國企混合所有制改革的路徑及制度設計

文‖王偕勇

國企混合所有制改革的路徑及制度設計

文‖王偕勇

推進國有企業(yè)實施產權改革、發(fā)展混合所有制經濟，需要結合企業(yè)的不同功能定位，統(tǒng)籌研究。對于不同功能的企業(yè)，應提出不同的推進混合所有制的標準和要求，要積極探索在哪些行業(yè)領域以及哪些企業(yè)優(yōu)先推進產權改革，發(fā)展混合所有制經濟；對規(guī)模較大、業(yè)務多元的企業(yè)，如何考慮在什么企業(yè)層級和業(yè)務板塊上推進改革。

國企混改制度設計

國資監(jiān)管由“管企業(yè)”向“管資本”轉變，提高國有資產流動性和效率。改變目前國資委對國有資產的監(jiān)管形式，推動國有資產實現(xiàn)形式由原來的實物形態(tài)的“企業(yè)”，轉變?yōu)閮r值形態(tài)的資本，包括證券化的資本，這是當前國企混改的鑰匙和關鍵點。資本化、特別是證券化的國有資產具有良好的流動性，使國有經濟布局和功能可以靈活調整，“進退自如”，資本化是對國有資產流動性和效率的一次根本解放。

成立國有資本投資機構，建立權責明確的國有產權委托代理關系。成立“國有資本投資機構”，是按照所有權與經營權分離的原則，從體制上實現(xiàn)政資分開；通過國有資本投資機構的隔離，實現(xiàn)政企分開。該機構隸屬各級國資監(jiān)管機構，與國資委間建立以財務約束為主線、權責明確的國有產權委托代理關系，國資委履行國有資本的管理職能，它代表政府保持對國有資產的最終所有權；該機構與投資的企業(yè)之間建立的是股權關系，企業(yè)有股東、沒有婆婆，自主決策、自負盈虧，是獨立的市場主體；它一方面受政府之托，接受國家政策指導，管理邊界清晰的國有資本；另一方面在市場中獨立運營，集中統(tǒng)一行使所有權；投資收益上繳委托部門，接受監(jiān)管部門的監(jiān)督。這種管資本不管企業(yè)的制度變遷，政府可站到超脫地位，正確處理與市場的關系。

建立和完善國企混改后的科學的法人治理結構，實現(xiàn)企業(yè)關系市場化。首先，混合所有制企業(yè)內部，要建立科學的法人管理結構，并接受來自不同性質所有制的投資主體的約束和監(jiān)督。其次，在企業(yè)外部要按市場原則進行相應的配套改革，從而有利于建立多層次的產權所有關系，促進國有企業(yè)經營機制的轉變。再次，要加快人事制度的改革，將企業(yè)的人事管理制度與黨政機關干部的人事管理制度分開，充分運用市場制度選聘經營者，建立和完善職業(yè)經理人制度。同時，要加快薪酬制度改革，推行經營者和骨干隊伍持股。

建立科學的企業(yè)領導體制，引導和推動企業(yè)加強內部管理。國有企業(yè)混合所有制改革，需要建立科學的、規(guī)范的企業(yè)領導體制和組織機構，是企業(yè)真正成為法人實體和市場競爭主體的制度保障。

國有企業(yè)屬性與混改路徑選擇

要改革國企，必須明確國企的定位。中共中央國務院將國有企業(yè)分成商業(yè)類國有企業(yè)和公益類國有企業(yè)，明確提出要分類推進國有企業(yè)改革。

對于競爭性行業(yè)，完善股權結構和公司治理。在競爭性領域，關鍵在于完善股權結構和治理結構，發(fā)揮市場在資源配置中的積極作用，消除和避免行政壟斷和行政干預。

對于一般性競爭行業(yè)的國有企業(yè)，要收縮國有股權份額，可采用出售存量股權的方式，引進非國有資本，實現(xiàn)產權多元化，避免國資一股獨大，國有資本股權比例可控制在30%以下，直至退出。方式上可實行股份制改造，積極推行資本證券化。

對于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，以及承擔重大專項任務的競爭商業(yè)類國有企業(yè)，也要推行混合所有制，可通過引進增量為主引進投資者，最終使國有企業(yè)從國有獨資或政府絕對控股的企業(yè)逐步轉變?yōu)檎鄬毓傻幕旌纤兄破髽I(yè)。國有資本保持控股地位，股權比例在30%-50%即可，非國有資本處于參股地位，這樣，雖然稀釋了國有股權比例，但與以前相比，同樣的國有資本控制的資源更多，這就意味著混合所有制改革不但不會弱化國有經濟，反而會強化它。同時，可有效完善企業(yè)治理結構、提高運行效率。

對于公益性行業(yè)，以引入市場機制為重點，提高社會公益服務效率。公益類國企，比如城市公用事業(yè)、電信、電力、民航、鐵道、郵政等，屬于自然壟斷行業(yè)，一是放寬市場準入，引入競爭機制，有條件的企業(yè)要積極推行多元持股。而不是只限于在原有企業(yè)按區(qū)域、按功能“分拆”之后的企業(yè)之間開展競爭。二是引入戰(zhàn)略投資者，實行國有產權相對控股?？蛇x擇具有良好市場聲譽、具有產業(yè)鏈或價值鏈關聯(lián)，能與企業(yè)發(fā)展形成協(xié)同效應、契合企業(yè)發(fā)展需要，能在資源、技術、管理、市場等方面幫助企業(yè)突破發(fā)展瓶頸，形成發(fā)展機遇的戰(zhàn)略合作者，推進規(guī)范的股份制改革，逐步形成規(guī)范的法人治理結構，從而有利于企業(yè)經營機制的轉換，提高效率，改善服務。三是通過政府購買服務、特許經營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業(yè)參與經營。采取政府購買服務的方式，由企業(yè)完成，但是國家支付相關成本，這樣既能解決不同股份的利益平衡問題，又不會對企業(yè)履行公益性職責產生負面影響。

混合所有制的實現(xiàn)形式

現(xiàn)階段混合所有制的實現(xiàn)，大致可從三個層面推進：企業(yè)層面的混合、資本層面的混合和國有資本投資項目層面的混合。

企業(yè)層面的混合。一是改制上市。二是并購重組。國有企業(yè)通過并購重組，與民營企業(yè)實現(xiàn)有機融合，可以選擇與本企業(yè)在技術、市場、產品等領域能夠形成良好協(xié)同效應的民營企業(yè)作為并購標的；三是合資新設。國企與民營、外資等社會資本成立合資公司，各方可以現(xiàn)金、股權、技術、實物資產等投資入股。四是戰(zhàn)略引資。引入在資金、技術、管理、市場、人才等方面具有優(yōu)勢的戰(zhàn)略投資者。對于處于充分競爭領域、且國有資本持股比例較高、經營機制不夠靈活的企業(yè)，戰(zhàn)略引資尤為適用。

資本層面的混合。資本層面的混合，主要指國企與社會資本共同出資設立股權投資基金，以基金管理公司作為平臺，組建專業(yè)管理團隊，募集資金，開展項目投資，發(fā)展混合所有制經濟，比如申能誠毅創(chuàng)投基金。具體而言，國有企業(yè)可以在公司內下設股權投資基金，也可以探索國有資本與創(chuàng)業(yè)投資基金、產業(yè)投資基金、政府引導基金等機構資本共同設立股權投資基金，投資公益性或特許經營行業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)、創(chuàng)新性和孵化期等高收益、高風險業(yè)務，從而可淡化實體經營企業(yè)的所有制屬性，有利于消除國有企業(yè)與民營企業(yè)由于所有制不同而造成的對立，摘掉“所有制標簽”，充分發(fā)揮不同所有制的優(yōu)勢，使企業(yè)作為獨立的市場競爭主體，平等參與市場競爭。

國有資本投資項目的混合。主要適用于公共基礎設施建設的項目融資模式。項目層面的混合主要是指PPP 模式，又稱之為“公共私營合作制”或“公私合作”。PPP 模式是政府通過招標的形式，將項目以BOT、BOOT、BT、BTO、BOO或POT 等方式與中標方合作的一種模式。PPP 模式涉及資金的分擔、股權的變動和收益的分享，是一種特殊形式的政府與社會資本合作的模式。PPP 模式本身不是股權的混合形式，但其涉及多元股權主體在項目合作中資本的分擔和利益的分享，故可以理解為混合所有制的一種外延形式。PPP模式主要用于燃氣管網及儲氣設備、交通基礎設施、電網、新一代信息基礎設施、現(xiàn)代化煤化工和石化產業(yè)基地、重要戰(zhàn)略性物資儲備設施、保障性住房等項目的建設運營。

（作者單位：申能集團）