治理視角下公共危機的社會工作介入

□霍曉英

(北京城市學(xué)院， 北京 100083)

治理視角下公共危機的社會工作介入

□霍曉英

(北京城市學(xué)院， 北京 100083)

無論是人為因素引起的公共危機還是自然因素引起的公共危機，對于經(jīng)濟社會的破壞性不言而喻。在轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)公共危機管理的模式推行危機治理過程中，逐步加強社會工作介入，發(fā)揮其在危機事件中的微觀優(yōu)勢。目前我國社會工作介入公共危機取得了一定的進展，但是在許多方面依然有不足之處，需要從政府支持、社會工作組織自身建設(shè)以及社會工作理論和實踐本土化等多方面予以加強。

公共危機;治理;社會工作

1 公共危機管理向公共危機治理轉(zhuǎn)變

人類社會進入到20世紀后，隨著經(jīng)濟、科技的發(fā)展和社會的進步，全球的和區(qū)域的各類公共危機不斷發(fā)生。經(jīng)濟領(lǐng)域的金融危機、經(jīng)濟危機、區(qū)域性的政治危機、由于科技進步帶來的各種危機，以及人類共同面臨的環(huán)境危機、生態(tài)危機等，都使得現(xiàn)代人一方面享受科技和經(jīng)濟發(fā)展帶來的成果時，另一方面也需要時時刻刻面對新的危機帶來的困惑與挑戰(zhàn)。隨著全球化的發(fā)展，在現(xiàn)代的公共危機中，“蝴蝶效應(yīng)”更為明顯，地球一端的某一個地區(qū)發(fā)生的疾病可能會迅速發(fā)展成全球性公共衛(wèi)生事件，某一區(qū)域的經(jīng)濟不景氣有可能會帶來全球經(jīng)濟衰退。危機事件帶來的威脅和挑戰(zhàn)面前，每一個人都不能置身事外。

傳統(tǒng)的公共危機事件中，更多地強調(diào)政府的作用，而且其管理方式基本上是行政手段為主，自上而下、管制與命令為主。但是傳統(tǒng)的政府公共危機管理模式存在較多的不確定性因素和局限性。例如公共危機發(fā)生的不確定性與政府確定的預(yù)算存在內(nèi)在沖突，導(dǎo)致危機發(fā)生時，一些基層政府救助資金捉襟見肘；公共危機發(fā)生的空間與國家財政分稅制、分級負責體制存在不對稱情況；傳統(tǒng)的危機管理中政府在危機管理中不可能照顧到受到危機危害群體的個性化的需求。因此在危機管理中結(jié)合危機應(yīng)對的特點和要求，運用“治理”與“善治”的理念，在應(yīng)對公共危機事件時，建立政府為主導(dǎo)，企業(yè)協(xié)同，社會組織共同參與的治理網(wǎng)絡(luò)是一個明智的選擇。充分將政府、市場和社會的力量有效結(jié)合，實現(xiàn)公共危機治理體系的多元化。

2 社會工作介入公共危機的作用

2.1 國內(nèi)外的典型案例證實了社會工作在危機治理中的積極意義

社會工作起源于19世紀末的西方工業(yè)革命時期，社會工作的社會安全閥作用和社會穩(wěn)壓器作用在危機治理中能夠得到充分體現(xiàn)。在國際社會工作專業(yè)領(lǐng)域，對于公共危機中社會工作介入的討論不斷增加，如何提高社會工作在公共危機治理中的積極作用，在危機的不同階段發(fā)揮其不同優(yōu)勢，并且不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，成為目前我們需要著重關(guān)注的問題。西方發(fā)達國家危機發(fā)生后社會工作隊伍往往會迅速行動，積極采取措施幫助受到傷害的公眾順利走出困境。例如德國的國家危機管理體系有警方、消防部門、緊急醫(yī)療救助中心、軍隊等政府部門以及1000多個受過緊急救助特殊培訓(xùn)的社會工作組織共同構(gòu)成。在瑞士，社會工作組織的代表參與危機規(guī)劃和預(yù)防階段，與政府開展“PPP”(Private-Public-Partnership)模式的合作。在我國，2008年汶川地震發(fā)生后的緊急救援和災(zāi)后重建階段，社會工作介入救災(zāi)、生計、教育和社區(qū)等不同領(lǐng)域，通過社工專業(yè)的個案、小組和社區(qū)工作方法，廣泛服務(wù)于喪親者、兒童、青少年、老人和殘疾人群體，發(fā)揮了社會工作服務(wù)災(zāi)區(qū)的功能。自此社會工作介入公共危機開始更進一步的發(fā)展，并且不斷取得經(jīng)驗。

2.2 在公共危機不同階段社會工作介入會帶來不同影響

在公共危機治理體系中，社會工作在公共危機發(fā)生前，公共危機發(fā)生過程中和公共危機發(fā)生后都會承擔更多更具體更為個性化的任務(wù)。

首先，對于公共危機治理來說，最重要的是事前預(yù)測、預(yù)警和預(yù)防，通過事前的防范，避免危機的發(fā)生或者將危機的破壞性降到最低，是公共危機治理最重要的目標和任務(wù)。當前社會公眾對于公共危機的預(yù)防意識還不夠強烈，對于公共危機預(yù)防的教育、培訓(xùn)、演練還有待進一步加強。社會工作在公共危機預(yù)防階段通過多種途徑加強社會公眾應(yīng)對公共危機能力：一方面加強危機應(yīng)對的宣傳教育，利用自身優(yōu)勢，通過多種途徑多種方式實施培訓(xùn)，增強公眾應(yīng)對危機的能力。通過日常訓(xùn)練使得公眾在危機發(fā)生時能夠迅速組織在一起，減少危機帶來的負面影響。另外還可以通過實施專業(yè)培訓(xùn)增強其他社會組織應(yīng)對危機能力。另一方面，利用微觀服務(wù)的優(yōu)勢，多接觸需要幫助的人，為需要幫助的弱勢群體如老人、婦女、兒童、病殘等鏈接相關(guān)服務(wù)體系，在危機發(fā)生時能夠有針對性地提供對于弱勢群體的幫助。同時，在危機預(yù)防階段，社會工作者可以更多了解當?shù)氐纳鐣r值觀以及相關(guān)法律法規(guī)，以便在危機發(fā)生后能夠順利運用相關(guān)方法進行服務(wù)，不至于使自身的服務(wù)與當?shù)氐膬r值觀和法律法規(guī)發(fā)生沖突。最后，作為政策倡導(dǎo)者的社會工作者可以積極推動當?shù)毓参C預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)的建立和完善。

其次，在公共危機發(fā)生過程中多方力量參與治理能夠彌補彼此不足。公共危機發(fā)生時公眾不僅需要政府提供物資救助，還需要獲得一些個性化的幫助。在危機發(fā)生時，社會工作者可以充分利用自身的專業(yè)優(yōu)勢，幫助受災(zāi)公眾個體走出困境，轉(zhuǎn)入正常的生活軌道。危機發(fā)生時，當事公眾可能會受到身體方面的傷害，同時往往會產(chǎn)生一些精神癥狀，即“創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙”(PTSD)。這種應(yīng)急障礙不僅存在于普通公眾和弱勢群體中，甚至于基層政府一線工作人員都會面對相關(guān)癥狀。例如汶川地震發(fā)生后，相關(guān)學(xué)者調(diào)查了茂縣災(zāi)區(qū)在仿真棚內(nèi)堅持工作的縣政府機關(guān)干部64人，發(fā)現(xiàn)PTSD陽性率達到23.43%。地震發(fā)生一年后，北川縣2318名干部心理體檢的結(jié)果表明25.7%的干部有PTSD癥狀。這些基層干部雖然手中聚集了大量救助資源，身處“強勢”，但是由于受到多種打擊例如家庭受到財產(chǎn)損失、親人傷亡，再加上繁重的救災(zāi)任務(wù)，不少災(zāi)區(qū)基層管理者心理處于弱勢。以“助人自助”為引領(lǐng)的社會工作者可以通過完善的理論體系和專業(yè)的實踐方法幫助受災(zāi)公眾以及受災(zāi)地區(qū)的基層管理者走出困境。結(jié)合個案工作方法，優(yōu)先針對相關(guān)群體提供個案輔導(dǎo)和幫助。

第三，公共危機發(fā)生后的恢復(fù)階段需要各方力量積極參與。社會工作者在通才取向的社會工作教育中培養(yǎng)多元化的干預(yù)技術(shù)，對危機后重建中不同利益主體、不同階段的利益訴求和資源狀況，靈活地使用技術(shù)組合來回應(yīng)不同層面和取向的危機重建問題。結(jié)合小組工作方法、社區(qū)工作方法，建立相關(guān)社會參與團體。例如建立婦女互助小組、黨員服務(wù)小組等。同時還可以為相關(guān)公眾建立完善的資源體系，幫助其逐步恢復(fù)原有的社會支持系統(tǒng)。為在危機中受到傷害的公眾尋求正式支持系統(tǒng)，例如政府、工作單位、社區(qū)等的支持，從而獲得物資救助，工作來源等；尋求非正式支持系統(tǒng)，如親戚、朋友等，得到情感支持，生活照顧等；同時還可以為其尋求專業(yè)支持系統(tǒng)的幫助，例如醫(yī)院、心理咨詢機構(gòu)、社會工作機構(gòu)等，這些機構(gòu)可以為其提供專業(yè)的治療，使得生理、心理逐步恢復(fù)正常。在社會工作的介入下，受到危機傷害的社會公眾可以逐步恢復(fù)和增加社會資源，逐漸由滿足眼前的生存需要到恢復(fù)正常的工作和生活。

3 當前我國社會工作介入公共危機存在的問題

3.1 在公共危機治理中沒有與政府形成最佳合力

2008年汶川地震發(fā)生后，我國內(nèi)地社會工作首次介入特大地震災(zāi)害服務(wù)。并且不斷積累相關(guān)經(jīng)驗，公共危機中社會工作介入得到了不斷發(fā)展。到2014年魯?shù)榈卣饡r，民政部牽頭形成了社會工作對口支援制度，從社會工作發(fā)展較快并且有災(zāi)害社會工作經(jīng)驗的一些省市調(diào)集社會工作隊伍對魯?shù)闉?zāi)區(qū)進行支援。但是我國社會工作介入公共危機起步相對較晚，還存在一些不足需要進一步加強，來發(fā)揮其在危機治理中的重要作用。例如社會工作服務(wù)介入危機治理仍然缺乏政府層面的統(tǒng)一規(guī)劃和完整的制度安排，社會工作隊伍不能與地方政府在危機應(yīng)對過程中形成合力，導(dǎo)致社會工作在公共危機治理中受到限制。一方面基層政府對于社會工作在公共危機治理中的作用產(chǎn)生懷疑；另一方面，民間型社會工作組織不能與地政府積極合作，雙方難以在公共危機中形成有效合力。

3.2 社會工作組織自身能力不足

一方面，由于社會工作機構(gòu)自身的原因，導(dǎo)致其在公共危機介入時表現(xiàn)出的應(yīng)急能力不足。社會工作機構(gòu)很多存在資金不足問題，這一問題會導(dǎo)致專業(yè)人才流失，人才流失繼而影響到社會工作介入公共危機的服務(wù)能力和效果。另一方面，社會工作組織對于公共危機介入缺乏長期的規(guī)劃，只能參與一些臨時性的社會工作介入工作。社會工作組織對于人為因素引起的公共危機事件應(yīng)對還要進一步加強，還應(yīng)當在預(yù)防和解決社會問題，促進社會公正方面不斷增強自身能力。

3.3 參與公共危機治理的社會工作者需要提升自身理論知識和實踐經(jīng)驗，危機治理中社會工作介入需要進一步加強本土化

由于我國社會工作起步較晚，對于公共危機介入的專業(yè)理論和實踐能力不足，在公共危機中進行困難救助、矛盾處理、心理輔導(dǎo)、行為矯治等方面的理論知識和實踐能力較為欠缺。例如在汶川地震后，針對基層干部的社會工作干預(yù)，面對災(zāi)后搶險救援的艱巨任務(wù)，社會工作者如果依然組織他們按時參加一些小組活動就會給他們增加新的負擔。同樣，如果針對這一部分群體依然采用團體的悲傷輔導(dǎo)可能會由于他們不希望自身形象受到破壞而難以繼續(xù)接受治療。在危機過后針對不同公眾需要評估其經(jīng)歷危機時所處的心理發(fā)展階段、性別、過往生活狀態(tài)、過往創(chuàng)傷經(jīng)驗和其他表征，避免采用“揭傷疤”式的治療方式，引起相關(guān)公眾的不滿和受到二次傷害。

4 治理視角下社會工作介入公共危機的改進

4.1 政府應(yīng)當加強對危機治理各參與方的支持和引導(dǎo)

2015年，聯(lián)合國《2015-2030年仙臺減輕災(zāi)害風(fēng)險框架》提出，世界各國在要加大對公共危機抗逆力的投入，通過公共和私人對公共危機預(yù)防和應(yīng)對的制度性和非制度性的投入，提升個人、社區(qū)和國家在自然災(zāi)害面前的經(jīng)濟、社會、文化抗逆力。由于社會工作在我國起步較晚，基層政府對于如何發(fā)揮社會工作組織在危機治理中的作用欠缺經(jīng)驗。政府應(yīng)該加強引導(dǎo)，通過多種方式對介入危機的社會工作隊伍加以培訓(xùn)和引導(dǎo)，給予一定的資金支持。除了自然因素引起的危機事件，在人為因素的危機事件中，政府可以提托社會工作，化解相關(guān)糾紛，避免更多人為因素引起的公共危機事件的發(fā)生，維護社會秩序的穩(wěn)定。

4.2 增強社會工作機構(gòu)應(yīng)對公共危機的組織能力

在公共危機治理中社會工作強調(diào)組織能力，沒有強大的組織作為后盾，危機中的社會工作開展起來較為困難。社會工作者如果沒有強大的組織作為后盾，只是憑一腔熱情單獨行動，不僅自身的作用不能得到充分發(fā)揮，而且可能在危機中受到生理或心理傷害，甚至成為將來的救助對象，對公共危機治理帶來不良影響。在公共危機中社會工作者如果單獨行動也有可能造成意外傷害等，凡此種種帶來不良影響對于公共危機管理社會工作介入的可持續(xù)性帶來負面作用。因此要保證危機治理中社會工作介入的組織能力。社會工作組織應(yīng)當加強與相關(guān)政府部門的合作，建立信任關(guān)系，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，彌補政府在公共危機管理中的空白點。

4.3 加強社會工作者幫助公共危機受害者應(yīng)對公共危機的技能，提升社會工作本土化能力

公共危機治理中社會工作隊伍選拔要嚴格把關(guān)。在公共危機中，對于社會工作者的體能、心理素質(zhì)和專業(yè)技能都有一定的要求，不是每一個社會工作者都能勝任，因此參與危機救援的社會工作者隊伍的選拔要嚴格進行。社會工作在中國開展實踐的時間不是很長，相關(guān)工作者的知識和經(jīng)驗有限，各地方各領(lǐng)域的社會工作者應(yīng)當加強合作，總結(jié)出一種應(yīng)對公共危機的本土化經(jīng)驗，建立一種符合我國國情的公共危機介入模式。我國社會工作者應(yīng)當避免從西方完全引用過來的方法在中國本土的水土不服，避免由此帶來公共危機的再次創(chuàng)傷。為此我國社會工作研究者和社會工作實務(wù)工作者之間應(yīng)當加強合作，同時也要加強跨專業(yè)合作，跨國界合作，不斷提升社會工作本土化的理論水平和實務(wù)水平。

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[責任編輯：王文俐]

Intervention of Social Work in Public Crisis from the Perspective of Governance

HUO Xiao-ying

(BeijingCityCollege,Beijing100083,China)

Whether it is caused by human factors or natural factors, the public crisis is destructive for the economy and society. In the process of transforming the model of traditional public crisis management, the social work intervention should be gradually strengthened to play its micro advantage in the crisis. At present, China's social work intervention in the public crisis has made some progress, but it still has some shortcomings in many aspects. It needs to be strengthened from government support, self-construction of social work organization and social work theory and practice localization and so on.

public crisis; governance; social work

2016-06-07

霍曉英(1975-)，女，山西壽陽人，博士，現(xiàn)工作于北京城市學(xué)院公共管理學(xué)部，副教授，研究方向：公共管理、社會工作。

C916

A

1008-9101(2016)04-0025-04