建設(shè)海洋強(qiáng)國背景下實施海洋社會政策的基本設(shè)想*

同春芬　嚴(yán)　煜

（中國海洋大學(xué)，青島 266100）

建設(shè)海洋強(qiáng)國背景下實施海洋社會政策的基本設(shè)想*

同春芬嚴(yán)煜

（中國海洋大學(xué)，青島 266100）

黨的十八大已經(jīng)將建設(shè)海洋強(qiáng)國確定為國家戰(zhàn)略，建設(shè)海洋強(qiáng)國的根本目標(biāo)是合理利用海洋資源，實現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)、生態(tài)與社會的可持續(xù)發(fā)展，造福人類。但是，長期以來人類對海洋資源的無序開發(fā)造成海洋環(huán)境污染加重、傳統(tǒng)海洋漁業(yè)衰落、海洋社會群體邊緣化，海洋社會問題日漸凸顯。因此，如何改善海洋社會群體的生活質(zhì)量、緩解海洋社會的貧富差距、化解海洋社會矛盾，協(xié)調(diào)利益關(guān)系、促進(jìn)海洋社會和諧發(fā)展就成為十分緊迫的問題。本文認(rèn)為，海洋社會政策是海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的重要組成部分，制定和完善海洋社會政策對于建設(shè)海洋強(qiáng)國具有重要的意義。

海洋強(qiáng)國；海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略；海洋社會政策

一、問題的提出

21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)，海洋在很大程度上影響一個國家和民族的興衰，對人類的生存發(fā)展具有重要意義。隨著社會的快速發(fā)展，人口、資源、環(huán)境等問題日趨嚴(yán)峻，人類的經(jīng)濟(jì)社會活動越來越多地向海洋轉(zhuǎn)移，海洋在人類社會中的地位越來越突出。為了進(jìn)一步維護(hù)國家海洋權(quán)益，提高海洋資源開發(fā)能力，強(qiáng)化海洋綜合管理，保證海洋社會的持續(xù)、快速、健康發(fā)展，黨的十八大報告明確將建設(shè)海洋強(qiáng)國提升到了戰(zhàn)略高度。當(dāng)前我國的海洋事業(yè)發(fā)展迅速，已經(jīng)進(jìn)入歷史上最好的發(fā)展時期，建設(shè)海洋強(qiáng)國是中華民族的偉大理想和夙愿，是構(gòu)建中國夢的重要組成部分。中國特色海洋強(qiáng)國的內(nèi)涵應(yīng)該包括認(rèn)知海洋、利用海洋、生態(tài)海洋、管控海洋、和諧海洋等五個方面[1]。海洋強(qiáng)國的建設(shè)不僅包括增強(qiáng)海洋經(jīng)濟(jì)綜合實力、提高海洋科技水平和海洋產(chǎn)業(yè)競爭力、實現(xiàn)海洋環(huán)境資源的可持續(xù)利用、提升海洋軍事實力和外交實力，還應(yīng)包括海洋社會的和諧穩(wěn)定以及海洋社會群體生活質(zhì)量的提高，這是海洋強(qiáng)國建設(shè)中的重要一環(huán)，也是海洋強(qiáng)國建設(shè)的出發(fā)點和落腳點?！昂Ｑ笊鐣弊鳛楹Ｑ髲?qiáng)國建設(shè)中的一個層面，是指在直接或間接的各種海洋活動中，人與海洋之間、人與人之間形成的各種關(guān)系的組合，包括海洋社會群體、海洋區(qū)域社會、海洋國家等不同層次的社會組織及其結(jié)構(gòu)系統(tǒng)；海洋社會群體聚結(jié)的地域，如臨海港市、島嶼和傳統(tǒng)活動的海域，組成海洋區(qū)域社會[2]。隨著我國開發(fā)利用海洋活動的增加，這一過程中的海洋社會問題也日益突出,諸如海上權(quán)益矛盾加強(qiáng)、海上航行安全問題、“群龍鬧?！焙汀叭糊埞芎！钡睦_、海洋環(huán)境污染、海洋漁業(yè)資源的枯竭、海洋弱勢群體的生存發(fā)展、海陸發(fā)展不協(xié)調(diào)等。海洋問題已經(jīng)不僅表現(xiàn)在海洋生態(tài)破壞和污染治理等物理層面,而且關(guān)系到海洋社會群體的生存發(fā)展以及整個海洋社會的和諧穩(wěn)定，更重要的是當(dāng)前的海洋問題與人類社會活動緊密相關(guān)，具有重要的社會特征，甚至有些海洋問題已經(jīng)成為重要的社會問題。

針對海洋強(qiáng)國建設(shè)過程中出現(xiàn)的海洋社會問題，我國政府制定了相關(guān)海洋公共政策對海洋問題加以控制解決。如海洋資源開發(fā)政策有《對外合作開采海洋石油資源條例》《對外合作開采陸上石油資源條例》等；海洋環(huán)境保護(hù)政策有《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》等；海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策有《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》等；海洋科學(xué)技術(shù)研究方面的政策主要有《海洋技術(shù)政策》。這些海洋政策的實施，促進(jìn)了海洋資源的開發(fā)和沿海各省市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為解決我國沿海地區(qū)人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等緊迫問題提供了新的解決思路。但迄今為止，國內(nèi)的海洋公共政策主要集中在海洋法律和海洋經(jīng)濟(jì)政策方面，對海洋社會尤其是海洋社會群體的生存發(fā)展問題關(guān)注較少。這些問題主要包括海洋漁民的邊緣化和貧困化，表現(xiàn)為大量漁民“失海”以及在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會領(lǐng)域的社會排斥；海洋社會群體的基本需要得不到滿足，表現(xiàn)為“看不起病、買不起房、讀不起書”；沿海地區(qū)農(nóng)（漁）民收入分配不公，表現(xiàn)為貧富差距不斷擴(kuò)大；海洋社會中的弱勢群體生活狀態(tài)得不到改善；海上工作人員的健康問題突出，表現(xiàn)為職業(yè)病高發(fā)和社會健康風(fēng)險增加等，但這些問題并沒有通過海洋公共政策得到有效解決。

面對與海洋社會群體生存發(fā)展密切相關(guān)的社會問題，如何通過有效的政策手段加以解決？這些政策應(yīng)該涵蓋哪些領(lǐng)域？怎樣在政策實施過程中保證公平性？這些問題都是在建設(shè)海洋強(qiáng)國的過程中必須思考的。

目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界對海洋社會問題進(jìn)行探討，并提出了相應(yīng)的公共政策及措施加以解決。張開誠認(rèn)為海洋社會問題，指的是在海洋社會運行過程中存在某些使社會結(jié)構(gòu)和環(huán)境失調(diào)的障礙因素，對海洋社會正常秩序和海洋社會運行安全構(gòu)成一定威脅，影響社會成員的共同生活，需要動員社會力量加以解決的社會現(xiàn)象[3]。崔鳳對海洋社會問題的界定則遵循了“社會運行論”的框架，但強(qiáng)調(diào)人類海洋開發(fā)實踐活動這一重要變量。他認(rèn)為，所謂海洋社會問題是在人類的海洋開發(fā)實踐活動中產(chǎn)生的社會問題，它影響了社會的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展，產(chǎn)生了廣泛而深刻的社會效應(yīng)，引起了社會輿論乃至國家層面的廣泛關(guān)注。從根源上說，海洋社會問題的出現(xiàn)源于人類盲目的、不合理的以及過度的海洋開發(fā)實踐活動及其所導(dǎo)致的“張力”[4]。張國玲分析了全球化視野下的海洋社會問題，指出經(jīng)濟(jì)的全球化給海洋社會帶來一系列新的問題，主要表現(xiàn)在海洋主權(quán)與使用糾紛，海洋軍事、政治和外交沖突，海洋經(jīng)濟(jì)與金融安全，海洋生態(tài)環(huán)境問題，恐怖主義、走私販毒、偷渡、海盜等[5]。針對這些海洋社會問題，學(xué)者們提出相應(yīng)的對策建議。黃鳳蘭等認(rèn)為，應(yīng)從構(gòu)建宏觀海洋政策制定機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)中央與地方的政策矛盾、鼓勵公民參與海洋政策制定、完善海洋政策法律法規(guī)制度等方面加以解決[6]。李巧稚對國外海洋政策的發(fā)展趨勢進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，確保海洋的可持續(xù)利用是其主要的政策發(fā)展方向，并在此基礎(chǔ)上指出我國制定、實施海洋戰(zhàn)略及海洋政策應(yīng)重點考慮提高全民海洋意識、不斷完善海洋綜合管理體系、注重海洋資源與環(huán)境的保護(hù)、推進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、形成廣泛的參與機(jī)制、強(qiáng)化規(guī)劃的跟蹤監(jiān)督和評價等方面[7]。總的來說，學(xué)者們針對海洋社會問題提出制定海洋公共政策，并探討相應(yīng)的實施和控制手段。但對于海洋社會和海洋社會群體的特殊性以及由此引發(fā)的生存發(fā)展問題，并沒有提出針對性的政策措施。本文認(rèn)為，應(yīng)該樹立以人為本、公平正義、共享發(fā)展的價值理念，針對海洋社會問題，尤其是關(guān)系海洋社會群體的生存與發(fā)展問題，在海洋領(lǐng)域制定系統(tǒng)完善的社會政策，才能促進(jìn)海洋社會的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)人海和諧，這也是實現(xiàn)海洋強(qiáng)國的必由之路。

二、海洋社會政策是建設(shè)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的重要組成部分

社會政策是運用立法和行政的手段，以爭取公平為目的,清除分配過程中的各種弊害的國家政策[8]。社會政策關(guān)心社會群體的需要和期望的滿足，以解決社會問題、提高社會福利為價值使命，作為社會再分配的重要手段，社會政策集中體現(xiàn)了社會公平價值。海洋社會政策的淵源則與涉海人群所處的歷史進(jìn)程密切相關(guān)，是社會政策在海洋社會中的具體體現(xiàn)與應(yīng)用。借鑒學(xué)界對社會政策的理解，并結(jié)合海洋社會的內(nèi)涵與特征，本文將海洋社會政策界定為影響海洋社會群體生活和生計的一切計劃及其相關(guān)措施，更關(guān)注該群體的基本生活問題，如海洋社會群體的就業(yè)來源和就業(yè)穩(wěn)定性、社會援助的制度安排、決定海洋社會群體福祉的過程和結(jié)構(gòu)，以及促進(jìn)和制約海洋社會進(jìn)步的更廣泛的自然和政治因素。海洋社會政策以解決海洋社會問題、提高海洋社會福利為價值使命，關(guān)注海洋社會中人的基本生存和發(fā)展問題，不僅肩負(fù)著維護(hù)和保障海洋社會中弱勢群體利益的責(zé)任，而且還具有改善海洋社會群體的生活質(zhì)量、緩解涉海群體間的貧富差距、化解海洋社會矛盾，協(xié)調(diào)利益關(guān)系、促進(jìn)海洋社會和諧發(fā)展的作用。因此，海洋社會政策是海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的重要組成部分，制定和完善海洋社會政策對于建設(shè)海洋強(qiáng)國具有重要意義。

首先，建設(shè)海洋強(qiáng)國，必須以海洋造福人類，通過開發(fā)和保護(hù)海洋，提高海洋對人類的福利。建設(shè)海洋強(qiáng)國，不僅要維護(hù)國家海洋權(quán)益，保持海洋經(jīng)濟(jì)快速增長，更要關(guān)注海洋社會中“人”的生存與發(fā)展，改善海洋社會群體民生，提高海洋社會整體福利水平。從這個意義上說，海洋強(qiáng)國之路實際上是提高人類福祉的根本大計，是追求海洋發(fā)展的最經(jīng)濟(jì)、最持續(xù)與最大社會福利的最優(yōu)目標(biāo)。但是長期以來我們只是片面追求海洋經(jīng)濟(jì)福利，忽視了非經(jīng)濟(jì)福利，造成海洋資源開發(fā)秩序混亂、海洋環(huán)境不斷遭到污染、海洋生態(tài)環(huán)境惡化、近海漁業(yè)資源枯竭等。建設(shè)海洋強(qiáng)國，既要追求海洋經(jīng)濟(jì)福利的提高，也必須注重海洋環(huán)境福利、生態(tài)福利的發(fā)展；既要有效開發(fā)利用海洋資源，也應(yīng)注重資源的可持續(xù)利用，通盤考慮近期海洋福利與未來海洋福利的關(guān)系，在海洋開發(fā)與海洋保護(hù)中取得平衡，更加關(guān)注海洋社會中“人”的價值與因素。實現(xiàn)良好的海洋生態(tài)結(jié)構(gòu)、優(yōu)美的海洋環(huán)境,既是人類健康生活、全面發(fā)展的自然基礎(chǔ),也是我們實現(xiàn)海洋強(qiáng)國夢的題中之義。海洋社會政策以“公正”“平等”“共享發(fā)展”為核心理念，作為實現(xiàn)這些目標(biāo)的支撐與體現(xiàn)，有著重要的意義。

其次，建設(shè)海洋強(qiáng)國，必須解決海洋社會中的結(jié)構(gòu)性問題，實現(xiàn)海洋社會公平。建設(shè)海洋強(qiáng)國的過程中，海洋社會的進(jìn)步不僅要提升海洋社會群體的整體福利水平，還要保證海洋社會個體生活質(zhì)量的改善，并使個體之間擁有相同的發(fā)展機(jī)會。近年來，由于海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，海洋社會不同群體之間所擁有的生產(chǎn)資料產(chǎn)生差異，擁有漁船、漁具、養(yǎng)殖場等生產(chǎn)資料的漁業(yè)從業(yè)者與漁業(yè)雇工之間的貧富差距逐漸拉大，從而出現(xiàn)了諸如收入結(jié)構(gòu)不合理、職業(yè)分化、社會分層等海洋社會問題，導(dǎo)致部分涉海群體陷入貧困狀態(tài)，生活風(fēng)險系數(shù)增大，他們在海洋社會結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中處于底層，淪為海洋社會中的弱勢群體。同時，海洋社會不同群體之間也常常發(fā)生利益沖突，傳統(tǒng)漁民群體在海洋使用中存在糾紛，部分漁民在利益較量中損失慘重；與此同時，在傳統(tǒng)水域灘涂被大量開發(fā)、轉(zhuǎn)作他用的過程中，海洋漁民因缺少法律武器和制度保障而處于弱勢地位。面對這些海洋社會中的結(jié)構(gòu)性問題，以經(jīng)濟(jì)和法律為主要內(nèi)容的海洋公共政策無法有效解決。與海洋公共政策不同，海洋社會政策更加關(guān)注再分配的領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)海洋社會進(jìn)步與海洋經(jīng)濟(jì)增長協(xié)同起來，將二者視為一個動態(tài)過程的有機(jī)構(gòu)成部分，努力消除海洋社會群體尤其是貧困人口和弱勢群體所面臨的生存發(fā)展困境，最大限度地為“失?！睗O民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，減少海洋社會不同階層之間的差距，通過機(jī)會平等和過程平等來改善海洋社會個體的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)和實現(xiàn)海洋社會的公平正義。

第三，建設(shè)海洋強(qiáng)國，必須加大人力資本投入，實現(xiàn)海洋社會可持續(xù)發(fā)展。在構(gòu)建海洋強(qiáng)國的戰(zhàn)略中，海洋經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是戰(zhàn)略基礎(chǔ)，通過積極的海洋社會政策能夠為海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型提供必要的條件。海洋經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型需要沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級，從海洋捕撈、海水養(yǎng)殖、海產(chǎn)品加工等初級產(chǎn)業(yè)向海洋觀光旅游、海洋服務(wù)業(yè)、海洋科技等第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。人力資本是經(jīng)濟(jì)增長的重要因素，在海洋產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級的過程中，會更加依賴技術(shù)創(chuàng)新能力和大量具有高技術(shù)水平的勞動力，但是海洋社會群體尤其是海洋漁民群體傳統(tǒng)觀念較強(qiáng)、文化水平偏低、勞動技能單一，這制約了海洋經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級，不利于海洋社會的可持續(xù)發(fā)展。積極的海洋社會政策以人為本，一方面提高海洋社會群體的社會福利水平，拉動內(nèi)需，提高就業(yè)水平，從而促進(jìn)沿海地區(qū)市場發(fā)展，提高涉海人員轉(zhuǎn)業(yè)的積極性和主動性；另一方面，海洋社會政策重視對涉海人員的人力資本投資，注重提高涉海人員的文化素質(zhì)和內(nèi)在資本存量，增強(qiáng)其社會競爭力，緩解海洋經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的人力資源匱乏狀況，為促進(jìn)海洋技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定人力資本基礎(chǔ)，為海洋社會可持續(xù)發(fā)展注入源源不斷的活力。

第四，建設(shè)海洋強(qiáng)國，必須貫徹“共享”發(fā)展理念，實現(xiàn)海洋社會和諧。建設(shè)海洋強(qiáng)國，要將“共享”發(fā)展理念貫穿其中，為海洋社會群體創(chuàng)造平等的發(fā)展機(jī)會，實現(xiàn)海陸兩域群體共同發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，我國農(nóng)民的基本權(quán)利得到社會各界的廣泛關(guān)注。海洋漁民作為一類特殊群體，一直被當(dāng)作農(nóng)民看待，但現(xiàn)實中海洋漁民沿海而居、以海為生，沒有土地這一不動產(chǎn)作為生產(chǎn)資料和基本的生存保障，無法享有與農(nóng)民同等的生存、發(fā)展權(quán)利和社會保障，其權(quán)利的享有和保護(hù)，也長期難以進(jìn)入公眾的視野；與此同時，由于受到經(jīng)濟(jì)條件和個人能力的限制，漁民也難以轉(zhuǎn)變身份融入城市，無法像城鎮(zhèn)居民那樣擁有穩(wěn)定的工作。因此無論與農(nóng)民相比，還是與城鎮(zhèn)居民相比，海洋漁民的經(jīng)濟(jì)地位和社會地位都十分薄弱，成為一個不斷邊緣化的弱勢群體。通過對我國海洋漁民“失?！笔I(yè)、職業(yè)分化、相對貧困、社會地位邊緣化等問題的分析表明，海洋漁民這一特殊群體，迫切需要通過建立以“共享”發(fā)展為核心理念的海洋社會政策，如完善“失?！笔I(yè)保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和政策性漁業(yè)保險等社會保障體系，來保障漁民的基本生存與未來發(fā)展。只有制定符合漁民生存發(fā)展要求的海洋社會政策，建立國家立法、政府引導(dǎo)、財政補(bǔ)貼、漁民參與的模式，才能從根本上維護(hù)漁民群體的根本利益，減少漁民群體在政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會生活領(lǐng)域中遭受的排斥，解決海洋社會群體與陸地群體的差距，實現(xiàn)海洋社會的和諧穩(wěn)定。

三、實施海洋社會政策的基本思路

如前所述海洋社會政策是建設(shè)海洋強(qiáng)國的重要組成部分，海洋強(qiáng)國建設(shè)也為海洋社會政策的發(fā)展提供了契機(jī)。但海洋社會群體的福利及福祉的實現(xiàn)并非輕而易舉，未來海洋社會的發(fā)展，必須協(xié)調(diào)人海關(guān)系，既要消除人的開發(fā)利用等社會活動對海洋的不利影響，確保海洋環(huán)境健康、生態(tài)系統(tǒng)平衡，也要強(qiáng)化海洋社會管理體制機(jī)制，維護(hù)基本的社會關(guān)系平衡，建立完善的海洋社會政策體系，維護(hù)社會公平與公正。

1.追求海洋社會公平是海洋社會政策的核心價值取向

對于任何一項社會政策而言，其產(chǎn)生和運行都蘊含著追求社會公平的價值取向，都必須反映、表達(dá)和關(guān)注社會大眾的利益和需求，維護(hù)社會大眾的切身利益。海洋社會政策作為建設(shè)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的重要組成部分，其核心的價值取向就是反映、表達(dá)和綜合絕大多數(shù)海洋從業(yè)者及各類海洋群體的利益和需求，關(guān)注海洋社會群體的根本利益，把滿足海洋社會群體的全面需求和促進(jìn)海洋社會的可持續(xù)發(fā)展作為最終目標(biāo)，把維護(hù)海洋從業(yè)者機(jī)會均等和防止海洋社會群體內(nèi)部階層分化作為價值追求，這既能使海洋社會群體的根本利益得到保護(hù)，又能為他們創(chuàng)造公平、有利的發(fā)展機(jī)會，共享改革發(fā)展的豐碩成果。具體地說，就是結(jié)合海洋社會的特點，制訂符合時代背景和中國國情的合理、科學(xué)、有效的海洋社會政策措施，構(gòu)建政策保障體系，堅持以人為本、公平正義和共享發(fā)展的價值理念，在公平和效率之間尋找到最佳的契合點，推動海洋社會公平發(fā)展。

2.促進(jìn)海洋社會和諧是海洋社會政策的根本目標(biāo)

穩(wěn)定和諧的海洋社會秩序是海洋強(qiáng)國建設(shè)的必要條件。而當(dāng)今中國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致傳統(tǒng)價值觀與現(xiàn)代價值觀發(fā)生矛盾與沖突，與此同時，海洋經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中所引發(fā)的社會風(fēng)險也日漸增多，由此引發(fā)的社會矛盾與社會問題越來越突出。如海洋漁民在社會結(jié)構(gòu)中所處的地位越來越趨于“邊緣化”、圍海造地過程中“失?！睗O民利益受損嚴(yán)重、沿海漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)困難等，都是海洋經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中不容忽視的問題。在建設(shè)海洋強(qiáng)國的進(jìn)程中，必須正確認(rèn)識可能引發(fā)的海洋社會風(fēng)險，做好預(yù)防與應(yīng)急處理，降低各種社會風(fēng)險的危害，從而維護(hù)海洋社會秩序與安定；必須通過公共產(chǎn)品和服務(wù)供給來實現(xiàn)不同群體間的福利均衡，緩和海洋經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的利益沖突；必須通過海洋社會政策，維護(hù)底線公平，保護(hù)海洋弱勢群體，如“失海”漁民、老年漁民及無業(yè)漁民的基本權(quán)利和利益，將其納入海洋社會政策的范疇，使海洋社會政策能夠更有效應(yīng)對多樣化的、富于變化的海洋社會環(huán)境，維護(hù)海洋社會公平正義；必須將海洋社會政策的制定、實施、修改納入法制軌道,通過法律手段保證海洋社會政策的長期性和有效性。

3.突出保護(hù)海洋漁民群體的主體地位是海洋社會政策最重要的內(nèi)容

社會政策主要關(guān)注的是在資源稀缺的條件下，在市場機(jī)制之外通過人類組織來滿足弱勢群體的社會需求，保障弱勢群體的利益，使弱勢群體能夠共享社會發(fā)展的成果。海洋社會政策的核心則是向海洋社會中的弱勢群體提供社會服務(wù)，包括社會保險、公共救助、健康和福利服務(wù)等?？v觀新中國成立以來海洋漁業(yè)的發(fā)展不難看出，漁業(yè)一直被歸到大農(nóng)業(yè)的范疇，海洋漁民也被歸為農(nóng)民的行列。由于受到傳統(tǒng)發(fā)展觀和功利主義價值觀的影響，我國海洋公共政策在制定過程中未充分考慮漁業(yè)和漁民群體的特殊性，在維護(hù)漁民權(quán)益、提高漁民福利以及海洋漁業(yè)未來可持續(xù)發(fā)展等方面尚存在不足，漁民群體缺乏相應(yīng)的制度保障，無法調(diào)動其建設(shè)海洋、維護(hù)海洋生態(tài)的積極性，未能促成“讓一切有利于創(chuàng)造的勞動、知識、資本、技術(shù)、管理的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流”[9]的社會氛圍，致使海洋漁民的社會地位愈加邊緣化，淪為整個社會結(jié)構(gòu)中的弱勢群體，很少或無法享受與城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民同等的待遇。因此，建立完善的海洋漁民社會保障與社會政策體系勢在必行。

首先，應(yīng)制定海洋漁民用海權(quán)益保障政策。面對沿?！八{(lán)色革命”浪潮，海洋漁民傳統(tǒng)作業(yè)空間——海域、灘涂被大量征用，而漁民用海權(quán)因“法律身份”存在模糊情況，致使?jié)O民在海域使用權(quán)遭到破壞的情況下缺乏訴求憑證。因此，必須明確海洋漁民用海權(quán)的合法地位，明確漁民的海洋使用權(quán)和漁業(yè)捕撈權(quán)，排除他人非法干涉，建立對漁民漁業(yè)權(quán)的補(bǔ)償機(jī)制，積極探索漁業(yè)權(quán)自由轉(zhuǎn)讓制度，并健全“失?！睗O民的各項權(quán)利和利益保障機(jī)制，切實維護(hù)海洋漁民弱勢群體的合法權(quán)益。其次，根據(jù)海洋漁區(qū)的地域特點、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及漁民的合理需求，建立相應(yīng)的海洋漁區(qū)社會保障制度和政策性漁業(yè)保險。漁民社會地位的邊緣化使其社會保障一直被排除在農(nóng)村和城市社會保障體系之外，因此要建立覆蓋海洋漁民基本生活、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老的全方位社會保障體系，并盡快解決海洋漁民的最低生活保障問題，保證貧困漁民家庭最基本的生存和生活需要，嚴(yán)格按照最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)實行社會救助。而政策性漁業(yè)保險以政府為主導(dǎo),依托國家政策支持和政府財政補(bǔ)貼,通過參保者互助共濟(jì),對漁業(yè)生產(chǎn)中因自然災(zāi)害、意外事故等造成的人身傷亡或財產(chǎn)損失,以及對漁民養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等險種給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償[10]。這一保險模式以“低保障、低費率、廣覆蓋”為原則，對保障漁民海上安全、增強(qiáng)漁業(yè)抗風(fēng)險能力、提高漁民家庭保障水平、維護(hù)海洋社會和諧穩(wěn)定具有重要作用。第三，制定面向“失海”漁民、失業(yè)漁民的再就業(yè)政策?！笆Ш！?、失業(yè)漁民傳統(tǒng)觀念深厚，文化素質(zhì)和技術(shù)水平較低，缺乏轉(zhuǎn)業(yè)和再就業(yè)的社會競爭力，因而被排斥在大量就業(yè)機(jī)會之外。應(yīng)有計劃地發(fā)展以轉(zhuǎn)產(chǎn)漁民、“失海”漁民為主體的水產(chǎn)品加工、海陸運輸、休閑漁業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，延長漁區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈條，拓寬海洋漁民的就業(yè)渠道。與此同時，建立以職業(yè)訓(xùn)練、“雙轉(zhuǎn)”培訓(xùn)為主體的培訓(xùn)就業(yè)制度，從而推動海洋從業(yè)者提高文化和勞動素質(zhì)技能，幫助實現(xiàn)多種渠道再就業(yè)，為海洋漁民群體創(chuàng)造更多發(fā)展機(jī)會。

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（責(zé)任編輯 矯海霞）

The Basic Ideas of Implementing the Marine Social Policy in the Background of the Construction of Maritime Power

Tong Chunfen/Yan Yu

The 18th CPC National Congress had established the construction of maritime power as a national strategy,its fundamental goal is rational utilization of marine resources,realizing the sustainable development of marine economy,ecology and society, and benefitting mankind.But,for a long time the disorder exploit of marine resources has caused marine environment pollution,decline of traditional marine fishery,marginalization of marine social groups,and marine social issues have become increasingly prominent.Therefore,how to improve the marine social group's quality of life,ease the gap between the rich and the poor in marine society,resolve marine social conflicts,coordinate interests,promote the harmonious development of marine society has become an urgent issue.This paper considers that marine social policy is an important part of the strategy of marine power,formulating and improving marine social policies is vital significant for the construction of Marine power.

Maritime Power;Strategy of Maritime Power;Marine Social Policy

P74

A

1009-3176（2016）06-103-（7）

*本文系國家社科基金資助項目“依法治國背景下我國海洋漁業(yè)管理制度改革研究”（15BZZ049）的階段性成果。

2016-5-6

同春芬 女（1963-）中國海洋大學(xué)法政學(xué)院教授 公共管理系主任 博士嚴(yán)煜 女（1991-）中國海洋大學(xué)法政學(xué)院社會保障專業(yè)研究生