突破園區(qū)國(guó)資發(fā)展瓶頸

文‖《上海國(guó)資》記者 陳怡璇

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突破園區(qū)國(guó)資發(fā)展瓶頸

文‖《上海國(guó)資》記者 陳怡璇

園區(qū)企業(yè)可探索將開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)由產(chǎn)業(yè)化基金來(lái)進(jìn)行，產(chǎn)業(yè)基金充當(dāng)開(kāi)發(fā)主體，園區(qū)企業(yè)則退居運(yùn)營(yíng)主體

產(chǎn)業(yè)園區(qū)國(guó)資作為功能類(lèi)國(guó)資的重要組成部分，承載著園區(qū)功能建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雙重責(zé)任，因其體量巨大，亦在地方國(guó)資系統(tǒng)中占據(jù)著重要的地位。但時(shí)至今日，產(chǎn)業(yè)園區(qū)國(guó)資傳統(tǒng)的盈利模式難以持續(xù)，園區(qū)國(guó)資發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型難題。

3月28日，上海國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)研究院、上海國(guó)資雜志社聯(lián)合蘇州工業(yè)園區(qū)國(guó)資辦、同濟(jì)大學(xué)發(fā)展研究院共同舉辦的“園區(qū)國(guó)資改革創(chuàng)新”高層研討會(huì)在蘇州舉行。與會(huì)專(zhuān)家表示，園區(qū)國(guó)企是非常典型的“部門(mén)+公司”的運(yùn)作模式，政府部門(mén)制定政策，園區(qū)國(guó)有公司負(fù)責(zé)執(zhí)行，這種體制在歷史上發(fā)揮了重要作用，但在新的形勢(shì)下，園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)需要引入社會(huì)資本，園區(qū)國(guó)企需要加大改革，處理好功能與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、區(qū)內(nèi)和區(qū)外的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

建管投分離

與會(huì)者認(rèn)為，若實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化的園區(qū)管理，需要?jiǎng)澐止芪瘯?huì)、開(kāi)發(fā)公司與二三級(jí)項(xiàng)目公司的職責(zé)。

同濟(jì)大學(xué)發(fā)展研究院院長(zhǎng)、中國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展研究中心主任浩教授在研討會(huì)上建議，將管委會(huì)或開(kāi)發(fā)公司的職責(zé)從一體變成“四維”結(jié)構(gòu)，分設(shè)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)、開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和服務(wù)機(jī)構(gòu)，改變“建管不分”的痼疾。

在這方面，成都天府軟件園開(kāi)展的“建管分離”探索，值得借鑒。

成都天府軟件園是國(guó)家軟件產(chǎn)業(yè)基地之一、國(guó)家軟件出口創(chuàng)新基地、國(guó)家服務(wù)外包基地城市示范園區(qū)。成都天府軟件園有限公司是在成都高新區(qū)管委會(huì)旗下，專(zhuān)業(yè)管理運(yùn)營(yíng)天府軟件園的開(kāi)發(fā)主體，其母公司是成都高新投資集團(tuán)。

建管分離，即實(shí)施分條線(xiàn)管理，建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、投資、管理等由不同公司承擔(dān)。一方面，成都高新區(qū)管委會(huì)主要為天府軟件園有限公司提供產(chǎn)業(yè)和企業(yè)服務(wù)，以及重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的招商引資；另一方面，成都高新投資集團(tuán)主要對(duì)天府園有限公司的重大決策、資金統(tǒng)籌、資源統(tǒng)籌、薪酬績(jī)效統(tǒng)籌等方面作出指導(dǎo)。此外，成都高新投資集團(tuán)旗下的成都高投置業(yè)有限公司、成都高投創(chuàng)業(yè)投資有限公司、成都高投融資擔(dān)保有限公司、成都高投建設(shè)開(kāi)發(fā)有限公司等子公司，為天府園有限公司提供業(yè)務(wù)支持和配合。

“在業(yè)務(wù)層面，我們享有自主權(quán)。例如，高新集團(tuán)旗下專(zhuān)門(mén)從事開(kāi)發(fā)的公司將天府軟件園建設(shè)好之后，將物業(yè)全權(quán)委托給我們進(jìn)行管理運(yùn)營(yíng)，從而保證了園區(qū)運(yùn)營(yíng)的專(zhuān)業(yè)性和獨(dú)立性?！背啥继旄浖@有限公司副總經(jīng)理蔡偉在會(huì)上表示。

而從投資主體來(lái)看，成都市的產(chǎn)業(yè)園區(qū)與地方政府關(guān)系主要通過(guò)兩種方式進(jìn)行。一方面，園區(qū)內(nèi)的投資平臺(tái)公司為園區(qū)項(xiàng)目提供擔(dān)保，項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金由地方政府償還，且成都市政府通過(guò)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金池，將專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算資金和政府補(bǔ)貼均納入資金池，作為政府償還本金的來(lái)源，地方政府得以控制投資量；另一方面，采取類(lèi)PPP模式，地方政府所有建設(shè)資金均由成都工投平臺(tái)公司進(jìn)行擔(dān)保，滿(mǎn)足還款條件后，經(jīng)市政府復(fù)核后用于園區(qū)項(xiàng)目投資。

蘇州工業(yè)園區(qū)則在厘清政企關(guān)系方面邁出了一大步。

為了徹底厘清園區(qū)管委會(huì)與園區(qū)企業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)模糊不清的關(guān)系，2014年，蘇州工業(yè)園區(qū)采用“解包還原”的方式，厘清園區(qū)企業(yè)政策性項(xiàng)目和市場(chǎng)化項(xiàng)目的界限。在2009年銀監(jiān)會(huì)要求銀行對(duì)政府融資平臺(tái)企業(yè)貸款逐筆打開(kāi)的要求下，通過(guò)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼（租金補(bǔ)貼）、財(cái)政還本付息以及政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等不同方式，針對(duì)園區(qū)的三類(lèi)企業(yè)，即市場(chǎng)主導(dǎo)型企業(yè)、功能平臺(tái)型企業(yè)以及公共服務(wù)類(lèi)型企業(yè)，開(kāi)展債務(wù)梳理。

“對(duì)于園區(qū)國(guó)企承擔(dān)的園區(qū)管委會(huì)各部門(mén)指令性項(xiàng)目，進(jìn)行成本量化分析，對(duì)于應(yīng)由園區(qū)財(cái)政局承擔(dān)的各類(lèi)工程、資產(chǎn)項(xiàng)目支出，園區(qū)財(cái)政將分5年逐步償還給園區(qū)企業(yè)?！碧K州工業(yè)園區(qū)國(guó)資辦主任沈磊在會(huì)上表示。

據(jù)介紹，從目前的項(xiàng)目投資情況來(lái)看，蘇州工業(yè)園區(qū)在園區(qū)的社會(huì)功能效益和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益之間尋找到了合適的橋梁。對(duì)于市場(chǎng)化程度較高的投資項(xiàng)目，園區(qū)國(guó)資辦對(duì)企業(yè)進(jìn)行利潤(rùn)考核；對(duì)于需要承擔(dān)的政府性項(xiàng)目，則由園區(qū)企業(yè)提出申請(qǐng)，報(bào)園區(qū)國(guó)資辦初審和財(cái)政局復(fù)審，形成聯(lián)合審核，再經(jīng)由工業(yè)園區(qū)管委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)或投委會(huì)批準(zhǔn)后予以執(zhí)行，考核單列。

突破股權(quán)結(jié)構(gòu)

管理機(jī)構(gòu)的分層設(shè)置，離不開(kāi)股權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。一方面，需要推進(jìn)園區(qū)企業(yè)的多元化股權(quán)結(jié)構(gòu)；另一方面，實(shí)現(xiàn)園區(qū)中間層（即在園區(qū)管委會(huì)或開(kāi)發(fā)公司與三級(jí)項(xiàng)目公司之間的開(kāi)發(fā)商主體、建設(shè)商主體、運(yùn)營(yíng)商主體、投資主體等）的混合所有制。多數(shù)專(zhuān)家表示，未來(lái)，園區(qū)企業(yè)可探索將開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)由產(chǎn)業(yè)化基金來(lái)進(jìn)行，產(chǎn)業(yè)基金充當(dāng)開(kāi)發(fā)主體，園區(qū)企業(yè)則退居運(yùn)營(yíng)主體。

作為中國(guó)和新加聯(lián)合建設(shè)的重要國(guó)際合作項(xiàng)目，蘇州工業(yè)園區(qū)一開(kāi)始就以合資公司中新集團(tuán)為主體進(jìn)行開(kāi)發(fā)。

2001年之前，中新集團(tuán)的中方財(cái)團(tuán)占股比35%，新方財(cái)團(tuán)占65%。2001年之后，中新集團(tuán)股權(quán)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)重大調(diào)整，中方財(cái)團(tuán)占比65%，新加坡財(cái)團(tuán)占35%，園區(qū)開(kāi)發(fā)主導(dǎo)權(quán)交由中方。此后又經(jīng)過(guò)股改。這種股權(quán)設(shè)計(jì)，為蘇州工業(yè)園區(qū)的成功奠定了基礎(chǔ)。

“蘇州工業(yè)園區(qū)的湖東板塊和湖西板塊中，其中湖西板塊就是新方控股時(shí)代中新集團(tuán)打造的；中方控股之后才逐漸實(shí)現(xiàn)土地行政權(quán)和開(kāi)發(fā)權(quán)的合而為一，園區(qū)抓住土地財(cái)政的黃金時(shí)間，獲得了開(kāi)發(fā)湖東的建設(shè)資金，打造了湖東板塊?！鄙蚶诮榻B。

激發(fā)園區(qū)企業(yè)的動(dòng)力，股權(quán)激勵(lì)是重要的制度安排。在這方面，武漢東湖國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)（簡(jiǎn)稱(chēng)“東湖高新區(qū)”）在股權(quán)激勵(lì)的創(chuàng)新上，提供了改革樣本。

2003年，武漢東湖高新區(qū)開(kāi)展股權(quán)激勵(lì)的探索。2009年12月，國(guó)務(wù)院批復(fù)東湖高新區(qū)建設(shè)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)，并開(kāi)展股權(quán)激勵(lì)試點(diǎn)工作。

在利益捆綁上，園區(qū)管委會(huì)要求，企業(yè)應(yīng)當(dāng)與激勵(lì)對(duì)象約定股票期權(quán)授予和行權(quán)的業(yè)績(jī)考核目標(biāo)等條件，可以選取凈資產(chǎn)收益率等財(cái)務(wù)指標(biāo)，但應(yīng)不低于企業(yè)近3年平均業(yè)績(jī)水平及同行業(yè)平均業(yè)績(jī)水平。

由于股權(quán)激勵(lì)設(shè)置條件要求較高，園區(qū)花了兩年時(shí)間梳理有條件達(dá)到的科技型企業(yè)。為解決激勵(lì)人員的資金來(lái)源，2013年，東湖高新區(qū)探索成立首批5億元股權(quán)激勵(lì)代持專(zhuān)項(xiàng)基金，基金首期籌資5000萬(wàn)元，總額5年內(nèi)逐步到位，由湖北省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資有限公司托管。

“用股權(quán)代持基金的形式對(duì)員工進(jìn)行激勵(lì)，是東湖高新區(qū)先行先試的創(chuàng)舉?！?東湖高新區(qū)創(chuàng)新辦副主任丁鵬在會(huì)上表示。

與會(huì)專(zhuān)家表示，針對(duì)科技園區(qū)，國(guó)有企業(yè)股權(quán)激勵(lì)的實(shí)施空間，更多來(lái)自于增量的科技新項(xiàng)目中。

對(duì)于中間層公司如何混改，運(yùn)營(yíng)主體一般引入風(fēng)投機(jī)構(gòu)，例如，成都工投園區(qū)建設(shè)投資有限公司作為成都市投資平臺(tái)，與成都市各區(qū)縣產(chǎn)業(yè)園區(qū)的合作，就是通過(guò)合作成立合資公司、引入風(fēng)投并將決策權(quán)授權(quán)給二級(jí)公司的方式進(jìn)行；通過(guò)社會(huì)招聘的方式聘用職業(yè)經(jīng)理人。此外，園區(qū)內(nèi)的投資孵化主體，亦可引入海內(nèi)外基金的模式。例如，廣州開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)集團(tuán)公司為了打造生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，與以色列建立了中以合作發(fā)展基金孵化平臺(tái)。

為進(jìn)一步解決園區(qū)國(guó)企資產(chǎn)流動(dòng)性差的問(wèn)題，通過(guò)資產(chǎn)證券化發(fā)行REITs是重要途徑。“對(duì)于地段好、估值高、流動(dòng)性差的園區(qū)資產(chǎn)，應(yīng)大力推動(dòng)資產(chǎn)證券化，園區(qū)業(yè)態(tài)規(guī)劃由政府負(fù)責(zé)和引領(lǐng)，經(jīng)營(yíng)主體則是市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)?！鄙蚶诒硎?，目前蘇州工業(yè)園區(qū)旗下的新建元集團(tuán)正在探索搭建REITs平臺(tái)，希望未來(lái)將持有類(lèi)、可分割出租的物業(yè)裝入REITs資產(chǎn)中，以此實(shí)現(xiàn)全部持有類(lèi)資產(chǎn)的證券化。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)：高速繁榮之后

編者按:

3月20日，由北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院、上海市政府發(fā)展研究中心、上海國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)研究院主辦，興業(yè)銀行私人銀行協(xié)辦的2016中國(guó)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)（上海）論壇召開(kāi)。此次會(huì)議圍繞當(dāng)前國(guó)家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、全國(guó)“兩會(huì)”重大政策解讀、上海城市率先改革創(chuàng)新等重大熱點(diǎn)問(wèn)題展開(kāi)研討。本刊特摘選精彩觀(guān)點(diǎn)以饗讀者。