基于“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)探析

李作周

（山東師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，濟南　250358）

基于“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)探析

李作周

（山東師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，濟南250358）

目前，我國國家政策已經(jīng)認可并支持農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。這彰顯了我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的逐漸完善和發(fā)展，可以彌補“兩權(quán)分置”的不足，也為我國未來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革指明方向。從產(chǎn)權(quán)理論和制度變遷理論的角度看，“三權(quán)分置”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)的界定與細化，是漸進式的誘致性制度變遷。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革仍面臨諸多問題，如政策與法律規(guī)定存在沖突，產(chǎn)權(quán)界定較為模糊，產(chǎn)權(quán)缺乏維護與監(jiān)管配套制度等。下一步，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革重點應(yīng)放在著力完善相關(guān)法律法規(guī)，進一步界定和細化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，建立健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)相關(guān)配套制度等方面。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)；“三權(quán)分置”；產(chǎn)權(quán)界定與細化；誘致性制度變遷

一、問題的提出

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村土地制度中最基礎(chǔ)、最重要的一個制度安排，它的“一舉一動”與農(nóng)民利益息息相關(guān)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革不僅是影響農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)濟問題，也是影響農(nóng)村安定和諧的政治問題。深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，對于盤活農(nóng)村資產(chǎn)、解決“三農(nóng)”問題、推動新型城鎮(zhèn)化具有重要戰(zhàn)略意義。

改革開放后，我國農(nóng)村開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)村土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)開始分離?！皟蓹?quán)分置”作為一種制度變遷適應(yīng)了當(dāng)時生產(chǎn)力狀況，極大調(diào)動了勞動積極性，促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。但隨著我國經(jīng)濟社會迅速發(fā)展，“兩權(quán)分置”的缺陷和不足越來越多。因此，我國政府近年來也致力于推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的完善與改革。十八屆三中全會《決定》指出，要在維持農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)不變的前提下，“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。［1］2014年中央一號文進一步強調(diào)，要“在落實農(nóng)村土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”。這實質(zhì)上開啟了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的新時代，三權(quán)即所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)。

目前，學(xué)術(shù)界對農(nóng)地“三權(quán)分置”已有大量解讀與研究。相關(guān)研究主要如下：一是“三權(quán)分置”的效應(yīng)?？涤咳?014）指出，農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”豐富了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體多元化，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)拓寬了融資渠道，加速了土地流轉(zhuǎn)，將會使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到很大釋放。［2］二是“三權(quán)分置”的路徑。潘?。?015）認為，土地抵押、入股、信托等是實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的最佳路徑。［3］葉興慶（2014）則認為，發(fā)揮好“三權(quán)分置”的積極效應(yīng)關(guān)鍵在于合理界定農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)能范圍。［4］三是“三權(quán)分置”實施困境。申慧文（2015）從法學(xué)的角度指出，農(nóng)地“三權(quán)分置”與我國相關(guān)法律存在明顯的邏輯悖論，缺乏法律保障勢必會困擾“三權(quán)分置”實施。［5］資金議（2014）認為，現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)面臨土地所有權(quán)性質(zhì)模糊、所有權(quán)主體“虛位”、土地權(quán)能殘缺以及土地預(yù)期不穩(wěn)等問題。［6］

農(nóng)地“三權(quán)分置”研究已取得大量成果，但仍存在一些不足。其一，缺乏產(chǎn)權(quán)理論和制度變遷理論相結(jié)合的研究。其二，對以“三權(quán)分置”為核心的產(chǎn)權(quán)改革所面臨的現(xiàn)實問題缺乏深入分析。針對于此，本文以產(chǎn)權(quán)理論和制度變遷理論為基礎(chǔ)，探析“三權(quán)分置”的本質(zhì)及產(chǎn)權(quán)改革面臨的現(xiàn)實問題，并提出對策建議。

二、“三權(quán)分置”由來與本質(zhì)

（一）從“兩權(quán)分置”到“三權(quán)分置”的演變過程

1978年，安微省鳳陽縣小崗村率先實行包產(chǎn)到戶，并取得顯著成效，此舉逐漸得到政府支持和推廣。到1983年底，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的農(nóng)戶已占到全國農(nóng)戶總數(shù)的97%。［7］這表明，我國當(dāng)時已經(jīng)確立了農(nóng)村土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分置”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。在“兩權(quán)分置”這種制度安排下，農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，承包經(jīng)營權(quán)則屬于農(nóng)戶。但是兩者權(quán)能大小不一，集體所有權(quán)占主導(dǎo)地位，農(nóng)地的生產(chǎn)經(jīng)營計劃權(quán)、收益分配權(quán)等權(quán)利都依附在集體所有權(quán)之下。農(nóng)戶獲得的承包經(jīng)營權(quán)相對于強大的集體所有權(quán)是比較有限的。即便如此，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的“兩權(quán)分置”在當(dāng)時也成效顯著，極大調(diào)動了廣大農(nóng)民的勞動積極性，進而促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。但是隨著我國改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民工外出務(wù)工、進城安家等現(xiàn)象越來越多。根據(jù)2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告，2008—2013年農(nóng)民工總量和外出務(wù)工人數(shù)持續(xù)增加，到2013年時我國農(nóng)民工總量約為2.69億人，其中外出農(nóng)民工約占62%，而在外出農(nóng)民工中約有21%的農(nóng)民工為舉家外出。［8］農(nóng)村人口大量流動和進城，事實上已經(jīng)造成較大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)大量分離已是既成事實。如果不規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，如果不規(guī)范土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，會制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。為解決這個難題，國家逐漸確立了“還權(quán)于民”、“賦能于民”的改革思路。從1984年到2013年之間，國家有意識地對集體所有權(quán)進行權(quán)能壓縮，豐富承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。直到2014年，中央一號文明確做出了關(guān)于承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離、“三權(quán)分置”的重大決策。這可以彌補“兩權(quán)分置”的不足，促進我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的逐漸完善，并為未來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革指明了方向。

（二）“三權(quán)分置”的本質(zhì)

1.產(chǎn)權(quán)理論視角：產(chǎn)權(quán)權(quán)能的界定與細化

產(chǎn)權(quán)簡稱財產(chǎn)權(quán)利，其定義尚無一定之規(guī)。主要有四種觀點：其一，產(chǎn)權(quán)即所有權(quán)。這種觀點把產(chǎn)權(quán)等同于所有權(quán)，認為所有權(quán)包括分配權(quán)、使用權(quán)、占有權(quán)等相關(guān)權(quán)利。這一說法太過狹義，混淆了產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)的關(guān)系。其二，產(chǎn)權(quán)為國家強制法權(quán)。持該觀點的代表人物是阿爾欽，他認為：產(chǎn)權(quán)是形成人們對資產(chǎn)的權(quán)威的制度方式，是一系列旨在保障人們資產(chǎn)的排他性權(quán)威的制度規(guī)則。［9］這種觀點不僅把產(chǎn)權(quán)視為一種權(quán)利，更強調(diào)產(chǎn)權(quán)是一種制度規(guī)則。這其實本末倒置了產(chǎn)權(quán)和制度規(guī)則的重要性，產(chǎn)權(quán)最主要是一種權(quán)利，而產(chǎn)權(quán)的制度規(guī)則性是說明它是維護權(quán)利實施的制度保障。其三，產(chǎn)權(quán)是人與人之間的社會關(guān)系。這種觀點認為產(chǎn)權(quán)雖然是基于物質(zhì)而發(fā)生的，但產(chǎn)權(quán)不是人對物的關(guān)系，而是人與人之間復(fù)雜的社會關(guān)系。若按照這種觀點，產(chǎn)權(quán)則缺少固定性、穩(wěn)定性。因為人與人之間是一種復(fù)雜的、無時無刻不在變化的關(guān)系。其四，產(chǎn)權(quán)是一種可分割、細化的權(quán)利束。這種觀點從產(chǎn)權(quán)的功能視角來解釋產(chǎn)權(quán)，代表性人物為德姆塞茨、巴澤爾。德姆塞茨指出，產(chǎn)權(quán)是一種多方面權(quán)利集合的權(quán)利束，包括個人或他人受益或受損的權(quán)利。［9］隨后，巴澤爾對德姆塞茨的觀點做了補充，認為產(chǎn)權(quán)作為一個大的產(chǎn)權(quán)束，可以通過產(chǎn)權(quán)權(quán)能界定，被細化成眾多小權(quán)利束。這種觀點從產(chǎn)權(quán)的功能出發(fā)定義產(chǎn)權(quán)，言簡意賅，通俗易懂，得到絕大多數(shù)學(xué)者認同。鑒于此，本文基于第四種觀點剖析“三權(quán)分置”。

按照德姆塞茨、巴澤爾的觀點，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)可以歸納為含有土地所有權(quán)、使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、抵押權(quán)及其他多項權(quán)利的大權(quán)利束，每一項權(quán)利都可以通過界定被分割、細化。當(dāng)前，我國土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的狀態(tài)正是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)束分割、細化的表現(xiàn)。在改革開放初期，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)融為一體無可厚非，因為當(dāng)時農(nóng)村的經(jīng)濟活動相對來說還是比較簡單的。但隨著社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，尤其是新世紀以來，大量民工進城務(wù)工，大量村民進城定居，土地流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓十分活躍?！皟蓹?quán)分置”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度已不能順應(yīng)時代要求，已由最初的降低交易費用變?yōu)樵黾咏灰踪M用，降低了經(jīng)濟運行效率。因此，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革成為當(dāng)務(wù)之急。在這種情況下，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離已是必然。其分離的本質(zhì)正是土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的重新界定與細化。但“三權(quán)分置”不是終點，未來隨著經(jīng)濟、社會發(fā)展，可能還會有“四權(quán)分離”、“五權(quán)分離”，但萬變不離其宗，其本質(zhì)仍是產(chǎn)權(quán)權(quán)能的界定與細化。

2.制度變遷視角：漸進式的誘致性制度變遷與安排

制度一般指人與人之間形成的大家相互遵循的行為規(guī)則。制度不是一成不變的。林毅夫認為，制度選擇集合的改變、技術(shù)的改變、要素和產(chǎn)品相對價格的長期變動、其他制度安排的變遷會引發(fā)制度不均衡，［10］而制度不均衡則會逐漸在修復(fù)中導(dǎo)發(fā)制度變遷。林毅夫?qū)⒅贫茸冞w分為強制性制度變遷和誘致性制度變遷。強制性制度變遷比較好理解，主要是由國家政府主導(dǎo)的變遷，通過政策或法律強制推行。誘致性制度變遷是指人們在追求由制度不均衡引致的獲利機會時所引起的自發(fā)性制度變遷。例如，農(nóng)戶有外出務(wù)工需要時，即不想放棄承包經(jīng)營權(quán)，又想通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營獲取一定補償，所以在實踐中就引發(fā)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離。隨著時間推移，在一些省份和地區(qū)，這種承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的實踐成了普遍現(xiàn)象。國家需對此做出回應(yīng)。因此，2014年中央一號文做出了有關(guān)“三權(quán)分置”的決定，在集體所有權(quán)不變的情況下，將承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。舊有的承包經(jīng)營權(quán)均衡被打破，新的制度均衡逐漸建立。其演變過程正是以漸進式為特點的誘致性制度變遷。

三、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革面臨的現(xiàn)實問題

所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”是我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的又一次巨大突破，這可以進一步提升土地利用效率，有利于促進農(nóng)業(yè)由個體經(jīng)營向規(guī)?；⒐净?jīng)營轉(zhuǎn)變。2014年一號文出臺“三權(quán)分置”后，國家又進一步對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易做了部署。不難看出，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革確實取得了很大進展，但此項改革任重道遠，還有許多難題需要解決。

（一）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革遭遇法律制約

政策與法律制度相沖突是目前制約農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革能否達到預(yù)期效果的主要因素。目前，我國在政策上已充分肯定農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，支持經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、擔(dān)保、抵押融資，而農(nóng)地承包權(quán)不得交易買賣。但我國現(xiàn)行《承包法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)仍以土地承包經(jīng)營權(quán)為描述主體，沒有對承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)加以區(qū)分。另外，我國《擔(dān)保法》明確規(guī)定“土地所有權(quán)以及耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”。政策和法律相悖，使得政策得不到法律的強制保障，必然會稀釋政策的有效性，使人們的行為“畏手畏腳”，從而不利于“三權(quán)分置”的有效實施。

（二）產(chǎn)權(quán)界定存在一定模糊性

其一，農(nóng)地所有權(quán)歸集體支配所有，但集體這個概念較為抽象，很難在實踐中確定集體成員的資格和范圍。況且從法理上講，農(nóng)民集體只是一個沒有法律人格的集合。另外，所有權(quán)在占有、處分方面的權(quán)能范疇也不夠具體，容易引發(fā)強制收回、調(diào)整農(nóng)地承包權(quán)的極端情況，從而使農(nóng)民利益容易受損。其二，從1978年到2013年，集體所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)長期“兩權(quán)分置”，但兩者權(quán)能大小不一，總的趨勢是集體所有權(quán)收縮，使土地的使用、占有、收益、處置等權(quán)能向承包經(jīng)營權(quán)靠攏。2014年以后，承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩個權(quán)利束，但他們相應(yīng)包含的權(quán)能邊界仍不夠明確，兩者權(quán)能存在一定范圍的重疊，缺乏較為清晰的界定。

（三）產(chǎn)權(quán)缺乏維護與監(jiān)管配套制度

隨著“三權(quán)分置”的出臺，國家朝著“還權(quán)于農(nóng)民”邁出重要一步，但其效果取決于產(chǎn)權(quán)維護與監(jiān)管配套制度的完善度。但目前我國還未建立起完善的產(chǎn)權(quán)維護與監(jiān)管配套制度，缺乏公共咨詢服務(wù)、社會保障制度和農(nóng)村金融風(fēng)險管控機制，維權(quán)問題時有發(fā)生。以經(jīng)營權(quán)抵押為例，目前，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是一個不完全競爭市場。雖然交易需求在不斷增加，但針對產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的第三方服務(wù)機構(gòu)較少，政策監(jiān)管也存在空白，產(chǎn)權(quán)交易面臨缺少平等性、流動性等諸多問題。這些問題若不及時解決，勢必會增加改革的風(fēng)險

四、下一步農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的重點

（一）著力完善相關(guān)法律法規(guī)

土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”已在國家政策上得到允準，但仍缺乏相關(guān)法律支持，政策與法律尚存沖突之處?！叭龣?quán)分置”作為一場誘致性制度變遷，如若得不到法律的“保駕護航”，就有可能會偏離國家政策目標，增加土地產(chǎn)權(quán)改革的成本。因此，當(dāng)務(wù)之急要著力完善相關(guān)法律法規(guī)，對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)予以調(diào)整和規(guī)范。應(yīng)加快修改《物權(quán)法》《承包法》《擔(dān)保法》中相關(guān)內(nèi)容，進一步明確集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)益內(nèi)涵、外延及其相互關(guān)系。

（二）進一步界定和細化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)

一方面，土地產(chǎn)權(quán)是一個含有所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)等諸多權(quán)利束的大權(quán)利束，隨著社會的進步發(fā)展，每一項權(quán)利束都可能因宏觀環(huán)境和微觀環(huán)境的變化衍生出其他權(quán)能。另一方面，隨著社會的不斷發(fā)展，土地越來越表現(xiàn)出“稀缺性”，而人類的經(jīng)濟關(guān)系越來越復(fù)雜化，對于產(chǎn)權(quán)界定有了更高的要求。因此，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)界定與細化。目前，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)雖然有了一定程度的權(quán)能細化，但產(chǎn)權(quán)改革不能止步，需要對各項權(quán)利束進一步界定與細化，產(chǎn)權(quán)越明晰，越有利于降低交易成本，越有利于保障農(nóng)民利益。此外，現(xiàn)階段農(nóng)地產(chǎn)權(quán)一定程度實現(xiàn)了“還權(quán)于民”的目標，改革重心還必須由“還權(quán)于民”向“賦能于民”過渡，但前提條件是在堅持以公有制為主體的所有制結(jié)構(gòu)下，將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)合理明確地“賦能于民”，讓農(nóng)民真正嘗到改革的甜頭，進而擁護改革。

（三）建立健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)相關(guān)配套制度

目前，我國農(nóng)民素質(zhì)普遍偏低，對于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)缺乏足夠認識。因此，國家僅僅“還權(quán)于民”還是不夠的，重點還應(yīng)做到“維權(quán)于民”。首先，產(chǎn)權(quán)改革具有牽一發(fā)而動全身性，所以政府應(yīng)當(dāng)加快改革與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)聯(lián)系緊密的農(nóng)村金融服務(wù)制度、戶籍管理制度、社會保障制度、耕地管理制度、產(chǎn)權(quán)交易與協(xié)調(diào)制度、行政監(jiān)管制度等，使各個制度之間相互協(xié)調(diào)。其次，政府應(yīng)加強對國外成熟的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的學(xué)習(xí)與研究，并在結(jié)合我國農(nóng)村實際的前提下為我所用。再者，應(yīng)加大對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)知識普及力度，宣傳誠信交易等傳統(tǒng)美德，并提高農(nóng)民維權(quán)意識。

［1］習(xí)近平.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.人民日報，2013-11-13.

［2］康涌泉.三權(quán)分離新型農(nóng)地制度對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的釋放作用分析［J］.河南社會科學(xué)，2014（10）：89-91.

［3］潘俊.農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的實現(xiàn)路徑［J］.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015（04）：98-145.

［4］葉興慶.從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分離”——我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的過去與未來［J］.中國黨政干部論壇，2014（06）：7-12.

［5］申惠文.農(nóng)地三權(quán)分離改革的法學(xué)反思與批判［J］.河北法學(xué)，2015（04）：2-11.

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編輯：李學(xué)迎

F321

A

2095-7238（2016）05-0084-04

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.05.015

2016-06-12

本文為國家社科基金青年項目“可持續(xù)發(fā)展背景下我國農(nóng)業(yè)補貼社會績效追蹤研究”（11CJY061）階段性成果。