“民本位”群眾觀缺失與社會治理民主化

劉舉

（東北師范大學馬克思主義學部，長春130024）

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“民本位”群眾觀缺失與社會治理民主化

劉舉

（東北師范大學馬克思主義學部，長春130024）

摘要：形式主義問題根源于“民本位”群眾觀的缺失，“官本位”傳統(tǒng)思想觀念和權力過度集中使行政負責制“只唯上，不唯下”、“只唯私，不唯公”，使制度規(guī)范和民眾監(jiān)督機制難以有效發(fā)揮作用。在此情境下，社會治理被政府治理所邊緣化，面臨形式主義和運動化傾向，違背了“公權民賦”理念。不解決權力的公共性和民本性問題，社會治理、制度落實、科學行政就會面臨無序化、形式化、落實難的風險。因此，加快當前社會治理民主化進程必須貫徹落實“三嚴三實”要求，必須把修身、謀事、制度規(guī)范統(tǒng)一起來。只有適當放權并充分發(fā)揮群眾對權力運行的參政和監(jiān)督作用，才能使社會治理逐步邁向官民共治和為民負責的正軌。

關鍵詞：民本位；群眾觀；社會治理民主化

國家主席習近平在河南省蘭考縣考察黨的群眾路線教育實踐活動中指出，改進黨的作風建設要力戒形式主義，“不能表面上熱熱鬧鬧，實際上用形式主義反對形式主義，影響活動健康發(fā)展?！保?］這不僅僅為黨的群眾路線教育活動中的形式主義錯誤傾向敲響了警鐘，更重要的是突出了真抓落實和以民為本的政績觀思維。然而，某些領導干部常常難以落實實事求是、開拓進取、執(zhí)政為民的群眾政績觀立場，在政策落實上“走過場”，在人事升遷上“跑官場”，在關鍵決策上“無立場”。這既反映出他們對體現(xiàn)真抓實干的公共政績觀和民本政績觀的偏離，又體現(xiàn)出以德施政理念和監(jiān)督規(guī)范效力的缺失，因而難以把群眾路線教育實踐活動乃至本職行政工作落到實處并長期堅持下去。特別是在反腐的高壓形勢下，某些領導干部的主動不作為更讓群眾路線教育活動淪為一場運動，常常畏手畏腳地以自保態(tài)度行政，嚴重背離了執(zhí)政為民理念。長期以來存在著的社會治理運動化是形式主義群眾觀的重要表現(xiàn)，體現(xiàn)出的是“只對上、不對下”的敷衍態(tài)度和消極怠政陋習，也使群眾監(jiān)督與法制規(guī)范處于無效境地。王浦劬先生認為，在中國政治話語體系和語境下，國家治理、政府治理和社會治理在本質(zhì)上具有一致性。［2］但他同時也認為，政府治理社會的社會治理形式與社會自治意義上的社會治理不同，國家治理和政府治理更具基礎性和主導性。這種觀點雖然強調(diào)了國家和政府主導下的社會治理的權威性和效率性，但沒有從理論前提上論證國家和政府在權利運行上的自我監(jiān)督和約束機制的不足性問題，且仍把群眾參與和社會自治組織的監(jiān)督和制約作用放在從屬地位。在制度規(guī)范不健全條件下，政府治理特別是公務具體執(zhí)行，通常采用上下級負責制和行政命令執(zhí)行機制，公眾參與和社會制約很容易被淡化。因此，社會治理要實現(xiàn)常態(tài)化、實效性就必須摒棄形式主義作風，把民眾的參政、監(jiān)督作用和法制的約束作用與政府官員之間的關系由對立型轉(zhuǎn)化為協(xié)作一致型。此外，拓展社會治理空間并增強社會活力需要政府在某些領域適當放權，在某些領域充分發(fā)揮群眾的參與和監(jiān)督作用。這不僅有利于逐步解決國家和政府在社會治理中的越權問題，還能探索出一套政府和社會相互融合的規(guī)范機制。

一、形式主義政績觀是對民本性、科學化行政的偏離

形式主義政績觀反映了中國社會“官本位”等傳統(tǒng)觀念影響的根深蒂固和“民本”思想的缺位。形式主義政績觀片面追求“官本位”，把政績同個人職位升遷密切相連，消解了行政為民的公共性和服務性本質(zhì)。因此，形式主義政績觀在本質(zhì)上是個人主義政績觀，它以個人職位升遷為目標，而不是以為人民服務為宗旨。不把群眾觀看成是個人從政基礎的形式主義政績觀容易導致公權私用問題，致使權不為民所謀而為己所謀現(xiàn)象產(chǎn)生。形式主義脫離群眾基礎且否定群眾路線，權力私有化使群眾監(jiān)督和行政監(jiān)督形同虛設，亂作為與不作為現(xiàn)象更加突出。近年來，在反腐高壓環(huán)境下，亂作為問題雖然有所收斂，但由此衍生出的“怠政”、“懶政”等不作為問題卻更加突出。不作為的形式主義雖具有隱性化特征，但與亂作為的形式主義在本質(zhì)上都屬于職權行使不當問題，沒能做到公權面前盡職盡責，把個人利益凌駕于公權和群眾之上。

形式主義政績觀否定行政的法制性和科學規(guī)律性，主觀主義問題突出，致使行政效率低下。作為“為官亂為”與“為官不為”的形式主義不僅體現(xiàn)個體主義政績觀取向，更體現(xiàn)出主觀主義取向。這種政績觀常常不按章行事，不把決策與行政建立在客觀現(xiàn)實需要和廣泛充分調(diào)研、聽取不同意見基礎上，要么按主觀意志“想當然”，要么隨意拍板，要么因害怕承擔風險而不敢作為。無視做與不做以及如何去做的客觀規(guī)定和制度要求，常常導致“做了不該做的、該做的卻沒做”。如果說不會作為是能力不足問題，那么主動不作為的政績觀力求通過“息事安人”做“太平官”，無視不按照職能要求去做的危害性?！芭撟骷佟?、“胡亂作為”、“在其位不謀其職”充分說明權力運行沒能體現(xiàn)出科學性和客觀性，權力不在陽光下運行就容易滋生腐敗的溫床。

形式主義政績觀作為一種官場哲學常常導致“唯上，不唯下”、“躲事，不惹事”的世俗化心態(tài)。許多公務人員常常把“對群眾負責”虛無化，并轉(zhuǎn)化為對上級負責或?qū)χ苯宇I導負責。他們認為是領導而不是群眾決定個人利益和職務升遷，群眾監(jiān)督、制度監(jiān)督都不如領導監(jiān)督有力，這就導致把為民服務的公事當成為領導服務的私事去做?！榜R克思主義價值觀堅持以社會和人民為本位，在處理個人和社會、他人的關系上把人民的整體利益放在首位?！保?］公務員是具有公共屬性的個人，是人民公共權力的執(zhí)行者，但卻不能因此把其個人利益當作公共利益，使公共權力成為少數(shù)掌權人牟利的工具。有些黨員干部在為民辦事中經(jīng)常打擦邊球，得過且過，做“差不多”先生，更不敢為了群眾利益而得罪上級，缺乏“敢做敢為”、“不唯上，只唯民”的政治立場。民本思想是社會主義權利觀的基石，保障了權力合法運行的民主屬性。誤用權力、濫用權力和不積極行使權力都是對權力的民本性和公共性的褻瀆，容易把公共利益和個人利益對立起來。因此，不作為的形式主義不僅有懶政、怠政之嫌，也有怕得罪人而丟烏紗帽之嫌，也是權力的公共性和權威性在個人面前失去了神圣光輝。許多領導干部習慣被領導，缺乏責任擔當意識，在個人利益上敢于冒險，但在為民服務上卻處處避險。有些人在領導面前“沒問題”，在群眾面前“壓問題”，不是去主動發(fā)現(xiàn)問題并積極化解矛盾，而是掩蓋矛盾甚至間接激化矛盾，群眾工作搞的不實就容易在領導面前搞形式主義和形象工程。群眾話語權和監(jiān)督權的有限性嚴重影響了行政的合法性與科學公正性，長此以往，人民民主監(jiān)督就很容易變成內(nèi)部監(jiān)督和少數(shù)人監(jiān)督。

二、克服形式主義政績觀是反腐和權為民用的必然要求

形式主義政績觀既是行政腐敗的重要根源，也是對群眾路線的偏離。因此，反對形式主義應成為反腐的重要內(nèi)容，一方面要反對奢靡之風、貪污受賄、形象工程，另一方面要嚴查、嚴懲怠政、懶政、工作不落實行為。既要警惕和懲治亂為，又要預防和治理不為。特別是要在基層工作中開展群眾辦事專項整治活動，治理權力尋租和“吃、拿、卡、要”等違紀行為。反腐要從日常行政和群眾服務中做起，增強行政的透明度和規(guī)范化。要強化自我約束與政策落實，真正做到科學行政、民主行政、依法行政；強化“在其位謀其政、負其責、落實處”的民本政績觀，嚴懲責任缺位、效率低下、態(tài)度惡劣等行為。

權力過度集中導致群眾監(jiān)督和紀律規(guī)范的失效，奢靡腐化的權力觀否定了權力的人民民主性根源。形象工程片面追求政績，為群眾辦事設置條條框框，為自己辦事沒有條條框框。權力集中和過多的行政審批聯(lián)系在一起，不斷造就了各種“潛規(guī)則”的泛濫，腐敗和尋租問題就會接踵而至。公務人員業(yè)績考核缺乏群眾參與和社會監(jiān)督，因此為群眾辦事的口碑政績就不如搞形象工程的形式主義政績有效。搞華而不實的形象工程不但導致國有資產(chǎn)的浪費，人民群眾利益受損，也加劇了官僚主義作風和貪腐之風的泛濫。形象工程對下可以彰顯權力，進而尋租、貪腐，對上可以顯示政績，進而加速升遷。過多的行政審批加劇了辦事難程度，使群眾辦事程序更加繁瑣，管得過多致使為群眾服務的權力變成了有效管控群眾的手段。

李克強總理指出，“做不到‘廉’是腐敗，做不到‘勤’也是變相腐敗?！毙问街髁x不但造成奢侈浪費、貪腐受賄，還導致不干實事，責任政策不落實問題。官場混日子導致權利資源的浪費，官場上的形式主義只務虛不務實，只為己不為民。行政審批中充斥著形式主義，不但沒有變成為民服務，反而變成了權力獨攬，導致群眾辦事障礙重重。權力集中和行政審批沒有形成群眾監(jiān)督和為民辦事的理想效果，反而變成了某些部門和領導干部對管理群眾、監(jiān)督群眾的制度保障。如果不在政府管理中體貫徹依法治國理念，制度約束力、執(zhí)行力和監(jiān)督就會大打折扣，公務人員的懶散作風就是監(jiān)管和責任落實不到位的重要體現(xiàn)。同時，形式主義風氣也阻礙了有責任、有能力的領導干部在群眾事業(yè)中大展身手。因此，黨員干部制度評價之要應該看從政能力及對待群眾和工作的責任態(tài)度，應該能上能下，應該把群眾是否滿意看成是評價的根本依據(jù)。

自覺克服行政機構組織程序背后支撐的技術理性所引發(fā)的形式主義問題。目前行政管理運行日趨體現(xiàn)出“科層制”特點并越來越受到技術理性的支配，人們越來越關注組織結構和制度規(guī)范等客觀約束力，而忽視了人的道德主體維度。于是，有很多行政人員在工作中常?！氨M職但不盡責”、“程序合法但不合理”。在此，崗位責任的有限性與道德責任的無限性常常形成沖突，從個體主義和形式規(guī)范出發(fā)的公共意識難以從根本上做到無私奉獻和行政為民。因此，我們必須關注“技術理性”所引發(fā)的形式主義問題，在注重效率和程序合法性的同時，呼喚限制技術理性所生發(fā)的行政傲慢。因為，“在去人性化的行政組織中，行政人員看到的是權力運作而非人本身，……于是他們形成了一種錯覺，認為去人性化的組織控制和秩序是正當?shù)?。”?］其中，行政人員本身也變得“非人化”了，他們被擁有權力的組織機構控制著，而難以從人性化的內(nèi)在道德要求出發(fā)做好行政工作。技術理性是一種形式理性，它同以人為本的實質(zhì)理性和道德理想具有相對性。前者表現(xiàn)出客觀性的“物化”思維，而后者體現(xiàn)出主觀關照的“人化”思維。因此，我們在發(fā)揮物本行政觀中的秩序性和規(guī)范性等客觀功能的同時，積極倡導人本行政觀，體現(xiàn)行政管理中的人文關懷和人道主義精神。

三、用“三嚴三實”要求強化民本化政績觀

習近平同志指出各級領導干部要“嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己，又謀事要實、創(chuàng)業(yè)要實、做人要實?！背浞终f明領導干部在為人做事上要實實在在，要嚴格按照制度要求和為人民服務的宗旨去做，要從根本上摒棄華而不實的空談之風、形式主義。這就要求每一個行政者要放低姿態(tài)、擺正位置，以公仆精神修正身、做好人、辦實事。

首先，反對形式主義就不能使一切工作停留于“走過場、尚空談、擺架子、做表面文章”。推進黨的群眾路線教育活動和改進“四風”建設就必須堅持法制思想，并做到科學行政、規(guī)范行政。要敢于深入基層做好調(diào)研，主動發(fā)現(xiàn)問題并直面矛盾，傾聽群眾呼聲。正如?？怂埂っ桌账赋?，“沒有一個真誠的公共話語，就不要指望有一個滿足群眾公共利益且為之付諸于實踐的行動?！保?］因此，群眾呼聲和群眾現(xiàn)實需求是實現(xiàn)行政合法性和民本性的重要前提。在社會調(diào)查過程中，有擔當意識和不怕困難的膽略，真正做到為人民群眾負責。要科學決策和規(guī)范行政，并做到政策執(zhí)行切實可行、可信，有群眾基礎?？茖W決策既要堅持黨性原則，又要堅持人民利益為先，充分發(fā)揮依法行政、協(xié)商議政、民主監(jiān)督等手段保障行政的規(guī)范性和科學性。要突出實效，讓群眾參與評價行政績效，以群眾是否滿意作為黨員干部的評價標準。既要勤廉，又要干事，真正做到在其位謀其政。做實在事就是謀事，既要從實際出發(fā)，又要樹立以民為本的群眾業(yè)績觀，真正做到權為民所謀、所用。

其次，群眾路線活動要看實效，不看報告。群眾路線活動不僅僅是聽幾場報告，看幾本書，參加學習班，做好自省和自查，征集好各方面的意見和建議等，也不僅僅是增強監(jiān)督、檢查和考核力度，關鍵在于如何落實到具體工作中去，應以工作效果和群眾反映來評定群眾路線教育是否合格。工作做實在于解決實際問題，把辦事效率同權為民所用真正結合。真正把黨、國家、人民利益統(tǒng)一好、協(xié)調(diào)好，在工作和生活中要處理好黨群關系、干群關系。“民生是人民幸福之基、社會和諧之本。抓緊民生之本、解決民生之急、排除民生之憂，既是密切黨群關系的治本之策，也是最根本的群眾工作?！保?］社會治理是一項民生工程，沒有民本理念就容易出現(xiàn)“運動化”和形式主義問題，不能長遠并從根本上解決社會治理的長效性和實效性問題。樹立民本政績觀就要克服官僚主義習氣和傲慢心態(tài)，把建設服務型政府當成執(zhí)政為民的重要政治目標。

再次，要堅持從嚴治黨重大舉措，繼續(xù)推進黨風建設常態(tài)化工作。探索多種形式的教育活動以提高黨員干部的自律意識和責任擔當意識，突出工作實踐同個人道德修養(yǎng)、能力提升相統(tǒng)一。要嚴肅黨的政治紀律，依法治黨，從嚴治黨，對作風上的不嚴不實問題要嚴抓狠打。要體現(xiàn)考核效力和監(jiān)管力度，在職務、職稱評定上要建立一套“能上能下、能進能出”的常態(tài)運行機制。要以實際效果為根據(jù)，要以群眾滿意為依據(jù)。共產(chǎn)主義遠大理想和抱負體現(xiàn)的無私奉獻精神，體現(xiàn)的是腳踏實地為人民服務。從嚴治黨要依賴制度規(guī)范，在機制運行上注重細節(jié)性、長遠性、全面性相結合，抑制個人主義、官僚主義和集權問題的發(fā)生。培育良好工作作風和品行修養(yǎng)，黨員干部必須做到辦實事，做到親民，做到不折騰。任何脫離實際和違背人民意愿的形式主義作風都充滿著與人民相隔離的二元對立性思維，因此，不正己無以化人，行政管理者應以責人之心責己，少一點利己意識，多一點利民精神。為民辦事與做人須臾不離，德政的前提是行政者個人品德的培養(yǎng)。

四、以法治與道德建設推進社會治理的民主化進程

戒除形式主義政績觀所帶來的不當作為和不作為問題需要強調(diào)群眾參與、制度規(guī)范和道德修養(yǎng)，這三者的配合才能使官員在社會治理中不搞形式主義。一方面，用可持續(xù)性的制度來規(guī)范、約束、監(jiān)督黨員干部的行政行為和思想作風，并消解形式主義存在的官場文化環(huán)境；另一方面，改造行政人員的價值理念，從態(tài)度及情感認知上增強責任感和使命感，不斷強化執(zhí)政為民的自律意識和道德認同感，最終實現(xiàn)“德”與“位”相匹配，“用權”與“為民”相統(tǒng)一。

首先，通過政治法治化建設來鏟除形式主義的政治文化。政治生活中的形式主義有著悠久的、根深蒂固的文化傳統(tǒng)，特別是中國社會長期存在的“官本位”思想嚴重阻礙著政治生活的法治化建設。長期以來，官場文化是形式主義泛濫的根源，并逐漸作為一種非正式制度在公共事務中潛移默化地發(fā)揮著作用。因此，政治法治化是政治民主化的客觀要求，要充分政治法律制度的規(guī)范、約束作用和群眾的監(jiān)督作用，從權利運行機制上徹底堵死形式主義和官僚主義的“渠道”。重視基層政治文化建設，通過加強行政法律制度宣傳以鏟除形式主義產(chǎn)生的土壤。擴大監(jiān)督范圍，疏通監(jiān)督渠道，要實行真抓和嚴懲。另一方面，推進社會化評價機制改革，把人民作為行政人員政績評價的主體，迫使官員和行政人員讓群眾得實惠，使行政標準以群眾滿意為尺度。法治化有益于抵制社會治理的集權和運動化難題，“有利于提升公民參與政治的能力，形成共同治理的模式?！保?］法治化內(nèi)在地蘊含著群眾參與社會治理和實施監(jiān)督，把權力賦予人民是有效控制集權、形式主義和腐敗的重要舉措。

其次，加強黨員干部的價值觀改造不能走過場，關鍵在于落實。要使他們逐漸摒棄功利主義、個人主義的狹隘觀念，不但要在認知上，更要在信念上、行動上秉持為人民服務的宗旨。黨員干部的價值觀改造要結合多種形式的實踐活動，把學習和思想改造同執(zhí)政為民的行政過程結合起來。在此過程中，要強調(diào)真學、真體驗、真實踐，并以此培養(yǎng)他們的道德行政情感和行政熱情，并在價值觀改造中鍛煉和提升他們的行政實踐能力。不要把走基層、做調(diào)研看成是新聞，而是領導干部的日常工作責任和義務。要培養(yǎng)黨員干部的正義感和理想信念，把“官德”建設作為一項制度長期抓、認真抓。

最后，在政治制度建設上可借鑒國外的廉政建設先進經(jīng)驗，從形式上約束和規(guī)范行政的合法性和正當性。西方的政治制度以自然法為基礎，體現(xiàn)了啟蒙和民主思想，能從外部抑制腐敗。在政治道德建設上可吸收中國古代的德政優(yōu)良傳統(tǒng)，從內(nèi)容上提升執(zhí)政為民的自覺性和廉恥感。所謂“天命糜常，惟德是輔”，中國共產(chǎn)黨人一定要有危機意識和以德輔政的使命感。面對著多元化思潮傳播和各種利益的誘惑，解決黨政領導干部的信仰問題應該早日提上議程。作為公務人員，黨政干部應在個人政治生涯中牢固樹立神圣感和使命感，進而在政治觀上養(yǎng)成的超越意識。總之，摒棄形式主義并為政治注入道德內(nèi)涵和法制規(guī)范是科學執(zhí)政的客觀要求，民本主義政治觀是戒除形式主義的良藥，也是黨的群眾路線教育的基本內(nèi)涵。

小結

制度和機制建設是我國社會治理走向法治化軌道的必由之路，也是實現(xiàn)政治民主化的重要保障。摒棄形式主義政績觀和發(fā)揚民本主義政績觀既需要依法治國、依法治黨和科學行政，也需要以開放姿態(tài)引導群眾參與社會治理和監(jiān)督。依法行政、培育德政價值觀和群眾監(jiān)督是有效治理腐敗、傲慢行政和社會治理運動化的重要手段，這樣才能使公共權力為民所用，使公務人員做到為民負責并能在一定程度上瓦解權力過度集中和監(jiān)督無效的風險。如果說，社會治理運動化是給領導看的形式主義政績觀，那么社會治理法治化和民主化就是對老百姓負責的民本政績觀。

只有當前的群眾路線教育真正體現(xiàn)“民本位”，才能從根本上消除形式主義。沒有群眾的廣泛深入?yún)⑴c和監(jiān)督，一切自我批判都難有力度和實效，都只能是自說自話。與民協(xié)商和平等對話是問政于民、施政為民的重要前提，莫因官本位的政績觀而忽視群眾話語權。因此，構建群眾參與行政和監(jiān)督的長效協(xié)調(diào)機制越來越成為科學行政的必要手段和策略，這也是體現(xiàn)“官民一體性”和去除“官民二元論”行政思維的時代要求。

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編輯：邵西梅

中圖分類號：D62

文獻標志碼：A

文章編號：2095-7238（2016）03-0022-05

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.03.004

收稿日期：2015-10-16

作者簡介：劉舉（1981-），男，東北師范大學馬克思主義學部博士研究生，吉林省社會科學院哲學與文化研究所助理研究員，主要研究方向為歷史唯物主義與社會哲學。