電子治理與管理者職責(zé)

K arl L?fgren著　　張貝爾　李汝鵬譯

電子治理與管理者職責(zé)

K arl L?fgren著張貝爾李汝鵬譯

電子治理已經(jīng)從無(wú)關(guān)宏旨轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代公共管理中的一種整合要素。本文基于歐洲、澳大利亞與新西蘭等國(guó)家的一些實(shí)例，深入討論了管理者職責(zé)這個(gè)概念，認(rèn)為它需要系統(tǒng)、長(zhǎng)期的執(zhí)行，并且是未來(lái)電子政務(wù)發(fā)展的先決條件。管理者職責(zé)包括以用戶為中心并關(guān)注服務(wù)結(jié)果、能夠供給公共服務(wù)的有效方案、數(shù)據(jù)管理的長(zhǎng)效方法和“大數(shù)據(jù)”、IT項(xiàng)目中開(kāi)放并明晰的決策支持以及尊重IT采購(gòu)與政策顧問(wèn)的長(zhǎng)期視角和管理者職責(zé)視角下的領(lǐng)導(dǎo)者選拔標(biāo)準(zhǔn)。因此，不應(yīng)該在信息技術(shù)的使用中割裂政府治理與一般公共管理的關(guān)聯(lián)。

電子治理；管理者職責(zé)；領(lǐng)導(dǎo)力；數(shù)據(jù)管理

我們?cè)撊绾卫眯碌男畔⒑屯ㄐ偶夹g(shù)工具，通過(guò)電子治理以及向公民和企業(yè)提供真正的公共價(jià)值來(lái)改進(jìn)工作，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值呢？這個(gè)問(wèn)題自20世紀(jì)90年代公眾接入互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)始就已成為學(xué)界和業(yè)界所關(guān)注的焦點(diǎn)。迄今為止，對(duì)這一問(wèn)題的解答已經(jīng)變成了用于旨在開(kāi)發(fā)成熟度模型、績(jī)效指標(biāo)和其他審計(jì)工具支撐技術(shù)精進(jìn)①②目的的系統(tǒng)嘗試。然而，我們可能會(huì)質(zhì)疑這些標(biāo)準(zhǔn)檢查程序、電子準(zhǔn)備度指標(biāo)等能否幫助我們實(shí)現(xiàn)目標(biāo)——它們好像僅僅鼓動(dòng)了顧問(wèn)業(yè)告訴我們?cè)撊绾位ㄥX(qián)。

通過(guò)新的信息通信技術(shù)來(lái)提升現(xiàn)代公共管理和治理的愿景和期望是不容易被傳統(tǒng)視角所批判的。我們都聽(tīng)到了有關(guān)的承諾：提高生產(chǎn)力、更好地整合跨界組織、能夠?yàn)楣娞峁┯脩袅己皿w驗(yàn)度、提升透明性和整合性、至少增加公眾參與性。這種關(guān)于未來(lái)發(fā)展的樂(lè)觀說(shuō)法能夠被公民接受并且是大多數(shù)政府在發(fā)展電子治理時(shí)所采用的策略,但是現(xiàn)在這種說(shuō)法已經(jīng)不合時(shí)宜了。現(xiàn)代治理是電子治理，新的信息通信技術(shù)應(yīng)用去解決政府不確定目標(biāo)的方案應(yīng)該暫停。信息通信技術(shù)已經(jīng)成為所有政府業(yè)務(wù)流程中不可缺少的組成部分，而不只是所謂的科幻推測(cè)（不幸的是很多學(xué)界同仁和其他專家已經(jīng)研究了近20年），我認(rèn)為把數(shù)字科技帶落地已是大勢(shì)所趨。畢竟，這不是很復(fù)雜的事。而且，當(dāng)前的發(fā)展趨勢(shì)不是轉(zhuǎn)型，而是大量變化，這種變化不僅獨(dú)立而且一起地改變著政府的業(yè)務(wù)流程。③如今，電子治理是系統(tǒng)、工具和應(yīng)用程序，用于與政府進(jìn)行業(yè)務(wù)往來(lái)，支付個(gè)人稅金和政府稅收，申請(qǐng)政府審批、執(zhí)照或貿(mào)易許可，以及能夠在公開(kāi)咨詢平臺(tái)發(fā)表言論等。未來(lái)我們也許會(huì)看到更多的創(chuàng)新具有改變我們的辦事流程的潛力，但在這些創(chuàng)新被證明有效和可信之前，我們還需拭目以待。從技術(shù)角度來(lái)看很多政府目前使用的系統(tǒng)并不最先進(jìn)，但對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)他們確是穩(wěn)定而且有用的。

但是，即便是非常穩(wěn)定的系統(tǒng)，在實(shí)踐中仍然存在著諸多挑戰(zhàn)。有些挑戰(zhàn)本質(zhì)上是技術(shù)問(wèn)題，他們中的一些可以被克服。許多發(fā)展中國(guó)家的政府仍然在解決數(shù)字鴻溝、新技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施的公共可及性、將模擬系統(tǒng)轉(zhuǎn)換為數(shù)字格式、集成不同系統(tǒng)等問(wèn)題。這些問(wèn)題是北美與歐洲政府在10-15年前所經(jīng)歷過(guò)的。④但是，不論一個(gè)國(guó)家的電子化程度如何，采用一種向前看的并試圖接受不同的整體電子治理思維模式是至關(guān)重要的。

至此有必要闡釋管理者職責(zé)的概念。管理者職責(zé)意味著管理或照顧一些事情，特別是指負(fù)責(zé)監(jiān)管和保護(hù)那種值得百分之百負(fù)責(zé)的東西。這雖然是一個(gè)需要多角度理解的概念，但卻已經(jīng)在新西蘭政府中得以貫徹，⑤并且在個(gè)人能力和集體治理之間架起了一座橋梁。然而,這并非未來(lái)公共部門(mén)改革的靈丹妙藥，而是電子治理的一般性常識(shí)，并且我們還要認(rèn)識(shí)到信息技術(shù)和信息系統(tǒng)是我們需要去監(jiān)督和負(fù)責(zé)的公共組織中大的通信系統(tǒng)的一部分，看似簡(jiǎn)單的問(wèn)題我們卻不斷犯錯(cuò)。

我認(rèn)為管理者職責(zé)與電子治理包括以下要素，也帶來(lái)相應(yīng)的問(wèn)題：

首先，以系統(tǒng)和用戶的視角去審視在政府與公眾的通信和互動(dòng)中的數(shù)字技術(shù)。畢竟，僅僅考慮確保不同組織之間的技術(shù)整合和互通操作是不夠的。如果我們真心希望提升服務(wù)，增加政民互動(dòng)的渠道，政府就應(yīng)該提高部門(mén)產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而領(lǐng)會(huì)信息通信技術(shù)能給社會(huì)帶來(lái)的變化和產(chǎn)出的宏偉圖景。政府的忠誠(chéng)與承諾應(yīng)該與為公眾實(shí)現(xiàn)更好的治理的政策目標(biāo)相一致，而不是與單個(gè)部門(mén)或組織的政策目標(biāo)相一致。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，出現(xiàn)了一種全球性的趨勢(shì)，即授予政府機(jī)構(gòu)和其他的公共組織較大的自主權(quán)，這種發(fā)展對(duì)私人組織的績(jī)效及行動(dòng)的自主性起到了積極的作用。同時(shí)，我們也應(yīng)謹(jǐn)慎地避免使這種發(fā)展成為電子治理整合的阻礙，因?yàn)槊總€(gè)組織實(shí)體只關(guān)注自身的利益。

第二，任何一項(xiàng)新的應(yīng)用、新的數(shù)字服務(wù)或新的政民交流和互動(dòng)渠道，都應(yīng)基于這樣的疑問(wèn)——這一變化對(duì)公民生活帶來(lái)的影響會(huì)達(dá)到何種程度——而不是這一新的舉措會(huì)使政府機(jī)構(gòu)支出削減到什么程度。所有的行動(dòng)方案要付諸實(shí)施，必須建立在對(duì)其解決現(xiàn)今問(wèn)題和未來(lái)需求進(jìn)行嚴(yán)格的實(shí)證分析和質(zhì)量分析的基礎(chǔ)之上。

大多數(shù)政府的信息通信技術(shù)項(xiàng)目都會(huì)遵循項(xiàng)目管理的邏輯：即由不同利益相關(guān)者組成的團(tuán)隊(duì)和擁有各自技能的團(tuán)隊(duì)成員共同完成整體的工作。項(xiàng)目管理的邏輯其實(shí)并不會(huì)鼓勵(lì)參與者去考慮項(xiàng)目的最后期限,并且，項(xiàng)目管理的分項(xiàng)管理邏輯很難追溯參與人的責(zé)任,通常會(huì)因項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的解散而導(dǎo)致項(xiàng)目工作不了了之。此外，通過(guò)以往的經(jīng)驗(yàn)得知，致力于技術(shù)先進(jìn)并復(fù)雜的系統(tǒng)往往會(huì)打破預(yù)算和時(shí)限，作為代替，電子治理下的管理者職責(zé)便會(huì)適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，并得到所追求的結(jié)果,一個(gè)簡(jiǎn)單的能運(yùn)行的系統(tǒng)總比故障的、部分失效的系統(tǒng)要強(qiáng)。在確保管理者職責(zé)實(shí)施的過(guò)程中需要解決以下問(wèn)題：長(zhǎng)效管理在采購(gòu)流程和業(yè)務(wù)開(kāi)展中需要達(dá)到何種程度？這個(gè)過(guò)程能透明到何種程度？是否首要考慮要素是削減投資成本而不是完善系統(tǒng)功能？是否一旦投入使用，所有人都要對(duì)其系統(tǒng)、應(yīng)用、服務(wù)所負(fù)責(zé)呢？

從管理者職責(zé)的視角去審視電子治理包括對(duì)數(shù)據(jù)管理進(jìn)行長(zhǎng)期和持續(xù)的關(guān)注。這也是近期使用新科技手段從以億計(jì)的公眾大數(shù)據(jù)去還原并反饋到系統(tǒng)中的嘗試。大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為公共部門(mén)的新財(cái)富，不僅可以提高政策下達(dá)的實(shí)施質(zhì)量，還能成為被打包出售給私人企業(yè)的真實(shí)金融資產(chǎn)。⑥出乎意料的是，盡管過(guò)去的幾年中政府?dāng)?shù)據(jù)泄漏的丑聞數(shù)量在不斷增長(zhǎng)，卻還是能看到很多人對(duì)當(dāng)前的發(fā)展前景和趨勢(shì)仍然視之樂(lè)觀。在單純收集公民的數(shù)據(jù)之前，政策制定者們應(yīng)該反復(fù)思索：我們是否會(huì)預(yù)料到在今后5年、10年甚至15年的時(shí)間里誰(shuí)會(huì)訪問(wèn)這些數(shù)據(jù)？又能否知曉將來(lái)的公務(wù)員團(tuán)隊(duì)會(huì)怎樣使用這些數(shù)據(jù)？我們是否能夠確保這些數(shù)據(jù)被安全儲(chǔ)存而不被泄漏？在未來(lái)10到15年里，將數(shù)據(jù)儲(chǔ)存到云端會(huì)有什么后果？我們是否能放心出售給任何外部參與者的公共數(shù)據(jù)不會(huì)被濫用？我們能否預(yù)測(cè)將來(lái)我們的國(guó)家會(huì)是那種政治體制？唯一能夠肯定的是，我們現(xiàn)在覺(jué)得沒(méi)用的私人數(shù)據(jù)可能會(huì)在幾年后變得價(jià)值連城，而我們也無(wú)法確保不會(huì)發(fā)生由于數(shù)據(jù)濫用而給公民帶來(lái)危害的情況。

電子治理體系中良好的管理者職責(zé)會(huì)提供開(kāi)放并清晰的決策支持。對(duì)待新的信息通信技術(shù)對(duì)政府帶來(lái)的新變化，并能夠用長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光去考慮實(shí)施后果，是每個(gè)政府工作人員應(yīng)盡的義務(wù)。在行動(dòng)方案被制定以前，應(yīng)考慮到系統(tǒng)的長(zhǎng)效性、可持續(xù)性,以及潛在風(fēng)險(xiǎn)。公共管理部門(mén)的人員一定要清楚地表達(dá)出他們要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，所產(chǎn)生的花銷(xiāo)，將帶來(lái)的影響和可能影響優(yōu)良績(jī)效的風(fēng)險(xiǎn)因素。此外，在設(shè)計(jì)和實(shí)施時(shí)還需要將實(shí)際使用者（如公共部門(mén)員工）和終端用戶（如公眾）考慮在內(nèi)。

從人員和技能角度來(lái)看，管理者職責(zé)則意味著要保持與參與者的長(zhǎng)期關(guān)系。由政府推進(jìn)的信息通信技術(shù)項(xiàng)目中，供應(yīng)商、咨詢商和承辦商（如政府）之間相互推諉的案例舉不勝舉。同樣，在電子政務(wù)不斷發(fā)展的過(guò)程中也不乏關(guān)系不穩(wěn)定的情況，不同的利益相關(guān)者不僅表現(xiàn)出投機(jī)取巧和自私的情況，甚至還以尋租行為逃避一切應(yīng)負(fù)責(zé)任。實(shí)際上，管理者職責(zé)不排斥外部資源和外部顧問(wèn)，它也不是一個(gè)關(guān)于內(nèi)部設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)和實(shí)施的爭(zhēng)論。隨著時(shí)間的推移，長(zhǎng)期穩(wěn)固的發(fā)展關(guān)系更為重要，并且應(yīng)該讓所有參與者充分了解發(fā)展的進(jìn)程。

最后，管理者職責(zé)下的領(lǐng)導(dǎo)力，既不是個(gè)人的領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)，也非其所積累的技能，它要求的是對(duì)電子治理有一個(gè)系統(tǒng)化并長(zhǎng)期的明確態(tài)度。如何能保證政府領(lǐng)導(dǎo)把眼界提高到自己的業(yè)務(wù)、組織或部門(mén)以外，而是以整個(gè)政府行政系統(tǒng)的角度來(lái)對(duì)待自己的工作呢？這可能是一個(gè)更關(guān)鍵的挑戰(zhàn)，因?yàn)樗`背了基于個(gè)人業(yè)務(wù)、績(jī)效管理和有限職能的現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)觀點(diǎn)。畢竟現(xiàn)存的公共管理體系主要是基于個(gè)體領(lǐng)導(dǎo)在其工作崗位的職責(zé)表現(xiàn)。與此同時(shí)，以治理觀點(diǎn)透析數(shù)個(gè)失敗的信息技術(shù)項(xiàng)目都反映出領(lǐng)導(dǎo)力缺失的問(wèn)題——我曾在丹麥給出的一份報(bào)告中看到過(guò)這樣一句話：“有這么多的領(lǐng)導(dǎo)和老板，卻沒(méi)有真正的指揮官。”⑦因此，管理者職責(zé)意味著能夠超越自己所屬的組織，以系統(tǒng)化、統(tǒng)籌性去全局思考。

從我自己的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我們的政府在過(guò)去的二十年里擁有先進(jìn)的信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，并且發(fā)展到每個(gè)機(jī)構(gòu)/單位都建立了自己的電子治理解決方案。然而，要從執(zhí)行不力、整合不好和昂貴且性能低下的IT解決方案中醒悟確實(shí)很難。在許多國(guó)家和地區(qū)，仍然會(huì)把綜合IT功能和性能的需求進(jìn)行集中，然后全權(quán)委派給一個(gè)指定的政府IT部門(mén)，并指令其設(shè)計(jì)出一個(gè)一刀切的能夠在不同職能、不同部門(mén)和不同層級(jí)的公共組織之間適用的方案。我擔(dān)心他們最終會(huì)發(fā)現(xiàn)自己創(chuàng)造了一個(gè)高度集權(quán)，官僚主義，且絲毫沒(méi)有自由、創(chuàng)新和調(diào)整的空間，像弗蘭肯斯坦一樣的怪物，這確實(shí)不應(yīng)該是我們所追求的結(jié)果。管理者職責(zé)并非是未來(lái)的一粒靈丹妙藥或是包羅萬(wàn)象的解決方案，這并非我的原創(chuàng)觀點(diǎn)。基于管理者職責(zé)的具有新的思維和態(tài)度的電子治理僅是邁向有效治理的第一步,其中這種治理并不需要被賦予“電子化”的外衣,因?yàn)楝F(xiàn)代治理其本身就是電子化的。

注釋：

①Coursey,D.&Norris,D.F.(2008)'Models of eGovernment:Are They Correct?An Empirical Assessment',Public Administration Review 68(3):523-536.

②Layne,K.,&Lee,J.(2001).'Developing fully function e-government:a four-stage model'.Government Information Quarterly.18 (2):122-136.

③O'Neill,R.(2009)'The Transformative Impact of E-Government on Public Governance in New Zealand'Public Management Review,11(6):751-770.

④Dada,D.(2006)'The failure of e-government in developing countries:A literature review'.The Electronic Journal of InformationSystems in Developing Countries,26

⑤The Treasury(2013)'Stewardship of the Public Service:Serving New Zealand's Needs and Changing the Way We Do Business', Speech delivered by Gabriel Makhlouf,Secretary to the Treasury,Wellington 15 April 2013.

⑥ Sagiroglu,S.and Sinanc,D.'Big data:A review,'International Conference onCollaboration Technologies and Systems(CTS), 2013,San Diego,CA,2013,pp.42-47.

⑦The Danish Board of Technology Assessment(2001)Experiences from NationalIT-projects-How can it be done in a better way? [Version in English]Report and recommendations from a work group working under the auspices of the Danish Board of Technology.Report 2001/3.Available from:http://www.tekno.dk/pdf/projekter/ExperiencesIT.pdf

[1]Coursey,D.&Norris,D.F.(2008)'Models of eGovernment:Are They Correct?An Empirical Assessment',Public Administration Review 68(3):523-536.

[2]Dada,D.(2006)'The failure of e-government in developing countries:A literature review'.The Electronic Journal of Information Systems in Developing Countries,26.

[3]The Danish Board of Technology Assessment(2001)Experiences from NationalIT-projects-How can it be done in a better way? [Version in English]Report and recommendations from a work group working under the auspices of the Danish Board of Technology.Report 2001/3.Available from:http://www.tekno.dk/pdf/projekter/ExperiencesIT.pdf.

[4]Layne,K.,&Lee,J.(2001).'Developing fully function e-government:a four-stage model'.Government Information Quarterly.18(2):122-136.

[5]O'Neill,R.(2009)'The Transformative Impact of E-Government on Public Governance in New Zealand'Public Management Review,11(6):751-770.

[6]Sagiroglu,S.and Sinanc,D.'Big data:A review,'International Conference onCollaboration Technologies and Systems(CTS), 2013,San Diego,CA,2013,pp.42-47.

[7]The Treasury(2013)'Stewardship of the Public Service:Serving New Zealand's Needs and Changing the Way We Do Business', Speech delivered by Gabriel Makhlouf,Secretary to the Treasury,Wellington 15 April 2013.

（責(zé)任編輯 陶柏康）

E－Governance and Responsibility of Managers

Karl L?fgren/Zhang Beier/Li Rupeng

E-governance has moved on from the speculative and futurist stage and has become an integrated element in modern public management.In this article,it is argued that the concept of stewardship,defined as a systemic and long-term strategic approach, is a prerequisite for the future development of e-governance.This include a user-centric focus on service delivery outcomes;a realistic approach to deliverables;a long-term approach to data management and‘big data’;free and frank advice to decision-makers in IT projects;long-term perspective with respect to procurement of IT and consultants;and finally aligning public sector leadership with stewardship.The article concludes that we should not isolate IT in government from public management in general.The article is based on a number of observations from both Europe and Australasia.

E-governance;Stewardship;Leadership and Data Management

D035

A

1009-3176（2016）06-021-（4）

2016-9-15

Karl L?fgren男 (1968-)新西蘭惠靈頓維多利亞大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副教授 博士