國(guó)有企業(yè)海外投資過(guò)程中的腐敗問(wèn)題及應(yīng)對(duì)*

朱雅妮,許 潔

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

國(guó)有企業(yè)海外投資過(guò)程中的腐敗問(wèn)題及應(yīng)對(duì)*

朱雅妮,許 潔

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

中國(guó)國(guó)有企業(yè)在海外投資過(guò)程中有不少腐敗現(xiàn)象，造成了國(guó)有資產(chǎn)的大量流失。在投資海外的時(shí)候，中國(guó)國(guó)有企業(yè)腐敗容易滋生于審批、對(duì)外投資模式選擇以及轉(zhuǎn)讓、處理國(guó)有資產(chǎn)等環(huán)節(jié)。其主要原因，一是國(guó)有企業(yè)內(nèi)部管理缺位；二是各層面的監(jiān)管不足。應(yīng)該吸收國(guó)際上處理腐敗問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)海外投資腐敗問(wèn)題的打擊力度，完善國(guó)內(nèi)對(duì)外投資中的監(jiān)管法律，更重要的是建立現(xiàn)代化的國(guó)有企業(yè)管理制度。

國(guó)有企業(yè)；海外投資；腐敗

在世界經(jīng)濟(jì)艱難復(fù)蘇，全球外國(guó)直接投資流量下降的情況下，2014年中國(guó)對(duì)外直接投資1231.2億美元，吸收外來(lái)投資達(dá)1290億美元，雙向投資首次接近平衡。在這些海外投資中，中國(guó)的國(guó)有投資者占較大比重。2014年末，中國(guó)對(duì)外直接投資者達(dá)到1.85萬(wàn)家，其中國(guó)有企業(yè)有1240家，占6.7%*中華人民共和國(guó)商務(wù)部、中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家外匯管理局.2014年度中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2015.35.。在對(duì)外非金融類(lèi)直接投資7450.2億美元存量中，國(guó)有企業(yè)占53.6%。以上數(shù)據(jù)表明，在中國(guó)對(duì)外投資的過(guò)程中，國(guó)有企業(yè)無(wú)論在數(shù)量上還是在投資總額上都占有重要份額。中國(guó)國(guó)有企業(yè)活躍的海外投資行為是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)本身的需要。根據(jù)“產(chǎn)品周期理論”，一個(gè)企業(yè)在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)發(fā)展成熟后，需要拓展海外市場(chǎng)，以追求更大的利益和維持自身的先進(jìn)性。中國(guó)國(guó)有企業(yè)活躍的海外投資行為也是積極響應(yīng)黨關(guān)于新型對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略的要求。

在國(guó)有企業(yè)大步進(jìn)行海外投資的過(guò)程中，隨著企業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇，自身的各種問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)。近年來(lái)，國(guó)有企業(yè)海外投資中的腐敗現(xiàn)象、境外國(guó)有資產(chǎn)的流失問(wèn)題日益嚴(yán)重。這將不利于我國(guó)“走出去”戰(zhàn)略的進(jìn)一步實(shí)施。因此，如何防范我國(guó)境外國(guó)有資產(chǎn)流失是當(dāng)前急需解決的一個(gè)重要問(wèn)題。

一、 國(guó)有企業(yè)海外投資中腐敗的易生環(huán)節(jié)

何謂腐敗，長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)際社會(huì)并未對(duì)其形成統(tǒng)一的理解。國(guó)際貨幣基金組織將腐敗定義為：“腐敗是濫用公共權(quán)力以謀取私人的利益?！蓖该鲊?guó)際組織認(rèn)為腐敗是“濫用手中權(quán)力謀取私利”*http://www.transparency.org/fags/fag-corruption.html.。“國(guó)際投資”中的腐敗與傳統(tǒng)國(guó)內(nèi)刑法所管轄的本國(guó)官員的腐敗行為有所不同。著眼點(diǎn)在于主體在國(guó)境以外、或在本國(guó)境內(nèi)與外國(guó)官員間的不透明利益交易。法律主體、客體及行為模式等要素中至少要有一項(xiàng)發(fā)生在一國(guó)法律所轄范圍之外*楊曉瑞.試論國(guó)際投資中腐敗問(wèn)題的法制解決[D].華東政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012.43.。

國(guó)有企業(yè)海外投資中的腐敗行為可以從兩方面理解：一方面，這種腐敗包括人們通常說(shuō)的商業(yè)欺詐、商業(yè)賄賂以及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。傳統(tǒng)以來(lái)，西方針對(duì)企業(yè)反腐敗的研究基于產(chǎn)權(quán)私有的公司治理實(shí)踐，其研究?jī)?nèi)容主要集中在商業(yè)欺詐、商業(yè)賄賂以及不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等外部行為方面。中國(guó)國(guó)有企業(yè)的組織性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制等方面與西方企業(yè)都相去甚遠(yuǎn)，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)腐敗問(wèn)題更為復(fù)雜*胡于凝，劉金程.國(guó)有企業(yè)反腐敗與紀(jì)檢監(jiān)察研究綜述[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào),2013,(6):33.。另一方面，國(guó)有企業(yè)海外投資過(guò)程中的腐敗還指因企業(yè)內(nèi)部治理、母國(guó)監(jiān)管不到位帶來(lái)的，因私人牟利導(dǎo)致的國(guó)有資產(chǎn)流失。包括由產(chǎn)權(quán)方面的體制缺陷誘發(fā)的侵占或挪用公共資源、不當(dāng)收入分配與過(guò)度職務(wù)消費(fèi)等腐敗行為*郭飛，王飛．中國(guó)個(gè)人收入分配改革：成就、問(wèn)題與對(duì)策[J]．馬克思主義研究,2010,(3):36.。國(guó)有企業(yè)腐敗相對(duì)集中的領(lǐng)域主要包括工程項(xiàng)目招標(biāo)或采購(gòu)、企業(yè)轉(zhuǎn)制、人事管理、賬務(wù)與資金管理、薪酬與職務(wù)消費(fèi)。國(guó)有企業(yè)海外投資過(guò)程中的腐敗易發(fā)生于以下幾個(gè)環(huán)節(jié)。

第一，國(guó)有企業(yè)海外投資審批環(huán)節(jié)。我國(guó)《國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》及地方法規(guī)都規(guī)定了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)有企業(yè)對(duì)外投資活動(dòng)進(jìn)行審查批準(zhǔn)或備案。然而在實(shí)踐中這種批準(zhǔn)或備案程序存在許多不足，為了達(dá)到使其對(duì)外投資業(yè)務(wù)逃脫國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)的監(jiān)管的目的，一些國(guó)有企業(yè)有意識(shí)的通過(guò)各種途徑避開(kāi)批準(zhǔn)或備案手續(xù)。

第二，國(guó)有資本投向境外，企業(yè)產(chǎn)權(quán)不明。具體表現(xiàn)為很多國(guó)有企業(yè)以個(gè)人名義在海外進(jìn)行投資，并乘機(jī)侵占境外國(guó)有資產(chǎn)。這主要是由于東道國(guó)法律不允許企業(yè)投資而僅允許個(gè)人投資，導(dǎo)致我國(guó)國(guó)有資本對(duì)外投資過(guò)程中出現(xiàn)大量以個(gè)人名義持有國(guó)家資本的做法。

第三，境外國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、處置等交易環(huán)節(jié)。其具體包括以下幾種情形：境外機(jī)構(gòu)有關(guān)人員為了收受回扣和賬外資金收入，不惜通過(guò)高值低估、高額折舊、甚至報(bào)廢的方式向個(gè)人或其他非國(guó)有機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)；為了獲取非法利益利用審批權(quán)限分散分批地轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)；由于境外企業(yè)處于分立、撤銷(xiāo)、兼并、合并、整體出售或破產(chǎn)清算的情形，需要對(duì)相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行處置，為了牟取私利,在清理過(guò)程中虛構(gòu)或偽造財(cái)產(chǎn)賬目等資料；利用職務(wù)上的便利, 擅自挪用應(yīng)調(diào)回的國(guó)有資產(chǎn),或者將該國(guó)有資產(chǎn)滯留境外。

二、國(guó)有企業(yè)海外投資中腐敗產(chǎn)生的主要原因

(一)國(guó)有企業(yè)機(jī)制缺陷

我國(guó)國(guó)企人員職務(wù)犯罪的主要原因是我國(guó)國(guó)有企業(yè)制度存在缺陷，管理部門(mén)監(jiān)管不力。國(guó)有企業(yè)的腐敗根源在于權(quán)利腐敗。國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制中的權(quán)利腐敗歸根結(jié)底是缺乏有效的權(quán)利監(jiān)督。國(guó)有企業(yè)主要負(fù)責(zé)人是企業(yè)的總掌舵手，大權(quán)在握，這種對(duì)企業(yè)從決策到執(zhí)行的全方位全過(guò)程具有絕對(duì)的、高度集中權(quán)利的企業(yè)運(yùn)作模式，缺乏高效的監(jiān)督制約機(jī)制，使得我國(guó)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制存在極大的缺陷*徐淳．堅(jiān)持改革創(chuàng)新推進(jìn)源頭治理——對(duì)國(guó)有企業(yè)從源頭上預(yù)防和治理腐敗的思考[J]．中國(guó)特色社會(huì)主義，2009，(增刊)．。一些國(guó)有企業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)且企業(yè)決策程序傾向于走形式。股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)部門(mén)完全沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。例如未按時(shí)召開(kāi)股東大會(huì)，董事會(huì)虛設(shè)化，監(jiān)事會(huì)監(jiān)管不嚴(yán)，各工作部門(mén)無(wú)法協(xié)調(diào)合作高效運(yùn)轉(zhuǎn)，企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督制約不力等，間接促使企業(yè)決策權(quán)由集體決策變?yōu)閭€(gè)別人獨(dú)斷決策權(quán)，從而導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)企業(yè)管理、財(cái)務(wù)管理混亂，大量國(guó)有資產(chǎn)被肆意挪用或侵吞。

(二)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系不完善

國(guó)有企業(yè)海外投資的監(jiān)管是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要母國(guó)有完善的監(jiān)管立法、有效的監(jiān)管執(zhí)法，也需要國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)管，三者有機(jī)配合、協(xié)同作用才能有效防范和應(yīng)對(duì)走出去過(guò)程中的腐敗問(wèn)題。但現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，這幾種監(jiān)管方式都有缺陷，這是國(guó)有企業(yè)海外投資易生腐敗的重要原因。

第一，現(xiàn)有法律監(jiān)管框架及存在的問(wèn)題。我國(guó)境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管主要涉及兩個(gè)領(lǐng)域的法律法規(guī)。首先，由于對(duì)外直接投資形成了境外國(guó)有資產(chǎn)，于是我國(guó)對(duì)外直接投資相關(guān)法律也必然能夠?qū)惩鈬?guó)有資產(chǎn)進(jìn)行約束。其次，國(guó)有資產(chǎn)包含境外國(guó)有資產(chǎn)，所以境外國(guó)有資產(chǎn)也應(yīng)受到國(guó)有資產(chǎn)管理相關(guān)法律的約束。然而，兩個(gè)領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)在境外國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管問(wèn)題上的針對(duì)性和實(shí)用性都不強(qiáng)，并且這兩個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)法規(guī)都較為滯后。有關(guān)境外國(guó)有資產(chǎn)管理的法規(guī)主要包括國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局頒布的1992年《境外國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》、1996年《境外國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》以及財(cái)政部1999年頒布的《境外國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》。近十年來(lái)，在我國(guó)境外國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模急劇增長(zhǎng)的趨勢(shì)下，國(guó)有企業(yè)只有通過(guò)實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略來(lái)提高其競(jìng)爭(zhēng)力，與此同時(shí)亟需更新現(xiàn)已滯后的相關(guān)境外國(guó)有資產(chǎn)管理方面法規(guī)，以適應(yīng)境外國(guó)有資產(chǎn)管理的新要求。

2011 年6 月14 日國(guó)資委審議通過(guò)《中央企業(yè)境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》，該辦法旨在細(xì)化對(duì)境外投資的法制建設(shè)，強(qiáng)化央企國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，優(yōu)化境外企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，深化防止國(guó)有資產(chǎn)流失的規(guī)則指導(dǎo)，固化對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)益維護(hù)。

第二，當(dāng)前行政監(jiān)管框架存在的問(wèn)題。境外資產(chǎn)的管理涉及商務(wù)部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)資委、財(cái)政部等多個(gè)政府部門(mén)。目前，商務(wù)部負(fù)責(zé)境外機(jī)構(gòu)注冊(cè)的核準(zhǔn)，國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)境外項(xiàng)目投資的審批，國(guó)資委負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，財(cái)政部負(fù)責(zé)產(chǎn)權(quán)管理。在境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督與管理方面存在著比較嚴(yán)重的多頭管理現(xiàn)象。各個(gè)部門(mén)對(duì)境外資產(chǎn)的管理工作分散，而核心工作卻并無(wú)監(jiān)管部門(mén)。多頭監(jiān)管只是問(wèn)題之一，而問(wèn)題的核心是沒(méi)有確定一個(gè)部門(mén)對(duì)境外資產(chǎn)的監(jiān)管問(wèn)題統(tǒng)籌全局，國(guó)家資產(chǎn)的監(jiān)管職責(zé)缺位，沒(méi)有落實(shí)。

三、國(guó)有企業(yè)海外投資中腐敗問(wèn)題的應(yīng)對(duì)

(一)完善相關(guān)法律，加大對(duì)腐敗打擊力度

目前，我國(guó)沒(méi)有制定專(zhuān)門(mén)針對(duì)國(guó)際投資的腐敗問(wèn)題的立法。主要依靠的是《中華人民共和國(guó)刑法典》以及專(zhuān)門(mén)性的法律對(duì)行賄受賄、腐敗行為進(jìn)行規(guī)定?！缎谭ㄐ拚?八)草案》的通過(guò)，使我國(guó)的反海外腐敗領(lǐng)域中的問(wèn)題有法可依。但是修正案的力度十分薄弱，只規(guī)定了對(duì)海外腐敗行為比照賄賂非國(guó)家工作人員罪的刑期及罰金適用。

近些年，中國(guó)訂立的BIT的質(zhì)量和重要性都有了顯著的提升。但其涉及的內(nèi)容主要為投資促進(jìn)與保護(hù)、投資待遇、征收、損害與損失的補(bǔ)償、匯回、代位、締約方間爭(zhēng)端解決、締約方與投資者間爭(zhēng)議解決、一般例外、安全例外、透明度等。這些問(wèn)題并沒(méi)有直接或?qū)嵸|(zhì)上涉及到跨國(guó)資本轉(zhuǎn)移的腐敗問(wèn)題的規(guī)制。

因此，在國(guó)際層面，應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)。國(guó)際上著名的反腐公約有：2005 年12 月14 日正式生效的《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，是國(guó)際社會(huì)反腐敗協(xié)調(diào)行動(dòng)的一個(gè)重要的里程碑；《國(guó)際商務(wù)交易活動(dòng)反對(duì)行賄外國(guó)公職人員公約》采納了近年來(lái)包括聯(lián)合國(guó)，世界銀行，國(guó)際貨幣基金組織，美洲國(guó)家組織，歐洲理事會(huì)和歐盟等國(guó)際組織的反行賄活動(dòng)中取得的新成果，對(duì)行賄外國(guó)公職人員罪作出了明確定義*OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Offi cials in International Business Transactions, Art.1.；第一個(gè)地區(qū)性的反腐公約《美洲洲際反腐敗公約》；《歐洲理事會(huì)反腐敗民法公約和反腐敗刑法公約》以及《非洲聯(lián)盟防止及打擊腐敗及與其有關(guān)罪行的公約》。

在國(guó)內(nèi)層面，盡快建立境外投資的法律制度。我國(guó)境外投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，而我國(guó)的境外投資立法卻仍然以部門(mén)規(guī)章為主，存在立法上的空白，最重要的是我國(guó)的境外投資促進(jìn)與保障制度立法落后。我國(guó)海外投資方面既存在基本法律的缺失，也存在海外投資保險(xiǎn)、對(duì)外投資鼓勵(lì)支持的配套措施的不健全*壽鴻嵐.我國(guó)境外國(guó)有資產(chǎn)流失的防范機(jī)制[J].銅陵學(xué)院學(xué)報(bào),2013,(6):62.。

(二)健全國(guó)有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，有效遏制腐敗內(nèi)生

國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管要求之一是完善的公司治理結(jié)構(gòu)。具體內(nèi)容包括: (1)使董事會(huì)和國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)主體成為真正對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)保值增值的企業(yè)內(nèi)部權(quán)力主體。(2)強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)和外部監(jiān)事的職能。(3) 強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部的激勵(lì)和約束機(jī)制。(4) 完善信息披露制度，使信息披露制度更嚴(yán)格, 信息質(zhì)量更真實(shí)準(zhǔn)確, 境外投資經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)更規(guī)范*屈廣清.防范海外投資國(guó)有資產(chǎn)流失的法律對(duì)策[J].遼寧師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2006,(6):20.。

Corruption of State-Owned Enterprises in the OverseasInvestment and the Countermeasures of China

ZHU Ya-ni, XU Jie

(LawSchoolofHunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410081,China)

There is a lot of corruption in the process of overseas investment by Chinese state-owned enterprises, which results in the loss of state-owned assets. The corruption is easy to breed in some processes, including examination and approval of the enterprises, and including transference the state-owned asset. There are two main reasons which one is the absence of the internal management of state-owned enterprises; another is the lack of regulation at all levels. International experience should be absorbed to deal with the problem of corruption. domestic legal regulation of foreign investment should be improved.To establish the modern state-owned enterprise management system is more important.

state owned enterprises; overseas investment; corruption

2016-01-12

朱雅妮，女，湖南師范大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士、博士后，主要研究方向：國(guó)際經(jīng)濟(jì)法；許潔，女，湖南師范大學(xué)法學(xué)院國(guó)際法碩士研究生，主要研究方向：國(guó)際經(jīng)濟(jì)法。

DF792.6

A

1672-769X(2016)03-0056-03