造成了“財權(quán)層層上移、事權(quán)層層下放”的矛盾，地方政府普遍面臨巨大資金缺口。事權(quán)安排、轉(zhuǎn)移支付的不完善以及原《預(yù)算法》對地方發(fā)債的限制，迫使地方政府不得不尋求預(yù)算外的資金渠道，并轉(zhuǎn)化為各種非規(guī)范融資或過度舉債。地方政府融資平臺演變?yōu)楂@取資金的重要渠道，“土地財政”則演化為“第二財政”。2013年土地出讓收入達3.9萬億元，2014年達到4.26萬億元，均超過地方本級公共財政收入的50%。

但自2010年以來，房地產(chǎn)市場、地方融資平臺、“影子銀行”等風險逐步凸顯，引起了中央和各界的高度關(guān)注。傳統(tǒng)投融資體制存在“一高（融資平臺債務(wù)高）、一低（公共供給效率低）、一難（私人資本進入難）”等問題。十八屆三中全會以來，國家出臺了新《預(yù)算法》、《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》等政策法規(guī)，對地方債、融資等作出了系統(tǒng)的制度安排。目前，地方政府信用背書以及原主流融資渠道均受到限制，基本形成“中長期地方債券、PPP模式并舉”的主渠道融資方式，但相關(guān)制度配套尚在構(gòu)建中。

當前，我國地方政府存量債務(wù)高，風險雖然總體可控，但局部風險依然存在。2014年末，地方政府的債務(wù)余額為15.4萬億元，或有債務(wù)為8.6萬億元。地方政府債務(wù)余額是當年地方一般公共預(yù)算收入的1.2倍，約為預(yù)算決算匯總數(shù)的86%。雖然地方政府的債務(wù)率低于100%的警戒線，但其流動性、局部風險已經(jīng)顯現(xiàn)。2015年，地方政府債券發(fā)行約3.8萬億元，其中置換債券（存量債務(wù)）額度3.2萬億元。受限于赤字和財政金融體系，目前基層政府獲得的地方債規(guī)模非常有限，遠遠難以滿足資金需求。

一方面，我國地方政府債務(wù)存量大、財政支出壓力大；另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)還存在很多“短板”和巨大資金缺口。我國經(jīng)濟已進入新常態(tài)，隨著經(jīng)濟下行，財政收入急劇下滑?！笆晃濉睍r期，全國財政收入年均增長21.3%，比同期GDP增速高出近10個百分點；“十二五”之后，2011年全國財政收入增速達到25%，但隨后一路下滑至2015年的8.4%。據(jù)統(tǒng)計，我國人均公共基礎(chǔ)設(shè)施資本存量為西歐的38%、北美的23%，城鎮(zhèn)化率比發(fā)達國家低20%。往往一場特大暴雨襲來，城市的基礎(chǔ)設(shè)施問題和效率問題就顯露無遺。這也說明，我國基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域蘊藏著較大的供給空間，未來十年城鎮(zhèn)化預(yù)計帶動40—50萬億元投資。

財政緊運行成為常態(tài)，政府單方投入顯然力不從心。充分發(fā)揮PPP模式吸引社會資本參與公共服務(wù)提供，拉動、帶動社會資本投資意義重大。自2014年國家大力推廣PPP以來，全國掀起了PPP的熱潮，PPP呈現(xiàn)爆發(fā)式增長態(tài)勢。短短兩年時間，我國已經(jīng)成為全球最大的PPP市場。截至2016年6月底，納入財政部PPP綜合信息平臺的項目為9285個，投資額10.6萬億元，其中執(zhí)行階段項目619個。PPP項目落地比例在提升，但依然普遍存在落地難、風險大等問題，也伴隨著不規(guī)范、變異等諸多問題。雖然各方都在積極推動，但實際落地情況并不樂觀，潛在風險也不可忽視。

（二）PPP推進中存在的問題與動因

當前推廣PPP具有現(xiàn)實需求，契合財政體制改革，并有助于推進政府職能轉(zhuǎn)變，激發(fā)經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力。但在推進過程中，存在各種不規(guī)范問題和“走偏”、“變異”等亂象。濫竽充數(shù)，假PPP泛濫，通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資、包裝成PPP模式的做法普遍存在。此外，還存在風險分配不合理、應(yīng)對性不強，定價不合理、調(diào)整機制不完善，PPP融資難、融資貴，運作不規(guī)范，監(jiān)管不到位，立法等級不高、制度碎片化等諸多問題。這些問題均與推廣PPP的本義相悖，究其原因在于很多地方政府將PPP工具化、短期化。

財政預(yù)算政策的約束、經(jīng)濟下行壓力、收支缺口引發(fā)了地方政府強烈的投資需求，PPP項目盡快落地成了“穩(wěn)增長”、降債務(wù)的重要抓手。在嚴禁BT模式（建設(shè)—移交，政府回購）的政策約束下，很多地方以PPP之名行BT之實。此舉目的在于更好地符合當前政策、加快項目落地，更好地獲得金融機構(gòu)融資。此外，地方政府熱衷于將傳統(tǒng)的BT項目包裝成為PPP項目，進而將“政府債務(wù)”變成跨年度的“支出責任”，不影響當前債務(wù)，還能拉動投資。

有些地方政府為了突破預(yù)算、債務(wù)約束或獲得當前發(fā)展的資金，往往存在急功近利、機會主義思想，將PPP工具化、短期化。PPP往往異化為投資拉動、解決融資的工具，出現(xiàn)過度承諾、違規(guī)運作、罔顧風險等行為。出現(xiàn)如此之多問題，背后的主要原因在于有些地方政府的觀念尚未轉(zhuǎn)變，存在一定的道德風險與機會主義，也存在PPP專業(yè)能力有差距的問題。各種變通性、不規(guī)范運作，造成了預(yù)算軟約束，蘊藏著較大的風險。

大量PPP項目發(fā)生各種問題，財政機會主義問題還是存在的。一方面是政府將PPP異化為工具，社會資本普遍擔心的各種風險尚未很好地解決；另一方面是項目本身難度大，各方專業(yè)能力有欠缺。PPP本身是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要在全生命周期形成良好的伙伴關(guān)系，對地方政府的治理能力、系統(tǒng)制度安排要求較高，財政風險事關(guān)政府、社會資本雙方。

二、PPP項目財政風險

（一）PPP對各方能力、風險均是挑戰(zhàn)

公私利益目標難以有效協(xié)調(diào)，PPP項目契約存在不完全性，導致PPP對各方都是一個大的挑戰(zhàn)。通常，PPP項目所處多為公共產(chǎn)品領(lǐng)域，有一定的自然壟斷性。同時，由于當事人的有限理性，容易呈現(xiàn)資產(chǎn)專用性強、信息不對稱等特征。合作的長期性及經(jīng)濟、政治環(huán)境的不確定性，風險動態(tài)變化，必然導致合同存在不完全性。如市場風險較大情況下，政府往往要提供最低需求、給予補貼等“兜底”保證或承諾。PPP的不完全契約特性在發(fā)展中國家或轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟體中尤為突出，政府往往陷入“兩難”困境。PPP對交易結(jié)構(gòu)設(shè)計、定價、運營、監(jiān)管提出了更高要求。PPP提供的大量產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量、績效不易量化，私人部門主導項目的建設(shè)、運營與管理，政府囿于專業(yè)、能力和行為，必然造成監(jiān)管難。這也必然會產(chǎn)生動態(tài)支付或補貼機制，使得談判和博弈成為項目實施過程中的常態(tài)化現(xiàn)象。

PPP合同的不完全契約、項目信息不對稱等特征較為明顯，PPP使用不當對各方都存在較大風險。目前，社會資本普遍存在短平快、降低風險的傾向。相當大比例的社會資本是國有施工企業(yè)或城投類企業(yè)，他們擅長的是投資、工程設(shè)計建設(shè)，并不一定具備較高的運營能力。同時，民企投資意愿急劇下滑，對投資持觀望的居多，社會資本普遍對PPP項目缺乏信心、心存疑慮。PPP項目失敗的最大風險，也即社會資本顧慮的風險。從目前研究看，主要是政府信用風險、未來政府付費或財政支出能力等方面。目前，PPP相關(guān)立法缺失，在長達10—30年的合同期內(nèi)，社會資本最擔心的是政府換屆、領(lǐng)導偏好等造成的非理性干預(yù)、不作為、不誠信行為。尤其是經(jīng)濟下行情況下，社會資本的融資能力受限，對長周期、高風險的PPP項目的投資意愿不強。

對于政府而言，政府是公共服務(wù)的最終責任人，也是剩余風險的承擔者。政府采取PPP模式可以降低當前財政支出壓力，但“天上不會掉餡餅”，潛在的風險依然很大。PPP項目合同存在的各種合同義務(wù)、承諾和保證，則構(gòu)成了未來的支出責任，極可能轉(zhuǎn)為未來直接債務(wù)、或有債務(wù)、隱性債務(wù)。一旦風險顯性化，與過去搞的BT模式下的政府債務(wù)在實質(zhì)上并無大的區(qū)別。濫用PPP、不規(guī)范運作，必然引發(fā)政府中長期沉重的財政負擔或社會風險。

社會公眾作為受益方、納稅人，無論是社會資本還是政府的任何一方利益受損，都將直接影響社會公眾利益。鑒于此，地方政府在PPP推進過程中應(yīng)充分考慮PPP適用性、物有所值及風險性，不要盲目，更不要急功近利。

（二）PPP潛在的財政風險

當前，不應(yīng)過度夸大PPP地位和作用，PPP模式仍是公共支出的重要補充而非替代。即使是在PPP推廣較好的西方發(fā)達國家，PPP投資額也通常不超過公共投資的15%。西方國家也非常注重PPPP模式的適用性與風險。即便在英國，也有相當一部分批評認為，PPP模式是“零首付長期貸款”，會導致政府花費太高，私人謀取暴利。

其次，PPP項目投資回報相對公共主體融資成本而言較高，濫用PPP反而增加政府未來財政負擔。我國目前大都需要給社會資本7%—8%左右的收益率，但目前貸款利率不超過5%、地方債的利率不超過3.5%。將大量BT類項目包裝成為PPP，可實現(xiàn)“政府債務(wù)”變成跨年度“支出責任”這一躍，可將債務(wù)“出表”。如收益或資金成本較高基礎(chǔ)上，項目公共服務(wù)的質(zhì)量和效率還沒有大的提升的話，這種項目則不適合采取PPP模式。PPP拉長了政府義務(wù)期限，一定程度上解決期限錯配問題，但未必降低未來的債務(wù)或支出責任。一旦后期大面積出現(xiàn)履約能力欠缺、監(jiān)管不到位等問題，則會出現(xiàn)連鎖性負反饋效應(yīng)。故此，采用PPP的關(guān)鍵在于降低風險、提升質(zhì)量及效率。

PPP不是“免費午餐”，降低政府債務(wù)是相對的、有條件的。從表現(xiàn)看，PPP是社會資本主導的投資行為，產(chǎn)生的是企業(yè)債務(wù)。但提供公共服務(wù)是政府天然的義務(wù)，PPP本質(zhì)是一種公共服務(wù)供給的新方式。PPP項目屬于政府向社會資本采購公共服務(wù)的行為，必然涉及政府預(yù)算和資產(chǎn)管理行為，或支付財政資金，或以國有資產(chǎn)、資源作為對價（讓渡收益權(quán)）。PPP模式使用不當、過濫，可能會隱匿風險，誘發(fā)債務(wù)風險或危機，反而與降低債務(wù)、提高效率的初衷相悖。

地方政府必須確保PPP被用于提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量，而不應(yīng)囿于降低政府債務(wù)或“債務(wù)出表”，或異化為投資拉動、解決融資的工具。PPP模式下，政府遵循“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”和“激勵相容”原則，旨在為公共服務(wù)供給提質(zhì)增效。一般是由社會資本承擔基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計、建設(shè)、運營、維護等大部分工作,政府負責定價和質(zhì)量監(jiān)管。PPP模式重在整合公私部門各自優(yōu)勢，將政府的政策目標、社會目標和私人部門的資金、技術(shù)、運營優(yōu)勢結(jié)合起來，以實現(xiàn)更低的成本提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)。

（三）PPP項目財政風險防范

如果目前已達到10萬億元的PPP項目出現(xiàn)重大財政風險，那將是非常嚴重的。從表現(xiàn)看，PPP是企業(yè)投資行為，產(chǎn)生的是企業(yè)債務(wù)，但PPP不僅限于一種融資方式。PPP項目屬于政府向社會資本采購公共服務(wù)的行為，必然涉及政府支出義務(wù)，或以財政資金，或以國有資產(chǎn)、資源作為對價。其本質(zhì)是一種公共服務(wù)供給的新方式，旨在促進公共服務(wù)的提質(zhì)增效、社會公眾的福利增進，這是政府義務(wù)，必然產(chǎn)生相應(yīng)的支出責任、財政風險。PPP形成的政府支出責任是非直接政府債務(wù)，但衍生的政府債務(wù)風險依然存在。

推進PPP應(yīng)消除社會資本疑慮、財政機會主義，強化治理機制、能力提升?，F(xiàn)階段為了更好地實現(xiàn)物有所值，應(yīng)強化社會資本負責全生命周期運營管理、進行合理的風險分擔，基于績效評價付費。其一，在政府財政信息公開基礎(chǔ)上，差異化制定PPP項目財政支出上限比例?？梢越Y(jié)合區(qū)域發(fā)展前景、公共服務(wù)需求、財政承受能力等彈性制定相應(yīng)比例。其二，有保有壓、積極穩(wěn)妥地做好PPP項目統(tǒng)籌規(guī)劃，只有真正可以實現(xiàn)物有所值的項目才可以采用PPP模式。并不是所有基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)都適用PPP模式。毋庸置疑，PPP不適用于商業(yè)化領(lǐng)域、私人品，應(yīng)防止將政績類工程、房地產(chǎn)等項目包裝為PPP。其三，深化前期工作，加強論證分析，構(gòu)建合理的風險分擔、有效的激勵相容機制。嚴禁通過回購安排、明股實債、固定回報承諾以及借助抽屜協(xié)議將項目運營返包政府等方式進行變相融資。其四，加強合同管理、全生命周期風險管理，積極應(yīng)對、高效處理風險。其五，建立起PPP項目的財政支出責任風險框架，納入財政預(yù)算體系、分級債務(wù)管理體系。

盡管PPP的投融資責任主要由社會資本或項目公司承擔，形成的是企業(yè)債務(wù)，而非直接政府債務(wù)。但是，除了少量經(jīng)營性項目，政府依然負有付費、補貼等支付義務(wù)。與政府直接舉債有區(qū)別的是，PPP項目的財政支出責任是按績效為基礎(chǔ)付費，并非固定回報或企業(yè)無風險回報，故PPP支出責任形成的是市場化、中長期債務(wù)，但本質(zhì)上需要政府償付，均屬于政府債務(wù)一部分，債務(wù)管理上應(yīng)進行分層分級管理。

PPP項目財政承諾（支出責任）是政府債務(wù)管理一部分，資產(chǎn)和負債最終是政府綜合財務(wù)報告的一部分。對于PPP項目支出責任，要建立風險識別、分類應(yīng)對的財政支出責任風險框架（見表1），尤其要注重或有負債問題。同時，要持續(xù)進行情景分析和壓力測試，防范并積極應(yīng)對財政風險。

表1 PPP財政支出責任風險框架

推進PPP過程中，要嚴格履行項目識別、物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購、預(yù)算收支管理、績效評價、資產(chǎn)負債管理、信息披露、監(jiān)督檢查等職責。

三、結(jié)論與建議

推廣PPP模式具有積極意義和現(xiàn)實需求，但依賴于治理能力、風險防范能力的提升。PPP項目不在于推進快、落地多，而在于穩(wěn)且實，應(yīng)抓緊改革的時間窗口完善體制機制，提升微觀操作能力。推進PPP項目關(guān)鍵，要讓社會資本尤其是民營資本進得來、待得住、干得好。推廣PPP需要做好頂層設(shè)計、制度完善，其中，有效管控財政風險至關(guān)重要。推進PPP要切實保障政府履約能力，提高財政資金使用效率，關(guān)注物有所值評價和財政承受能力論證、政府采購、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理等，切實防范財政風險。

PPP項目財政承諾（支出責任）應(yīng)納入年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃，但非一般性政府直接債務(wù)，本質(zhì)仍是政府債務(wù)管理的一部分，其資產(chǎn)和負債最終是政府綜合財務(wù)報告的一部分。從預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、風險防范角度看，應(yīng)對PPP項目的政府支出建立起支出責任風險框架。推廣PPP模式的關(guān)鍵是落實風險分擔機制，充分挖掘PPP效率，以效率和風險為導向積極審慎、穩(wěn)中求進地推進PPP項目。

（本文系中國青年政治學院校級學術(shù)創(chuàng)新支持計劃“PPP投融資模式及風險管控研究”<批準號：189070806>階段性研究成果）

（作者單位：中國青年政治學院經(jīng)濟管理學院）

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