中國(guó)慈善事業(yè)的監(jiān)管體系研究

劉娜（天津社會(huì)科學(xué)院　天津　100024）

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中國(guó)慈善事業(yè)的監(jiān)管體系研究

劉娜
（天津社會(huì)科學(xué)院天津100024）

【內(nèi)容摘要】近年來(lái)，我國(guó)的慈善事業(yè)發(fā)展很快，各類慈善組織積極踴躍地參與到各類社會(huì)服務(wù)中。但隨著慈善事業(yè)的發(fā)展，一些慈善不端行為也逐漸顯現(xiàn)，傷害了民眾的慈善感情。為進(jìn)一步保護(hù)民眾的慈善行為，激發(fā)民眾的慈善意識(shí)，規(guī)范慈善行為，促進(jìn)慈善事業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)慈善組織的監(jiān)督、管理就成為當(dāng)前慈善事業(yè)發(fā)展迫不及待的工作。

【關(guān)鍵詞】慈善事業(yè)慈善組織監(jiān)督管理公信力

一、中國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展

改革開放以來(lái)，我國(guó)慈善事業(yè)蓬勃興起，各類慈善活動(dòng)積極踴躍，在災(zāi)害救助、扶貧濟(jì)困、醫(yī)療救助、教育扶持、扶老助殘、環(huán)境保護(hù)、科技與文化發(fā)展等公益事業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮了積極作用。尤其是近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人民生活水平的提高，民眾對(duì)社會(huì)服務(wù)的需求量越來(lái)越多，需求水平也越來(lái)越高。慈善事業(yè)在提供社會(huì)服務(wù)方面發(fā)揮著不可替代的作用，是政府社會(huì)保障體系的重要補(bǔ)充力量，是政府提供社會(huì)服務(wù)的得力助手、合作伙伴。慈善組織①是慈善事業(yè)發(fā)展的主體與代表，在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加就業(yè)，普及慈善意識(shí)與文化，提高民眾的幸福指數(shù)等方面發(fā)揮著不可忽視的作用?？梢哉f(shuō)慈善組織已經(jīng)成為構(gòu)建“和諧中國(guó)”、“協(xié)調(diào)中國(guó)”、“平等中國(guó)”的重要推動(dòng)力量。而近年來(lái)我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展也很給力！

從標(biāo)志性的慈善組織來(lái)看，我國(guó)建立時(shí)間較長(zhǎng)、蜚聲國(guó)內(nèi)外、引領(lǐng)我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的十大慈善組織為：中華慈善總會(huì)、中國(guó)青少年基金會(huì)、中國(guó)扶貧基金會(huì)、中國(guó)婦女發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)、中國(guó)紅十字會(huì)、中華環(huán)?；饡?huì)、宋慶齡基金會(huì)、見義勇為基金會(huì)、中國(guó)光彩事業(yè)促進(jìn)會(huì)。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)我國(guó)的慈善組織更以勢(shì)不可擋之勢(shì)呈爆發(fā)式發(fā)展，如：壹基金、中國(guó)麥田計(jì)劃、北京國(guó)際志愿人員協(xié)會(huì)、中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)光華科技基金會(huì)、南通彩虹之心義工社、嫣然天使基金、春暉行動(dòng)等。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，近十年來(lái)，我國(guó)慈善捐贈(zèng)總額從2005年的不足100億元發(fā)展到目前的1000億元左右。據(jù)2014年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)②顯示：截至2014年底，全國(guó)共建立經(jīng)常性社會(huì)捐助工作站、點(diǎn)和慈善超市3.2萬(wàn)個(gè)（其中：慈善超市10174個(gè)）。全年各地共接收社會(huì)捐贈(zèng)款物604.4億元，其中：民政部門直接接收社會(huì)各界捐款79.6億元，各類社會(huì)組織接收捐款524.9億元。全年各地接收捐贈(zèng)衣被5244.5萬(wàn)件，捐贈(zèng)物資價(jià)值折合人民幣8.0億元。間接接收其他部門轉(zhuǎn)入的社會(huì)捐款2.2億元，衣被105.6萬(wàn)件，捐贈(zèng)物資折款39011.6萬(wàn)元。全年有1694.9萬(wàn)人次困難群眾受益。全年有1095.9萬(wàn)人次在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域提供了2711.1萬(wàn)小時(shí)的志愿服務(wù)。2014年中國(guó)福利彩票年銷售2059.7億元，比上年增加294.4億元，同比增長(zhǎng)16.7%。全年籌集福彩公益金585.7億元，比上年增長(zhǎng)14.7%。全年民政系統(tǒng)共支出彩票公益金231.3億元，比上年增加35.8億元；其中：資助用于撫恤5.9億元、退役安置0.9億元、社會(huì)福利143.6億元、社會(huì)救助29.1億元、自然災(zāi)害2.2億元、其他49.7億元。

隨著我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展，慈善行為的一些不端也逐漸顯現(xiàn)，如善款的流向不合理、不明確，信息披露不完全，沒有按照捐贈(zèng)者的意愿進(jìn)行慈善活動(dòng)，違背其非盈利性宗旨而進(jìn)行盈利行為，及慈善丑聞（郭美美事件、小數(shù)點(diǎn)事件、明星詐捐事件等）、善款囤積、私分善款、貪污受賄等。2015年6月26日，中國(guó)首次彩票資金審計(jì)結(jié)果顯示，部分彩票資金（沉睡）閑置，有204.72億元彩票資金結(jié)存在財(cái)政部門、彩票公益金使用單位，超過(guò)一年以上；彩票資金虛報(bào)套取、擠占挪用規(guī)模達(dá)90.43億元。這些不端行為使得“慈善天使”不斷折翼，對(duì)整個(gè)慈善生態(tài)環(huán)境的影響非常不利，在一定程度上喪失了民眾對(duì)慈善組織的信任，而公信力是慈善組織可持續(xù)發(fā)展的重大支柱。因此健全我國(guó)慈善事業(yè)的監(jiān)管體系迫在眉睫，對(duì)慈善事業(yè)的監(jiān)管主要落實(shí)在對(duì)慈善組織的監(jiān)管上，以保持慈善組織較高的公信力，提升民眾對(duì)慈善事業(yè)的信任度，并積極參與其中，進(jìn)而提升全民參與慈善活動(dòng)的意識(shí)！對(duì)慈善組織監(jiān)管的根本問(wèn)題是如何使慈善組織的管理者在利用捐贈(zèng)者善款發(fā)揮其作用時(shí)，能夠有效地承擔(dān)起對(duì)善款提供者的責(zé)任。對(duì)慈善組織的監(jiān)管可以從以下幾方面進(jìn)行。

二、慈善事業(yè)的監(jiān)管體系

1.法律監(jiān)督

慈善組織的健康、可持續(xù)發(fā)展離不開背后強(qiáng)大的法律支撐，只有法律的規(guī)范與保障才能提高組織的公信力，提升慈善組織在民眾中的認(rèn)可度和信任度，甚至可以說(shuō)慈善立法是慈善組織發(fā)展的生命線。雖然我們具有傳統(tǒng)的慈善文化，民眾普遍具有慈善意識(shí)。但在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的今天，貧富差距加大，社會(huì)矛盾增多，社會(huì)服務(wù)需求增強(qiáng)，民眾的慈善意識(shí)與行為還需進(jìn)一步喚醒與指導(dǎo)。而相關(guān)慈善立法的出臺(tái)，則可為慈善組織更好發(fā)揮其功能提供一個(gè)堅(jiān)實(shí)保障。

慈善立法應(yīng)規(guī)定慈善組織必須以公共利益為其發(fā)展的唯一目標(biāo)。法律的監(jiān)督能有效引導(dǎo)慈善組織的發(fā)展方向，保障組織的公信力，培養(yǎng)社會(huì)的慈善意識(shí)，加強(qiáng)慈善文化的普及。慈善立法的完善也有利于慈善組織相關(guān)主體的利益，激勵(lì)慈善組織的健康發(fā)展。慈善立法不僅能保障民眾參與慈善事業(yè)的權(quán)力，還可以通過(guò)法律規(guī)定的慈善激勵(lì)機(jī)制（如稅收減免、榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)等）提升民眾參與公共服務(wù)的積極性，提高公共產(chǎn)品的供給數(shù)量，加大民眾的慈善幸福指數(shù)。

英國(guó)的慈善法律可以說(shuō)是最早的也是最完善的慈善專門法。1601年英國(guó)政府就頒布了世界上第一個(gè)慈善事業(yè)法律《慈善組織用途法》。其后英國(guó)政府又陸續(xù)頒布了多項(xiàng)關(guān)于慈善的法律。如，《休養(yǎng)慈善組織法》、《慈善信托法》、《慈善受托人社團(tuán)法》、《慈善法》等，這些法律為英國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展罩上了一個(gè)巨大的保護(hù)網(wǎng)，保障慈善組織的一切行動(dòng)必須遵守相關(guān)的法律法規(guī)。一旦突破這個(gè)法律的“網(wǎng)”，立即會(huì)被依法制裁，這也是英國(guó)慈善事業(yè)基業(yè)長(zhǎng)青的法寶。

2.行政監(jiān)督

政府部門在慈善組織的發(fā)展中扮演的監(jiān)管角色是不可或缺的。政府必須制定完備的約束體制與機(jī)制來(lái)規(guī)范慈善事業(yè)的運(yùn)行。政府對(duì)慈善事業(yè)的監(jiān)管主要落實(shí)到對(duì)慈善組織的監(jiān)管上。

政府對(duì)慈善組織的監(jiān)管主要體現(xiàn)在以下方面：慈善組織的設(shè)立、登記、注冊(cè)、具體運(yùn)行、財(cái)務(wù)與稅收、組織的信息透明度及涉外組織活動(dòng)等。政府必須規(guī)定慈善組織設(shè)立的終極目標(biāo)是為了慈善公益目的，把為社會(huì)提供公共服務(wù)，滿足民眾對(duì)公共利益的需求作為其設(shè)立的核心價(jià)值觀。慈善項(xiàng)目的設(shè)立必須包括在扶貧、濟(jì)困、教育、體育、科學(xué)、文化、醫(yī)療、環(huán)保等范圍內(nèi)。

政府對(duì)慈善組織的登記、注冊(cè)進(jìn)行管理，是對(duì)慈善組織的設(shè)立制定一定門檻，以保障慈善組織有良好的發(fā)展基礎(chǔ)。但這個(gè)門檻也不能太高，以免壓制資金儲(chǔ)備不太厚實(shí)的慈善組織人員的積極性。應(yīng)在一定程度上降低準(zhǔn)入門檻，以調(diào)動(dòng)民眾參與慈善事業(yè)的積極性，使更多的“準(zhǔn)草根慈善組織”也能有更多機(jī)會(huì)獲得合法身份。

財(cái)務(wù)稅收是政府對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)管的重要途徑之一。政府對(duì)組織資金的募集、使用進(jìn)行監(jiān)管，可以在很大程度上保證慈善組織的各項(xiàng)活動(dòng)符合公益目的，限制其相關(guān)利益主體的非法活動(dòng)。因此，慈善組織每年應(yīng)向相關(guān)政府部門提交財(cái)務(wù)支出明細(xì)、財(cái)務(wù)年度報(bào)告、財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告、信息透明度報(bào)告等，對(duì)違規(guī)的組織和個(gè)人給予相應(yīng)處罰，且這些違規(guī)行為，將由政府和網(wǎng)站予以公布。這樣的懲罰在很大程度上震懾了慈善組織相關(guān)利益主體的不端行為，減少了貪污腐敗事件的發(fā)生。

3.內(nèi)部監(jiān)督

當(dāng)代比較完善的慈善組織內(nèi)部治理一般都借鑒商業(yè)治理模式建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立的運(yùn)行框架，由理事會(huì)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)事會(huì)具體履行相關(guān)職責(zé)。在慈善組織自身治理過(guò)程中，監(jiān)事會(huì)是慈善組織的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督慈善組織的領(lǐng)導(dǎo)人員及工作人員的行為，并對(duì)慈善組織各項(xiàng)決議進(jìn)行建議與督導(dǎo)，進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)工作，確保人員、財(cái)產(chǎn)、慈善活動(dòng)按組織章程平穩(wěn)運(yùn)作。財(cái)務(wù)監(jiān)督是監(jiān)事會(huì)主要的工作內(nèi)容。慈善組織的監(jiān)事會(huì)應(yīng)遵循以下原則：一是具有獨(dú)立性，獨(dú)立于慈善組織的具體運(yùn)行，監(jiān)督工作人員尤其是各級(jí)管理人員的活動(dòng)，確保各級(jí)管理人員正確有效行使職權(quán)。二是監(jiān)事會(huì)成員不得在慈善組織中兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。監(jiān)事會(huì)成員的任職資格應(yīng)與慈善組織有清晰的關(guān)系，其家屬和利益相關(guān)者不得在慈善組織中擔(dān)任任何職務(wù)。

監(jiān)事會(huì)作為慈善組織內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的核心部門，其最重要的職責(zé)之一是實(shí)施追責(zé)制度。以一定法規(guī)及規(guī)章制度為保障，慈善組織需要一套責(zé)任體系，這一體系應(yīng)以慈善組織的高級(jí)管理部門——理事會(huì)為核心，其他機(jī)構(gòu)的管理者也包括在其監(jiān)督范圍內(nèi)。

4.第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)

獨(dú)立的可信任的第三方評(píng)估結(jié)構(gòu)對(duì)慈善組織的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行的監(jiān)督與約束，是提升慈善組織公信力的重要途徑之一。如美國(guó)的“慈善導(dǎo)航”作為獨(dú)立的第三方力量客觀、公正、全面地點(diǎn)評(píng)各大慈善組織，教給人們?nèi)绾巫龃壬疲绾螢樯鐣?huì)公益服務(wù)，并建立了自己的網(wǎng)站，這是世界上第一個(gè)針對(duì)慈善組織的評(píng)價(jià)網(wǎng)站。評(píng)估慈善組織主要的標(biāo)準(zhǔn)就是財(cái)政狀況，具體分為以下幾大指標(biāo)：項(xiàng)目支出、行政支出、善款支出、善款使用效率、善款增長(zhǎng)、項(xiàng)目支出增長(zhǎng)和營(yíng)運(yùn)資金比例。最后根據(jù)這些指標(biāo)的得分評(píng)定星級(jí)，四顆星表示該機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況運(yùn)營(yíng)良好；兩顆星以下，則表示運(yùn)營(yíng)不好。通過(guò)這種排行評(píng)價(jià)方式，對(duì)內(nèi)部治理良好的慈善組織是一種褒獎(jiǎng)，對(duì)內(nèi)部治理差的組織是一種督促。他們還對(duì)慈善組織的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行專門審計(jì)與監(jiān)督，把一些負(fù)面信息公布于眾，如善款利用率低、有財(cái)務(wù)危機(jī)、領(lǐng)導(dǎo)薪酬過(guò)高等審計(jì)信息。民眾若獲得這些慈善組織的負(fù)面信息，對(duì)相關(guān)組織的捐款、關(guān)注度一定會(huì)降低，甚至棄之不理。這種獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的評(píng)估行為，對(duì)慈善組織依法依規(guī)運(yùn)行帶來(lái)了強(qiáng)大壓力，促使其要時(shí)刻關(guān)注自己的公信力，完善內(nèi)部治理。

5.行業(yè)自律

行業(yè)自律主要指由各個(gè)慈善組織自發(fā)聯(lián)合起來(lái)組成行業(yè)協(xié)會(huì)、聯(lián)合會(huì)等，通過(guò)互相幫助、互相監(jiān)督的方式運(yùn)行。這種協(xié)會(huì)能幫助慈善組織維護(hù)自身的合法權(quán)益，反映行業(yè)訴求；同時(shí)通過(guò)定期召開會(huì)員大會(huì)、高層領(lǐng)導(dǎo)人員會(huì)議，交流經(jīng)驗(yàn)與信息，互相監(jiān)督，從而促進(jìn)慈善組織的自身發(fā)展。還能幫助政府、民眾對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)慈善組織自覺完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高慈善行業(yè)公信力，保障組織的順暢發(fā)展。如美國(guó)的華盛頓非政府研究與咨詢機(jī)構(gòu)，就是一個(gè)非政府組織的行業(yè)協(xié)會(huì)，采用會(huì)員制。它可以幫助參與其中的慈善組織會(huì)員加強(qiáng)與政府的交流合作；反映慈善組織的意愿與建議；慈善組織之間可以互相交流經(jīng)驗(yàn)與信息，聯(lián)合開展社會(huì)調(diào)查，相互監(jiān)督組織的行為規(guī)范，并定期按照國(guó)家規(guī)定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)慈善組織進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果公開，促使各個(gè)慈善組織積極完善自身內(nèi)部治理，保持其公信力。

6.社會(huì)監(jiān)督

社會(huì)民眾對(duì)慈善組織的輿論監(jiān)督也是保持慈善組織公信力很重要的方面。當(dāng)前我們已經(jīng)進(jìn)入信息社會(huì)，新聞媒體、各大新聞網(wǎng)站、微博、微信等信息、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，成為民眾獲得信息的主要渠道。且不受地域、階層限制，普及范圍廣，影響力也很大。某個(gè)慈善組織一旦出現(xiàn)不端行為，并被發(fā)現(xiàn)，不良信息會(huì)在很短時(shí)間內(nèi)大范圍傳播，使民眾減少甚至放棄對(duì)相關(guān)慈善組織的捐贈(zèng)與支持，這對(duì)慈善組織造成了重大的震懾力。而媒體、網(wǎng)絡(luò)釋放出的關(guān)于慈善組織的利好信息、傳遞的正能量也能強(qiáng)有力地引導(dǎo)民眾向信譽(yù)度高的組織捐款、捐物、奉獻(xiàn)時(shí)間等。從而增強(qiáng)民眾的慈善意識(shí)，發(fā)揚(yáng)慈善文化。

三、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的慈善事業(yè)相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)還有很大的差距，其中主要原因之一是我國(guó)傳統(tǒng)慈善文化的掣肘。因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)我們生活在一個(gè)“熟人社會(huì)”中，人們之間以“血緣、地緣、業(yè)緣”關(guān)系為基礎(chǔ)。我們?cè)谟龅嚼щy的時(shí)候，會(huì)向熟悉人尋求幫助，而人們也會(huì)主動(dòng)向遇到困難的熟悉人提供幫助，這種幫助包括錢財(cái)、時(shí)間等。而對(duì)陌生人遇到困難時(shí)多數(shù)情況下不會(huì)積極主動(dòng)地施以援手，大家都在想其親朋好友會(huì)幫助他們的。因?yàn)槲覀兌忌钤谑烊说男∪ψ永铮J(rèn)為個(gè)人沒有義務(wù)和責(zé)任去幫助陌生人。而一旦出現(xiàn)主動(dòng)幫助陌生人的人，民眾就會(huì)給予其“樂于助人”、“見義勇為”等榮譽(yù)，可見我國(guó)社會(huì)文化中對(duì)陌生人的幫助是多么難能可貴！可以說(shuō)這種“狹隘的慈善觀念”在一定程度上阻滯了我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、個(gè)人收入水平的提高、人口流動(dòng)的加快，民眾文化水平的提升、中外文化交流的增強(qiáng)，民眾正逐步突破“小范圍的熟人慈善”向“大范圍的普世慈善”轉(zhuǎn)變。近年來(lái)，民眾積極地投入到各種慈善活動(dòng)中，普世的慈善意識(shí)逐步增強(qiáng)，這也促進(jìn)了我國(guó)慈善事業(yè)的快速發(fā)展。為了保護(hù)民眾這種“大范圍的普世慈善”行為，必須保障慈善事業(yè)的公信力，加快對(duì)慈善組織監(jiān)管體系的建立健全。

令人驚喜的是，2015年10月30日第二屆人大常委會(huì)第十七次會(huì)議初次審議了《中華人民共和國(guó)慈善法（草案）》③，并向全社會(huì)征求意見！草案擬定過(guò)程中體現(xiàn)了民眾立法、開放立法的新理念。草案對(duì)慈善組織的監(jiān)督做出了專章規(guī)定：促進(jìn)慈善組織的行為一靠自律，二靠嚴(yán)管。規(guī)定了慈善組織監(jiān)管的“監(jiān)管主體”、“年度報(bào)告”、“行業(yè)監(jiān)督”、“社會(huì)監(jiān)督”及相關(guān)規(guī)章制度。同時(shí)設(shè)專章對(duì)慈善組織的法律責(zé)任、信息公開進(jìn)行了規(guī)定。雖然慈善法還沒有正式頒布，但已經(jīng)給我們吃了一顆定心丸。慈善法正式頒布后，會(huì)給我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展罩上一個(gè)巨大的安全網(wǎng)，建立一個(gè)堅(jiān)固的保護(hù)墻。其規(guī)劃的慈善事業(yè)監(jiān)管體系，必將大力推進(jìn)我國(guó)慈善事業(yè)的規(guī)范發(fā)展，增強(qiáng)慈善組織的公信力，提升民眾的慈善意識(shí)并促使其積極參與到慈善事業(yè)中。

注釋：

①因慈善組織是慈善事業(yè)的主體，下文二者將交替使用。

②數(shù)據(jù)來(lái)源：民政部門戶網(wǎng)站，2015- 06- 10。

③中國(guó)人大網(wǎng)2015年10月31日。

參考文獻(xiàn)：

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中圖分類號(hào)：D632.9；C196.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007- 9106（2016）06- 0049- 04

*作者簡(jiǎn)介：劉娜（1976—），女，天津社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所副研究員，社會(huì)學(xué)博士，研究方向?yàn)榻逃鐣?huì)學(xué)、城市社會(huì)學(xué)。