國(guó)企改革的歷史、反思及趨勢(shì)

劉斌

國(guó)企改革的歷史、反思及趨勢(shì)

劉斌

國(guó)企改革作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，關(guān)系著政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變，決定著政府與市場(chǎng)的關(guān)系。經(jīng)過(guò)30多年的改革，我國(guó)國(guó)企改革取得了一定的成就，實(shí)現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)從政府機(jī)構(gòu)附屬物到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的轉(zhuǎn)變，有力地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是也存在著一些難題。本文主要介紹了我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的歷史，反思了改革過(guò)程中存在的問(wèn)題并針對(duì)這些問(wèn)題分析了出現(xiàn)這些問(wèn)題的原因，然后提出了我國(guó)國(guó)企未來(lái)發(fā)展的對(duì)策及趨勢(shì)。

國(guó)企改革；歷史；反思；趨勢(shì)

10.13999/j.cnki.scyj.2016.09.023

一、國(guó)企改革的歷史

建國(guó)初期，受蘇聯(lián)模式的影響，我國(guó)建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，與之相對(duì)應(yīng)，企業(yè)的管理模式也是由政府一手操控，國(guó)有企業(yè)被稱為國(guó)營(yíng)企業(yè)，不但資本歸國(guó)家，經(jīng)營(yíng)也由國(guó)家操辦，是政府的附屬物。政府對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)的生產(chǎn)、分配、財(cái)務(wù)、人事等進(jìn)行統(tǒng)一管理，充當(dāng)了全能管制者的角色。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)效率低下，造成了資源的極大浪費(fèi)。1978年黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制逐步由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，國(guó)有企業(yè)也開始了漫長(zhǎng)而崎嶇的改革歷程。

（一）放權(quán)讓利階段（1978～1984年）

十一屆三中全會(huì)明確指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制的一個(gè)嚴(yán)重缺陷就是權(quán)力過(guò)于集中，應(yīng)該大膽下放，讓地方和企業(yè)有更多的經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)。因此，簡(jiǎn)政放權(quán)以及減稅讓利成為國(guó)企改革的早期方向。從1978年到1984年，我國(guó)國(guó)企改革先后經(jīng)歷了放權(quán)讓利——撥改貸——經(jīng)濟(jì)責(zé)任制——兩步利改稅。一定程度上改變了對(duì)企業(yè)統(tǒng)收統(tǒng)支、管得過(guò)死的狀況，提高了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理水平。但是，政府仍然控制著國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)，只在經(jīng)營(yíng)權(quán)和利益分配層面做了調(diào)整。

（二）企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制（1985～1990年）

1984年10月黨的十二屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，明確了增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)活力是經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，改革的基本思路是按照所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則逐步推進(jìn)政企分開，使企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的社會(huì)主義商品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者。這段時(shí)間國(guó)有企業(yè)普遍實(shí)行了承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，企業(yè)擁有自主權(quán)，其基本內(nèi)容是“兩包一掛”，即“包上繳國(guó)家利潤(rùn)、包完成技術(shù)改造任務(wù)、實(shí)行工資總額與市場(chǎng)效益掛鉤”。企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制較好地處理了國(guó)家與企業(yè)之間的利益關(guān)系，調(diào)動(dòng)了企業(yè)的積極性，但面臨的問(wèn)題也比較突出，企業(yè)包盈不包虧，助長(zhǎng)了重生產(chǎn)、輕投資、拼設(shè)備等短期行為。同時(shí)，企業(yè)承包制按一戶一率，不能公平競(jìng)爭(zhēng)的弊端也日益顯露。到1993年，企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的實(shí)踐結(jié)束了。

（三）建立現(xiàn)代企業(yè)制度與“抓大放小”（1994～2002年）

1993年11月，黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，《決定》指出，國(guó)有企業(yè)改革的方向是建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。在推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)的同時(shí)，1995年9月，黨的十四屆五中全會(huì)提出，要著眼于搞好整個(gè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)，抓好大的，放活小的，即“抓大放小”。

（四）國(guó)有資產(chǎn)管理體制與股份制改革（2003～2014年）

2003年3月，經(jīng)全國(guó)人大一次會(huì)議表決，正式設(shè)立國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，建立起“管人、管事和管資產(chǎn)”的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。

2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，確定了股份制為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式，使國(guó)企改革進(jìn)入了一個(gè)新階段。

（五）全面深化國(guó)資國(guó)企改革（2014年至今）

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出：國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，有利于國(guó)有資本放大功能、保值增值、提高競(jìng)爭(zhēng)力。從此，以國(guó)資改革帶動(dòng)國(guó)企改革，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，被認(rèn)為是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵突破口和重點(diǎn)。

二、國(guó)企改革過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題

（一）政企不分、政資不分現(xiàn)象依然存在

政企不分是指政府直接干預(yù)國(guó)有企業(yè)的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，企業(yè)是政府活動(dòng)的延伸。在我國(guó)國(guó)企改革過(guò)程中，這一現(xiàn)象仍然存在，政企不分可分為兩種類型：一種是人員上的政企不分，主要存在于國(guó)有企業(yè)的高層干部，比如企業(yè)的高管在政府機(jī)構(gòu)從政。一種是機(jī)構(gòu)上的政企不分，比如原來(lái)的鐵道部既是國(guó)務(wù)院的一個(gè)部門，又是一個(gè)公司。

政府既有宏觀管理職能，又有國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)管理職能?，F(xiàn)階段，改革已經(jīng)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)管理的專職化，但是卻沒(méi)有將專職管理與宏觀管理區(qū)別開來(lái)，雖然專職機(jī)構(gòu)沒(méi)有超越職權(quán)范圍，但是其他部門紛紛插手管理資產(chǎn)的工作，沒(méi)有將這項(xiàng)工作完全交給專職機(jī)構(gòu)去做，因而實(shí)際上造成了政資不分。

（二）企業(yè)辦社會(huì)現(xiàn)象仍然存在

企業(yè)辦社會(huì)，主要是指企業(yè)建立和興辦了一些與其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)沒(méi)有直接聯(lián)系的機(jī)構(gòu)和設(shè)施，承擔(dān)了政府的某些社會(huì)職能。國(guó)企辦社會(huì)主要包括職工住宅“三供一業(yè)”（供水、供電、供氣及物業(yè)）、離退休人員管理、承辦教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和消防市政等其他機(jī)構(gòu)五個(gè)方面。經(jīng)過(guò)多輪改革，大部分國(guó)企辦社會(huì)問(wèn)題得到了較好地解決，但是在部分領(lǐng)域和部分企業(yè)仍存有較大規(guī)模的辦社會(huì)問(wèn)題。

（三）薪酬差距過(guò)大

2002年規(guī)定的大中型國(guó)有企業(yè)的負(fù)責(zé)人薪酬與職工平均工資的比例是12倍，近年來(lái)，這一比例有逐漸拉大之勢(shì)。目前國(guó)有企業(yè)薪酬?duì)顩r是內(nèi)部縱向差距與外部橫向差距都比較大。不僅企業(yè)負(fù)責(zé)人的收入是普通員工的十幾倍，甚至幾十、上百倍，而且企業(yè)與企業(yè)之間，差距也很大。

三、原因分析

（一）路徑依賴效應(yīng)

路徑依賴，是指人類社會(huì)中的技術(shù)演進(jìn)或制度變遷均有類似于物理學(xué)中的慣性，即一旦進(jìn)入某一路徑（無(wú)論是“好”還是“壞”）就可能對(duì)這種路徑產(chǎn)生依賴。我國(guó)在建國(guó)初期，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)全面管制，企業(yè)因此承擔(dān)了政府的社會(huì)職能。政企合一的制度長(zhǎng)期影響著我國(guó)國(guó)有企業(yè)，對(duì)其進(jìn)行市場(chǎng)化改革并建立現(xiàn)代企業(yè)制度必然會(huì)受到政府包辦模式的影響。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)是政府的附屬物，政府會(huì)對(duì)其進(jìn)行一定程度的偏袒。

（二）相關(guān)配套措施不足

國(guó)企改革作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要相關(guān)配套制度的建立和完善?！捌髽I(yè)辦社會(huì)”現(xiàn)象的存在說(shuō)明政府對(duì)自身角色定位有偏差，把本該屬于自己的社會(huì)管理職能給了企業(yè)，下崗職工的生活水平得不到保障，融入社會(huì)生活困難，這一現(xiàn)象的背后實(shí)際上是我國(guó)社會(huì)保障制度的不健全，由于政府沒(méi)有及時(shí)建立針對(duì)該類人群的社會(huì)保障制度，導(dǎo)致這部分人失業(yè)后只能要求原來(lái)的企業(yè)進(jìn)行救濟(jì)，出于情感、歷史等原因，由企業(yè)替政府承擔(dān)著社會(huì)職能。

（三）國(guó)企高管薪酬與企業(yè)業(yè)績(jī)脫節(jié)，缺乏合理完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系

國(guó)有企業(yè)在資源占有、經(jīng)營(yíng)成本等方面具有較明顯的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，國(guó)有企業(yè)往往處于壟斷地位，政策上的優(yōu)惠以及國(guó)企高管的薪酬主要依據(jù)市場(chǎng)薪酬水平確定而與企業(yè)發(fā)展階段和規(guī)模關(guān)聯(lián)度較弱，因此缺乏與公司業(yè)績(jī)聯(lián)動(dòng)有效的機(jī)制，從而使國(guó)企的業(yè)績(jī)難以和高管的薪酬掛鉤。

四、國(guó)企改革的對(duì)策及趨勢(shì)

（一）對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類改革

“政企不分”“政資不分”在我國(guó)國(guó)企改革30多年的時(shí)間里一直存在，比較理想的解決方式是對(duì)國(guó)企進(jìn)行分類改革。國(guó)有企業(yè)可以分為兩類：商業(yè)類和公益類。

對(duì)于商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，政府應(yīng)當(dāng)從這類企業(yè)中徹底退出，按照市場(chǎng)化要求實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作，依法獨(dú)立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。其中，主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，要以保障國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行為目標(biāo)，重點(diǎn)發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與安全效益的有機(jī)統(tǒng)一。

對(duì)于公益類國(guó)有企業(yè)，應(yīng)當(dāng)明確其主要目標(biāo)：保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。公益類國(guó)企的產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格可以由政府調(diào)控，同時(shí)也要積極引入市場(chǎng)機(jī)制，不斷提高公共服務(wù)效率和能力。

（二）健全社會(huì)保障體系

社會(huì)保障體系是國(guó)企改革過(guò)程中重要的配套措施，健全社會(huì)保障體系對(duì)于剝離國(guó)有企業(yè)的社會(huì)化職能，減輕國(guó)企改革的負(fù)擔(dān)具有重要作用。社會(huì)保障體系的不健全是阻礙我國(guó)國(guó)企改革進(jìn)一步深化的重要因素，因此，政府應(yīng)加快基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及生育保險(xiǎn)制度的改革。

（三）完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)企高管分配行為的監(jiān)督和約束

為解決國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者薪酬管理長(zhǎng)期混亂的局面，國(guó)資委應(yīng)該建立相應(yīng)的信息披露制度，將企業(yè)高層管理者的薪酬管理、職務(wù)消費(fèi)納入公司治理機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督和約束的有效性。

對(duì)于薪酬制度的設(shè)計(jì)要考慮到市場(chǎng)條件和企業(yè)自身的狀況，結(jié)合多維相對(duì)業(yè)績(jī)，避免“天時(shí)”、“地利”對(duì)國(guó)企高管薪酬水平的影響，使薪酬制度可以更好地體現(xiàn)高管的管理貢獻(xiàn)，達(dá)到委托代理中激勵(lì)——保險(xiǎn)問(wèn)題的帕累托改進(jìn)。同時(shí)，要建立企業(yè)職工工資正常增長(zhǎng)機(jī)制和支付保障機(jī)制，推動(dòng)企業(yè)建立工資集體協(xié)商制度，從而減少收入差距和分配不均帶來(lái)的不公平。

五、結(jié)語(yǔ)

國(guó)有企業(yè)改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及方方面面。未來(lái)我國(guó)國(guó)企的發(fā)展趨勢(shì)很可能是對(duì)國(guó)有企業(yè)的分類改革，進(jìn)一步完善我國(guó)社會(huì)保障體系以及完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)企高管分配行為的監(jiān)督和約束。國(guó)企改革走到了今天，也積累了一些經(jīng)驗(yàn)，希望在接下來(lái)的國(guó)企深化改革中，社會(huì)各界能夠凝聚共識(shí)，使我國(guó)的國(guó)企朝著健康、穩(wěn)定、安全及更有效率的方向邁進(jìn)。

［1］周叔蓮.國(guó)有企業(yè)改革三十年的回顧與思考［J］.中外企業(yè)家，2009（02）.

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（作者單位：武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心）