中國慈善事業(yè)與社會(huì)救助在項(xiàng)目和服務(wù)層面的銜接

凌嘉彤

（山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，濟(jì)南250100）

?

中國慈善事業(yè)與社會(huì)救助在項(xiàng)目和服務(wù)層面的銜接

凌嘉彤

（山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，濟(jì)南250100）

摘要：改革開放以來，慈善事業(yè)日益得到全社會(huì)的重視，特別是21世紀(jì)以來很多事件如“郭美美事件”、“小悅悅事件”推動(dòng)著公民意識(shí)的覺醒，公民意識(shí)的覺醒推動(dòng)著我國慈善事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。伴隨著慈善組織的發(fā)展，慈善組織運(yùn)作的項(xiàng)目日益增多，覆蓋社會(huì)救助的多個(gè)領(lǐng)域，特別是在突發(fā)事件及自然災(zāi)害救助、農(nóng)村扶貧、單項(xiàng)救助中的教育救助和醫(yī)療救助中發(fā)揮了不可忽視的作用。慈善組織在項(xiàng)目和服務(wù)層面參與社會(huì)救助，一方面與政府在社會(huì)救助方面通過多種方式展開合作，另一方面彌補(bǔ)了政府在提供社會(huì)救助方面的不足，填充了政府不能及時(shí)有效提供社會(huì)救助的服務(wù)領(lǐng)域。

關(guān)鍵詞：慈善；救助；銜接

一、在項(xiàng)目和服務(wù)層面銜接的現(xiàn)狀

（一）概況

2005年，溫家寶總理在十屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上作《政府工作報(bào)告》，這是中國政府在新中國成立后首次對(duì)發(fā)展慈善事業(yè)的支持直接明確地寫進(jìn)《政府工作報(bào)告》。這標(biāo)志著新中國成立以來政府對(duì)發(fā)展慈善事業(yè)的立場從限制、排斥、接納，進(jìn)入到支持與倡導(dǎo)的新階段。［1］2014年11月27日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，這是我國慈善領(lǐng)域第一個(gè)以國務(wù)院名義印發(fā)的規(guī)范性、綱領(lǐng)性文件，體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對(duì)慈善事業(yè)發(fā)展的高度重視。

伴隨著慈善組織的發(fā)展，慈善組織運(yùn)作的項(xiàng)目日益增多，覆蓋社會(huì)救助的多個(gè)領(lǐng)域，特別是在突發(fā)事件及自然災(zāi)害救助、農(nóng)村扶貧、單項(xiàng)救助中的教育救助和醫(yī)療救助中發(fā)揮了不可忽視的作用。慈善組織在項(xiàng)目和服務(wù)層面參與社會(huì)救助，一方面與政府在社會(huì)救助方面通過多種方式展開合作，另一方面彌補(bǔ)了政府提供在提供社會(huì)救助方面的不足，填充了政府不能及時(shí)有效提供社會(huì)救助的空白的服務(wù)領(lǐng)域。

（二）案例分析

在項(xiàng)目和服務(wù)層面，慈善事業(yè)主要是通過兩種方式實(shí)現(xiàn)與社會(huì)救助的銜接，一是在資源上實(shí)現(xiàn)共享，本文通過在扶貧領(lǐng)域中的“曹德旺西部五省2億元捐款”項(xiàng)目，說明慈善組織實(shí)現(xiàn)了“反向購買”，從而在人力、物力、財(cái)力上實(shí)現(xiàn)了與政府的資源共享；二是慈善組織通過填補(bǔ)社會(huì)救助服務(wù)領(lǐng)域的空白，通過分析教育領(lǐng)域的浙江省新華愛心教育基金會(huì)“撿回珍珠計(jì)劃”和醫(yī)療領(lǐng)域的上海市慈善基金會(huì)公益醫(yī)療救助專項(xiàng)基金“子宮肌瘤專病援助”項(xiàng)目，分別填補(bǔ)了社會(huì)救助在高中教育和良性腫瘤的救助的空白，實(shí)現(xiàn)與社會(huì)救助的銜接。

1.在扶貧救助領(lǐng)域的銜接現(xiàn)狀

案例分析：“曹德旺西部五省2億元捐款”項(xiàng)目

（1）項(xiàng)目簡介

2010年5月，福耀集團(tuán)董事長曹德旺先生與其子福耀集團(tuán)CEO曹暉，以個(gè)人名義向西南五省區(qū)災(zāi)民捐款2億，委托中國扶貧基金會(huì)向西南五省受災(zāi)家庭發(fā)放善款。根據(jù)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)——中國人民大學(xué)NGO研究所日前的評(píng)估報(bào)告確認(rèn)“史上最苛刻捐款”已經(jīng)順利完成。

“曹德旺西部五省2億元捐款”項(xiàng)目的指導(dǎo)單位是國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和國務(wù)院僑務(wù)辦公室，主辦單位是中國扶貧基金會(huì)，支持單位是貴州省扶貧辦公室、云南省扶貧辦公室和廣西壯族自治區(qū)扶貧辦公室，項(xiàng)目是用來資助西部五?。ㄔ颇鲜?、四川省、廣西壯族自治區(qū)、貴州省、重慶市）的17個(gè)縣、120個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5820個(gè)自然村，共92150戶貧困家庭。云南省尋甸縣是“曹德旺西部五省2億元捐款”項(xiàng)目資助地之一。尋甸縣全縣要為“曹德旺西部五省2億元捐款”項(xiàng)目搭進(jìn)去60萬元的費(fèi)用。政府在完成項(xiàng)目工作的過程中，要接受扶貧基金會(huì)監(jiān)督和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)——中國人民大學(xué)NGO研究所的評(píng)估。［2］

（2）項(xiàng)目分析

一個(gè)完整的公益慈善項(xiàng)目的運(yùn)作包括三個(gè)階段，第一個(gè)階段是項(xiàng)目的籌劃和設(shè)計(jì)，第二個(gè)階段是項(xiàng)目的實(shí)施和管理，第三個(gè)階段是項(xiàng)目結(jié)束后經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和反思。“曹德旺西部五省2億元捐款”項(xiàng)目主要是從項(xiàng)目的實(shí)施和管理階段體現(xiàn)政府和慈善組織的銜接，所以本小節(jié)主要分析“曹德旺西部五省2億元捐款”項(xiàng)目實(shí)施和管理階段。

①項(xiàng)目的實(shí)施主體

在“曹德旺西部五省2億元捐款”項(xiàng)目的實(shí)施過程中，中國扶貧基金會(huì)抽調(diào)了70名工作人員，從高校如云南農(nóng)業(yè)大學(xué)、云南師范大學(xué)等征集了500多名志愿者參與，還有數(shù)千名的人員是來自云南、貴州等五省的縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)政府部門公務(wù)員和村干部，近萬人參與到項(xiàng)目的執(zhí)行過程中。如圖1。

圖1　“曹德旺西部五省2億元捐款”項(xiàng)目的實(shí)施主體

（3）銜接方式

“曹德旺西部五省2億元捐款”項(xiàng)目中，省一級(jí)、縣一級(jí)、鄉(xiāng)一級(jí)、村一級(jí)的公務(wù)員和村干部完成了最主要的工作。公務(wù)員和村干部的工作是解決“錢發(fā)給誰”的問題，包括：項(xiàng)目縣相關(guān)部門需要共同確定受災(zāi)貧困村獲得資助資格的優(yōu)先權(quán)順序以鎖定相對(duì)更需要的村；確定相對(duì)整村覆蓋的資助原則，避免因名額限制導(dǎo)致條件相近農(nóng)戶有的受資助有的沒受資助而相互之間產(chǎn)生矛盾；總結(jié)出易觀測和衡量的特征，采取排除法將有錢人排除在資助范圍之外；村委會(huì)和村民小組采用排除法提名符合資助條件的農(nóng)戶名單并進(jìn)行公示等。

中國扶貧基金會(huì)之所以能夠在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)履行合同，完成“曹德旺西部五省2億元捐款”項(xiàng)目，把管理費(fèi)控制在不超過3%，遠(yuǎn)低于我國《基金會(huì)管理辦法》規(guī)定的最高10%的管理費(fèi)比例，其中一個(gè)重要的原因地方政府額外為這個(gè)項(xiàng)目投資，如案例中的尋甸縣全縣要為“曹德旺西部五省2億元捐款”項(xiàng)目搭進(jìn)去60萬元的費(fèi)用，扶貧基金會(huì)把責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到了地方政府。如果把地方政府投入的人力、物力折算到扶貧基金會(huì)的成本中，那么將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出3%的管理費(fèi)比例。［3］

“曹德旺西部五省2億元捐款”項(xiàng)目由出資方、扶貧基金會(huì)和政府三方共同合作完成的，項(xiàng)目呈現(xiàn)了一種反向購買的關(guān)系。扶貧基金會(huì)給政府發(fā)放工作經(jīng)費(fèi)，政府在項(xiàng)目中的角色是一個(gè)執(zhí)行者，同時(shí)還要接受扶貧基金會(huì)、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

2.在教育救助領(lǐng)域的銜接現(xiàn)狀

案例分析：浙江省新華愛心教育基金會(huì)“撿回珍珠計(jì)劃”

“撿回珍珠計(jì)劃”由浙江省新華教育愛心基金會(huì)的創(chuàng)辦人王建煊先生于2003年制定。該計(jì)劃就是與全國重點(diǎn)高中合作，在該校成立一個(gè)有40-50名學(xué)生的珍珠班，為家庭特困、學(xué)習(xí)特優(yōu)的“珍珠生”，提供三年學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)及生活費(fèi)，幫助面臨失學(xué)的學(xué)生完成高中學(xué)業(yè)。學(xué)校免除“珍珠生”的學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)，新華愛基會(huì)每年發(fā)給學(xué)校每位“珍珠生”生活費(fèi)2500元，由學(xué)校按10個(gè)月每月250元發(fā)給學(xué)生。

（1）項(xiàng)目簡介

“撿回珍珠計(jì)劃”由浙江省新華教育愛心基金會(huì)的創(chuàng)辦人王建煊先生于2003年制定。該計(jì)劃就是與全國重點(diǎn)高中合作，在該校成立一個(gè)有40—50名學(xué)生的珍珠班，為家庭特困、學(xué)習(xí)特優(yōu)的“珍珠生”，提供三年學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)及生活費(fèi)，幫助面臨失學(xué)的學(xué)生完成高中學(xué)業(yè)。新華愛基會(huì)每年發(fā)給學(xué)校每位“珍珠生”生活費(fèi)2500元，由學(xué)校按10個(gè)月每月250元發(fā)給學(xué)生。

（2）項(xiàng)目分析

“撿回珍珠計(jì)劃”的救助對(duì)象

“撿回珍珠計(jì)劃”是面對(duì)高中生的一個(gè)助學(xué)項(xiàng)目，能夠加入到這個(gè)項(xiàng)目的高中生需要符合兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，一是家庭特困，包括孤兒、單親、父母殘障、低保戶、家庭收入遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)的學(xué)生；二是成績特優(yōu)。［4］

②我國政府在教育領(lǐng)域的主要救助對(duì)象

我國政府在教育領(lǐng)域的提供救助對(duì)象主要是接受九年義務(wù)教育階段的貧困學(xué)生和高等學(xué)校在校貧困學(xué)生。在義務(wù)教育階段，全國農(nóng)村義務(wù)教育階段的家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生都能享受到“兩免一補(bǔ)”，“兩免一補(bǔ)”即“免雜費(fèi)、免書本費(fèi)、逐步補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)”。在高等教育階段，國家針對(duì)大學(xué)生的助學(xué)政策是“獎(jiǎng)、貸、助、勤、補(bǔ)、免”，具體內(nèi)容是獎(jiǎng)學(xué)金、國家助學(xué)貸款、助學(xué)金、勤工助學(xué)、補(bǔ)助和減免政策，獎(jiǎng)學(xué)金主要包括國家獎(jiǎng)學(xué)金、勵(lì)志獎(jiǎng)學(xué)金。國家教育救助體系涵蓋了對(duì)義務(wù)教育階段和高等教育階段對(duì)貧困學(xué)生實(shí)行了相應(yīng)的補(bǔ)助措施，作為連結(jié)義務(wù)教育和高等教育的紐帶的高中教育的補(bǔ)助，尚未進(jìn)入國家教育救助體系之中，對(duì)高中階段的教育救助尚存在空白。

（3）銜接方式

浙江省新華教育基金會(huì)的“撿回珍珠計(jì)劃”項(xiàng)目，是在高中教育階段提供教育補(bǔ)助，這是對(duì)我國教育救助體系中缺少對(duì)高中階段教育的救助項(xiàng)目的一個(gè)及時(shí)的補(bǔ)充。新華愛基會(huì)通過在高中教育階段開展教育救助項(xiàng)目，填補(bǔ)了我國政府在高中階段的教育救助存在的空白，連結(jié)了義務(wù)救助和高等教育的救助，為保障了我國公民受教育的基本權(quán)利做出貢獻(xiàn)，使家庭特困的學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)，撿回丟在垃圾桶里的珍珠，把他們重新擦亮，通過繼續(xù)接受教育改變貧困學(xué)生的生活軌跡，使貧困生向上流動(dòng)，打破貧困問題在家庭中出現(xiàn)的代際轉(zhuǎn)移和代際傳遞的現(xiàn)象，是在貧困家庭中創(chuàng)造財(cái)富、改善生活以及日后的可持續(xù)發(fā)展一個(gè)有效的途徑。

圖2　“子宮肌瘤專病援助”項(xiàng)目救助流程

3.在醫(yī)療領(lǐng)域的銜接現(xiàn)狀

案例分析：上海市慈善基金會(huì)公益醫(yī)療救助專項(xiàng)基金“子宮肌瘤專病援助”項(xiàng)目

（1）項(xiàng)目簡介

“子宮肌瘤專病援助”項(xiàng)目是上海市慈善基金會(huì)公益醫(yī)療救助專項(xiàng)基金的一個(gè)救助項(xiàng)目。上海市慈善基金會(huì)公益醫(yī)療救助專項(xiàng)基金是由上海市慈善基金會(huì)倡導(dǎo)實(shí)施，并聯(lián)合上海復(fù)大醫(yī)院、上海中大腫瘤醫(yī)院共同設(shè)立的，以首期捐贈(zèng)的100萬元為種子基金，同時(shí)接受捐款。［5］子宮肌瘤是婦科常見良性腫瘤，救助流程如下圖。

（2）項(xiàng)目分析

①“子宮肌瘤專病援助”項(xiàng)目救助對(duì)象

第一，家庭貧困身患子宮肌瘤患者；

第二，身患子宮肌瘤且低保的患者；

第三，身患?xì)埣不加凶訉m肌瘤的患者；

第四，因特殊原因無力償付醫(yī)療費(fèi)用的子宮肌瘤患者。

②政府在醫(yī)療領(lǐng)域的救助對(duì)象

醫(yī)療救助是國家提供的救助服務(wù)，在救助形式上多采取單一醫(yī)療經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行。［6］上海市政府對(duì)于受理醫(yī)療救助項(xiàng)目辦理有以下條件：第一，無生活來源、無勞動(dòng)能力又無法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的人員，主要是指享受民政部門定期定量救濟(jì)的孤老、孤兒孤殘等人員；第二，本市城鄉(xiāng)低保家庭中因患大病重病，在享受基本醫(yī)療待遇和其他補(bǔ)貼以及各種互助幫困措施后，個(gè)人負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)仍有困難的人員；第三，本市城鎮(zhèn)低收入家庭（人均收入在本市城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)150%以下的家庭）中患尿毒癥透析、精神病、惡性腫瘤等大病重病，在享受基本醫(yī)療待遇和其他補(bǔ)貼以及各種互助幫困措施后，個(gè)人負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)仍有困難，且影響家庭基本生活的人員；第四，市人民政府規(guī)定的其他特殊貧困人員。

（3）銜接方式

通過對(duì)“子宮肌瘤專病援助”項(xiàng)目的救助對(duì)象和上海市政府醫(yī)療救助對(duì)象的對(duì)比分析，可以發(fā)現(xiàn)兩者在救助對(duì)象和救助內(nèi)容上存在的顯著差異。通過兩者的對(duì)比，分析在醫(yī)療領(lǐng)域政府和慈善組織的銜接方式。

①救助對(duì)象的對(duì)比分析

政府的醫(yī)療救助的救助對(duì)象主要是對(duì)絕對(duì)貧困人口采取救助措施，包括無生活來源、無勞動(dòng)能力又無法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的人員，低保家庭享受基本醫(yī)療待遇和其他補(bǔ)貼后仍有困難的人員，患大病重病的低收入家庭（人均收入在本市城鎮(zhèn)最低生活標(biāo)準(zhǔn)150%以下的家庭）享受基本醫(yī)療待遇和其他補(bǔ)貼以及各種互助幫困措施后個(gè)人負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)仍有困難且影響家庭基本生活的人員?！白訉m肌瘤專病援助”項(xiàng)目救助對(duì)象，包括以下四點(diǎn)，第一，家庭貧困身患子宮肌瘤患者；第二，身患子宮肌瘤且低保的患者；第三，身患?xì)埣不加凶訉m肌瘤的患者；第四，因特殊原因無力償付醫(yī)療費(fèi)用的子宮肌瘤患者。［7］

中國區(qū)某大領(lǐng)導(dǎo)回應(yīng)：制度就是這樣的，誰知道你們有沒有貓膩和包庇？誰都這樣來鬧，這么大一家公司還怎么運(yùn)作？

政府的醫(yī)療救助主要面對(duì)絕對(duì)貧困的人口，并且有明確的硬性的申請(qǐng)條件，以城鎮(zhèn)最低生活標(biāo)準(zhǔn)為指標(biāo)來調(diào)整對(duì)申請(qǐng)醫(yī)療救助人數(shù)的控制，救助的對(duì)象相對(duì)固定，缺少靈活性和彈性。許多有特殊需求、相對(duì)貧困的人群被排斥在政府提供醫(yī)療救助的門外，導(dǎo)致國家提供醫(yī)療救助覆蓋的人群有限，影響醫(yī)療保證作為減少因病致貧和因病返貧的最后一道防線的作用。

“子宮肌瘤專病援助”項(xiàng)目面對(duì)的對(duì)象沒有明確的指標(biāo)限制，對(duì)于救助對(duì)象的篩選相較于政府救助更加靈活，救助對(duì)象不僅僅是絕對(duì)貧困人口，還包括相對(duì)貧困人口和有特殊需求的人口（特殊需求的人口包括臨時(shí)性對(duì)醫(yī)療救助有需要的人口和在國家體制外的人群），為他們提供醫(yī)療救助。

②救助內(nèi)容的對(duì)比分析

通過分析上述政府救助的內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)政府的救助內(nèi)容主要是大病醫(yī)療救助，救助內(nèi)容存在單一性。“子宮肌瘤專病援助”項(xiàng)目的救助內(nèi)容主要是對(duì)子宮肌瘤這種婦科常見良性腫瘤的患者進(jìn)行救助。慈善組織在救助內(nèi)容上有多樣性的特點(diǎn)，如上海慈善基金會(huì)的醫(yī)療救助項(xiàng)目不僅包括對(duì)肺癌此類惡性腫瘤的大病救助，還包括子宮肌瘤此類良性腫瘤的救助。

通過對(duì)上海市政府和上海市慈善基金會(huì)“子宮肌瘤專病援助”項(xiàng)目的對(duì)比分析，可以發(fā)現(xiàn)在項(xiàng)目和服務(wù)層面兩者的銜接方式主要是互補(bǔ)，慈善組織開展具體的項(xiàng)目對(duì)大病醫(yī)療之外的患者提供醫(yī)療救助，為相對(duì)貧困的人群和有特殊需求的人群提供救助，是對(duì)政府醫(yī)療救助有效的補(bǔ)充。

二、在項(xiàng)目和服務(wù)層面銜接的特點(diǎn)和不足

（一）銜接的特點(diǎn)

1.慈善組織填補(bǔ)政府提供救助的空白

政府在提供社會(huì)救助覆蓋的人群和地區(qū)有限，基于此種情況，慈善組織對(duì)于處在政府救助盲區(qū)的地區(qū)和人群提供救助，填補(bǔ)社會(huì)救助對(duì)此地區(qū)和人群提供救助項(xiàng)目的空白，實(shí)現(xiàn)慈善組織與政府救助的銜接。

由于政府在提供救助面對(duì)的對(duì)象主要是絕對(duì)貧困的人群，救助的內(nèi)容單一和救助標(biāo)準(zhǔn)較為固定，而慈善組織憑借自身在提供救助方面的優(yōu)勢，如提供救助的內(nèi)容多樣，救助對(duì)象不僅面對(duì)絕對(duì)貧困的人群也面對(duì)相對(duì)貧困的人群，救助的標(biāo)準(zhǔn)較為靈活，實(shí)現(xiàn)與社會(huì)救助的鏈接。

3.慈善組織自身的不足迫使其與政府合作獲得支持

與前兩種的動(dòng)力源泉不同，慈善組織僅僅依靠自身不能很好的完成項(xiàng)目時(shí)，需要主動(dòng)與政府合作并且購買政府的服務(wù)完成項(xiàng)目。

（二）銜接存在的不足

1.救助資源尚未實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)

政府救助部門缺乏崗位工作人員。政府在提供救助工作的過程中，有大量的信息核實(shí)工作需要完成，但是政府民政部門中從事救助工作的工作人員有限；慈善組織內(nèi)部有更加專業(yè)的工作人員，掌握專業(yè)的工作方法。在具體的救助工作開展中，二者的人力資源尚未實(shí)現(xiàn)很好的互補(bǔ)。

2.銜接后提供服務(wù)存在的單一性特點(diǎn)

政府救助和慈善組織的救助都在救助形式上有單一性的缺陷。慈善組織與政府實(shí)現(xiàn)銜接之后，在救助的形式上仍然存在是單一性。單一性的主要表現(xiàn)是重資金救助，輕能力救助。單一性的另外一個(gè)表現(xiàn)是重視生存救助，缺少對(duì)權(quán)利的救助。目前我國已逐步形成以最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)為核心，以醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等專項(xiàng)救助為輔助，以臨時(shí)救助、社會(huì)幫扶為補(bǔ)充的覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會(huì)救助體系。強(qiáng)調(diào)的是對(duì)公民生活救助，不重視對(duì)公民權(quán)利的救助。面前我國經(jīng)濟(jì)處于上升時(shí)期，很多經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)和發(fā)達(dá)的地區(qū)對(duì)于生活救助的需求較少，急需的是權(quán)利救助。

3.慈善組織公信力建設(shè)

一個(gè)組織是否有公信力的主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，就是慈善組織是否透明，要接受多方的監(jiān)督，包括政府的監(jiān)督、捐贈(zèng)主體的監(jiān)督、受贈(zèng)主體的監(jiān)督、媒體的監(jiān)督、公眾的監(jiān)督、第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、行業(yè)間的監(jiān)督，其中捐贈(zèng)主體的監(jiān)督、受贈(zèng)主體的監(jiān)督、行業(yè)間的監(jiān)督構(gòu)成組織內(nèi)部的監(jiān)督體系，政府的監(jiān)督、媒體的監(jiān)督、公眾的監(jiān)督和第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督組成了組織外部的監(jiān)督體系。

“曹德旺西部五省2億元捐款”項(xiàng)目開了一個(gè)先河，就是捐贈(zèng)者要對(duì)慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)行問責(zé)，慈善機(jī)構(gòu)要有一個(gè)透明的“玻璃口袋”，這既是對(duì)捐贈(zèng)者負(fù)責(zé)，也是對(duì)受贈(zèng)者負(fù)責(zé)任的行為，是慈善組織公信力建設(shè)的一個(gè)正面的案例，并且是捐贈(zèng)者開始對(duì)慈善機(jī)構(gòu)問責(zé)的首例。

在我國，由于很多慈善組織是屬于官辦民間組織，其成長過程中一直在政府的庇護(hù)之下，政府對(duì)慈善組織的管理政策中的核心政策是雙重分層管理模式存在諸多缺點(diǎn)，引入第三方評(píng)估就尤其存在的必要性?！安艿峦鞑课迨?億元捐款”項(xiàng)目在監(jiān)督方面的突出表現(xiàn)是實(shí)現(xiàn)了捐贈(zèng)者對(duì)慈善組織的監(jiān)督，另外一個(gè)突出表現(xiàn)是引入了第三方的評(píng)估機(jī)構(gòu)，這樣既不能為以后二者的銜接創(chuàng)造一個(gè)良好的基礎(chǔ)，也不能實(shí)現(xiàn)對(duì)捐贈(zèng)者和受捐贈(zèng)者負(fù)責(zé)。捐贈(zèng)者對(duì)慈善機(jī)構(gòu)問責(zé)的依據(jù)和基礎(chǔ)是第三方的評(píng)估結(jié)果。

4.志愿服務(wù)存在諸多問題

支持志愿服務(wù)資金有限，組織者自身財(cái)力無法支持自愿者完成志愿活動(dòng)時(shí)，組織就只能選擇暫?；顒?dòng)或者解散，同時(shí)許多志愿者組織籌集資金和財(cái)務(wù)管理的能力有限，無法為組織的進(jìn)一步發(fā)展提供支持。

志愿者服務(wù)能力有限。志愿者招募和管理水平同發(fā)展初期相比，有了較大提高，但由于成員更替，新建志愿者組織管理人員缺乏必要的培訓(xùn)，志愿者招募和管理方面仍存在著諸多不足，例如招募方式單一（主要面向大專院校學(xué)生）、志愿者培訓(xùn)不足（沒有形成固定的培訓(xùn)模式）、激勵(lì)方式不足等，影響著志愿服務(wù)的質(zhì)量以及志愿者未來參與志愿服務(wù)的意愿。

三、改進(jìn)項(xiàng)目與服務(wù)銜接的建議

我國慈善事業(yè)與社會(huì)救助在項(xiàng)目的服務(wù)層面銜接中存在很多不足，救助資源尚未實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)，政府部門缺乏崗位工作人員、慈善事業(yè)參與社會(huì)救助中缺乏政策與信息資源支持；銜接后提供的服務(wù)存在單一性的特點(diǎn)；慈善組織公信力建設(shè)存在挑戰(zhàn)；志愿服務(wù)存在諸多問題。歐洲國家經(jīng)歷了“福利國家”之后，在慈善事業(yè)參與到社會(huì)救助方面，經(jīng)驗(yàn)更加成熟。本節(jié)通過借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，在項(xiàng)目和服務(wù)層面對(duì)慈善事業(yè)與社會(huì)救助銜接提供建議。

（一）通過協(xié)作實(shí)現(xiàn)救助資源的互補(bǔ)和共享

從英國社會(huì)救助的兩大主體慈善組織與社會(huì)救助的發(fā)展歷程來看，二者形成的平等協(xié)作的伙伴關(guān)系使救助資源共享的實(shí)現(xiàn)成為可能。

1.有規(guī)范的協(xié)作協(xié)議作保證

1998年11月，經(jīng)英國女王批準(zhǔn)，英國首相托尼·布萊爾、內(nèi)政大臣杰克·斯特勞與全英慈善組織與政府合作委員會(huì)主席肯內(nèi)斯·斯通，共同簽署了一項(xiàng)具有劃時(shí)代意義的協(xié)議，即《政府與志愿及社會(huì)組織合作框架協(xié)議》（COMPACT），作為英國政府與非政府組織簽訂的一項(xiàng)指導(dǎo)性協(xié)議，用來指導(dǎo)英國政府各部門及各級(jí)地方政府在制定和實(shí)施公共政策過程中與民間公益組織之間確立合作伙伴關(guān)系。［8］

我國政府應(yīng)該更新觀念，改變傳政府作為管理者和領(lǐng)導(dǎo)者的角色的傳統(tǒng)觀念，起草規(guī)范的協(xié)作協(xié)議，一方面通過協(xié)作協(xié)議確立政府和慈善組織的合作伙伴關(guān)系，為兩者的協(xié)作予以指導(dǎo)，另一方面推動(dòng)慈善組織的角色定位轉(zhuǎn)換，對(duì)慈善組織以更多的信任，使慈善組織實(shí)現(xiàn)在政治角色、行政角色、法律角色和社會(huì)角色的合法性，提升慈善組織項(xiàng)目實(shí)施能力和服務(wù)能力。

2.通過協(xié)作促進(jìn)救助資源的共享

美國為慈善組織建立了二者協(xié)作的信息溝通平臺(tái)，并開展了定期的評(píng)估合作。二者協(xié)作的信息溝通平臺(tái)包括召開政府、民間組織和企業(yè)三方代表參加論壇，為慈善組織創(chuàng)造更多“發(fā)聲”的機(jī)會(huì)。英國在政府和慈善組織的協(xié)作關(guān)系中建立了政策咨詢?cè)瓌t。英美國家特別重視政府與慈善組織人員的交流，如邀請(qǐng)專家學(xué)者進(jìn)入到政府的專業(yè)輔助機(jī)構(gòu)，安排公務(wù)員進(jìn)入到慈善組織中鍛煉等方式，實(shí)現(xiàn)政府與慈善組織的人員的交流。

（二）救助服務(wù)單一性和多樣性的互補(bǔ)

在醫(yī)療救助方面，美國的醫(yī)療救助以基本醫(yī)療服務(wù)為主，滿足國家絕對(duì)貧困條件的人群可以享受11種服務(wù)，如生育服務(wù)、門診服務(wù)、住院服務(wù)。在我國，無論是慈善組織提供的救助還是政府救助，提供救助的主要內(nèi)容多是資金救助，《中國慈善發(fā)展報(bào)告（2012）》中，根據(jù)服務(wù)領(lǐng)域分類，慈善服務(wù)分為21個(gè)大類，其中我國醫(yī)療領(lǐng)域的服務(wù)內(nèi)容主要是醫(yī)院建設(shè)和醫(yī)療設(shè)備支持、醫(yī)療行業(yè)能力建設(shè)、醫(yī)學(xué)研究、疾病治療和康復(fù)等資金救助，在醫(yī)療領(lǐng)域的服務(wù)需要變得更加精細(xì)化和多元化，滿足日益增加的社會(huì)需求。這需要慈善事業(yè)與社會(huì)救助在銜接中，充分發(fā)揮二者的優(yōu)勢，在以基本醫(yī)療為主的基礎(chǔ)上，豐富提供的救助的內(nèi)容，體現(xiàn)更多的人文關(guān)懷。

（三）重視慈善組織的公信力建設(shè)

慈善組織的信息披露機(jī)制和第三方評(píng)估機(jī)制的建設(shè)，對(duì)于提升慈善組織的公信力具有重要意義。資金在社會(huì)救助中，是一種十分關(guān)鍵的資源，資金的利用狀況的公開和透明能夠提升慈善組織的公信力。

英國的非營利組織的企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則和財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則都由英國財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則理事會(huì)（ABS）負(fù)責(zé)制定，并要求強(qiáng)制執(zhí)行。加拿大于1988年出臺(tái)了針對(duì)非營利組織的財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則《非營利組織——特殊項(xiàng)目》，要求對(duì)非營利組織的會(huì)計(jì)政策和確認(rèn)的項(xiàng)目進(jìn)行更多的披露。［9］

在慈善組織的信息披露方面，我國政府應(yīng)該完善相關(guān)法規(guī)，統(tǒng)一慈善信息披露標(biāo)準(zhǔn)；建立慈善行業(yè)的公共信息平臺(tái)；完善慈善信息披露監(jiān)管體系；開展對(duì)提升慈善組織信息披露能力的培訓(xùn)；建立信息披露評(píng)估與鼓勵(lì)機(jī)制；建立全國慈善信息報(bào)送制度。［10］在我國，可以依托與科研院所，由專業(yè)人士構(gòu)成評(píng)估隊(duì)伍的主力，通過其掌握的深厚的理論知識(shí)和技術(shù)工具的優(yōu)勢，建立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，從而使這些評(píng)估機(jī)構(gòu)在社會(huì)上有一定的專業(yè)性和權(quán)威性。

（四）積極發(fā)展志愿服務(wù)

芬蘭政府一方面在政策和資源方面大力支持志愿工作，建立了協(xié)調(diào)機(jī)制、職能培訓(xùn)機(jī)制和信息共享機(jī)制等，為公民參與到志愿工作中提供了便利，同時(shí)要求地方政府為志愿工作提供支持，如資金的支持和運(yùn)作場所的支持等。［11］

在我國，應(yīng)該加強(qiáng)志愿服務(wù)的法制建設(shè)，規(guī)范志愿服務(wù)的行動(dòng)模式，維護(hù)志愿服務(wù)雙方的合法權(quán)益；加強(qiáng)志愿組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)志愿組織自身有效地運(yùn)作，提高志愿服務(wù)的積極性和有效性；建設(shè)志愿服務(wù)信息平臺(tái)，共享志愿服務(wù)信息，整合志愿服務(wù)資源，使有意參加志愿服務(wù)的個(gè)人和志愿服務(wù)的需求方有效獲得各自需要的信息；拓展關(guān)于志愿服務(wù)方面的研究，加強(qiáng)對(duì)志愿服務(wù)模式、志愿服務(wù)法規(guī)、志愿服務(wù)管理的研究。［12］

四、總結(jié)討論

伴隨著慈善事業(yè)的快速發(fā)展，我國慈善服務(wù)開展的項(xiàng)目仍然集中在與居民生活直接相關(guān)的領(lǐng)域，包括減災(zāi)救災(zāi)、教育、健康醫(yī)療、扶貧等。慈善組織在項(xiàng)目和服務(wù)層面，慈善事業(yè)主要是通過兩種方式實(shí)現(xiàn)與社會(huì)救助的銜接，一是與政府在資源上實(shí)現(xiàn)共享，從而在人力、物力、財(cái)力上實(shí)現(xiàn)了與政府的資源共享；二是慈善組織通過填補(bǔ)社會(huì)救助服務(wù)領(lǐng)域的空白。慈善組織參與社會(huì)救助，一方面填充了政府不能及時(shí)有效提供社會(huì)救助的空白的服務(wù)領(lǐng)域；另一方面慈善組織通過參與社會(huì)救助與政府的合作，不斷提高自身提供服務(wù)的質(zhì)量。

對(duì)于上述兩種慈善事業(yè)與社會(huì)救助在項(xiàng)目和服務(wù)層面的銜接方式，本章第二節(jié)通過分析三個(gè)案例，具體分析兩種銜接方式。首先是以扶貧領(lǐng)域“曹德旺西部五省2億元捐款”項(xiàng)目為例，從項(xiàng)目實(shí)施的主體、項(xiàng)目的銜接方式兩個(gè)方面進(jìn)行分析，在此項(xiàng)目中，在大多數(shù)的項(xiàng)目運(yùn)作中是以政府購買慈善組織的服務(wù)實(shí)現(xiàn)資源的共享，在“曹德旺西部五省2億元捐款”項(xiàng)目中，扶貧基金會(huì)實(shí)現(xiàn)了“反向購買”，項(xiàng)目的實(shí)施主體主要是西南五省的縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)政府部門扶貧辦的公務(wù)員和村干部數(shù)千人，如在“曹德旺西部五省2億元捐款”項(xiàng)目資助地之一云南省尋甸縣，分配給尋甸縣的善款總額為1455萬元，受到資助的農(nóng)民為7275戶，扶貧基金會(huì)給他們的工作經(jīng)費(fèi)是每戶5元，總額是3萬6千多元。而每戶5元只能負(fù)擔(dān)簡單的表冊(cè)費(fèi)用，尋甸縣店沙鄉(xiāng)委政府包括實(shí)施項(xiàng)目的四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)等的費(fèi)用在60萬左右，尋甸縣全縣要為“曹德旺西部五省2億元捐款”項(xiàng)目搭進(jìn)去60萬元的費(fèi)用。尋甸縣甸沙鄉(xiāng)接受捐款總額有340多萬，分發(fā)給1743多戶農(nóng)民，甸沙鄉(xiāng)的扶貧專干秦玉飛一個(gè)人要負(fù)責(zé)全部的信息登記核實(shí)，每戶需要登記的信息有六條左右，共一萬多條信息，完成這些工作完全沒有任何額外的報(bào)酬。第二個(gè)案例是教育領(lǐng)域的浙江省新華愛心教育基金會(huì)“撿回珍珠計(jì)劃”，通過分析“撿回珍珠計(jì)劃”的救助對(duì)象和我國政府在救助領(lǐng)域的主要救助對(duì)象進(jìn)行對(duì)比分析，可以發(fā)現(xiàn)“撿回珍珠計(jì)劃”的面對(duì)高中生的一個(gè)助學(xué)項(xiàng)目，我國政府在教育領(lǐng)域的提供救助對(duì)象主要是接受九年義務(wù)教育階段的貧困學(xué)生和高等學(xué)校在校貧困學(xué)生?！皳旎卣渲橛?jì)劃”項(xiàng)目，是在高中教育階段提供教育補(bǔ)助，這是對(duì)我國教育救助體系中缺少對(duì)高中階段教育的救助項(xiàng)目的一個(gè)及時(shí)的補(bǔ)充。使家庭特困的學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)，撿回丟在垃圾桶里的珍珠，把他們重新擦亮。第三個(gè)案例是在醫(yī)療領(lǐng)域的上海市慈善基金會(huì)公益醫(yī)療救助專項(xiàng)基金“子宮肌瘤專病援助”項(xiàng)目，通過對(duì)“子宮肌瘤專病援助”項(xiàng)目的救助對(duì)象和上海市政府醫(yī)療救助對(duì)象的對(duì)比分析，政府的醫(yī)療救助主要面對(duì)絕對(duì)貧困的人口，并且有明確的硬性的申請(qǐng)條件，以城鎮(zhèn)最低生活標(biāo)準(zhǔn)為指標(biāo)來調(diào)整對(duì)申請(qǐng)醫(yī)療救助人數(shù)的控制，救助的對(duì)象相對(duì)固定，缺少靈活性和彈性，的救助內(nèi)容主要是大病醫(yī)療救助，救助內(nèi)容存在單一性，“子宮肌瘤專病援助”項(xiàng)目的救助內(nèi)容主要是對(duì)子宮肌瘤這種婦科常見良性腫瘤的患者進(jìn)行救助，“子宮肌瘤專病援助”項(xiàng)目面對(duì)的對(duì)象沒有明確的指標(biāo)限制，對(duì)于救助對(duì)象的篩選相較于政府救助更加靈活，救助對(duì)象不僅僅是絕對(duì)貧困人口，還包括相對(duì)貧困人口和有特殊需求的人口。

在本章第三節(jié)中，總結(jié)了在項(xiàng)目和服務(wù)層面慈善組織與社會(huì)救助銜接的特點(diǎn)，主要是慈善組織填補(bǔ)政府提供救助的空白、慈善組織豐富社會(huì)救助的內(nèi)容、慈善組織自身的不足迫使其與政府合作獲得支持。第四節(jié)是通過借鑒國際經(jīng)驗(yàn)對(duì)推進(jìn)慈善事業(yè)與社會(huì)救助銜接提出建議，一是通過協(xié)作實(shí)現(xiàn)救助資源的互補(bǔ)和共享，借鑒英國簽訂規(guī)范的協(xié)作協(xié)議——《政府與志愿及社會(huì)組織合作框架協(xié)議》；二是救助服務(wù)單一性和多樣性互補(bǔ)，借鑒英美重視政府與慈善組織人員的交流；三是重視慈善組織的公信力建設(shè)，建立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，如美國的國家慈善信息局、美國基金會(huì)等都是獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)；四是在志愿服務(wù)工作的建議，借鑒芬蘭政府在政策和資源方面大力支持志愿工作，通過建立多種機(jī)制為公民參與志愿活動(dòng)提供便利。

參考文獻(xiàn)

［1］鄭功成.當(dāng)代中國慈善事業(yè)［M］.北京：人民出版社，2010.

［2］和訊新聞?lì)l道.兩億元史上最苛刻捐款發(fā)放完畢資料多達(dá)數(shù)十箱.http：//news.hexun.com/2011-04-05/1284914 42.html

［3］中國網(wǎng)絡(luò)電視臺(tái).經(jīng)濟(jì)半小時(shí)苛刻的慈善.2011-4-11 http：//jingji.cntv.cn/20110412/100164.shtml.

［4］浙江省新華愛心教育基金會(huì)官網(wǎng).http：//www.xhef. org/customize/diyindex.php？diyhomepageid=3722&lang=cn.

［5］上海市慈善基金會(huì)公益醫(yī)療救助專項(xiàng)基金.http：// www.shcsjjh.org/.

［6］葉華.國家醫(yī)療救助與慈善醫(yī)療救助的銜接研究［D］.復(fù)旦大學(xué)，2009.

［7］上海市民政局官網(wǎng).http：//www.shmzj.gov.cn/.

［8］王錫源.我國社會(huì)救助中政府與非政府組織協(xié)作機(jī)制研究［D］.上海交通大學(xué)，2008.

［9］耿瑋.非營利組織財(cái)務(wù)報(bào)告及信息披露問題研究［D］.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，2011.

［10］趙俊男.中國慈善事業(yè)治理研究［D］.吉林大學(xué)，2013.

［11］高嶸.公民社會(huì)視域下當(dāng)代中國志愿服務(wù)發(fā)展研究［D］.浙江大學(xué)，2012.

［12］北京師范大學(xué)中國慈善事業(yè)研究中心.2001-2011中國慈善發(fā)展指數(shù)報(bào)告［M］.北京：北京師范大學(xué)出版社，2012.

編輯：劉寧

中圖分類號(hào)：D912.182

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2095-7238（2016）03-0066-07

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.03.013

收稿日期：2015-10-26

基金項(xiàng)目：民政部2014年度慈善事業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展理論研究課題“慈善事業(yè)與社會(huì)救助銜接機(jī)制研究”（2014M2FLR184）階段性成果。