困境、反思、探索：城市社區(qū)治理中政府職能的角色重構(gòu)與轉(zhuǎn)變創(chuàng)新

張錚 姜鄲?

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，基層工作很重要，“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，基層社會(huì)治理的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)社區(qū)。在全球范圍內(nèi)，社區(qū)治理逐步成為地方治理的重要環(huán)節(jié)，“社區(qū)治理是全球治理、國(guó)家治理的靈魂性工作，是地方區(qū)域?qū)Ω蠓秶鷥?nèi)的治理進(jìn)行支持與聯(lián)系的重要環(huán)節(jié)。”十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，轉(zhuǎn)變政府職能和行政體制改革繼續(xù)深化具有深刻重要性，要“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“在創(chuàng)新社會(huì)治理中增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力”。與傳統(tǒng)基層社會(huì)治理相比，近年來提出的社區(qū)治理中政府職能的角色定位及重構(gòu)，日益成為一個(gè)亟需理順的問題，必須在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的語境下加以研究解決，以便構(gòu)建和推進(jìn)中國(guó)特色的社區(qū)治理。

一、差異社區(qū)治理模式中的政府職能定位

“社區(qū)”是擁有共同價(jià)值觀念和生活習(xí)俗的同質(zhì)人口，在真正而持久的共同生活中，形成的利益相關(guān)、守望相助、休戚與共、人際關(guān)系密切的生活共同體。在這個(gè)相對(duì)獨(dú)立、相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)實(shí)體中，人們具有某種歸屬感，擁有某種相似的生活方式與文化心理，基于此發(fā)生特定社會(huì)關(guān)系和社會(huì)活動(dòng)。社區(qū)是組成社會(huì)的基本單元，社區(qū)和諧是和諧社會(huì)的前提，社區(qū)治理是社會(huì)治理和國(guó)家治理的基礎(chǔ)。“之所以用治理（governance）這一詞，而不是使用政府（government）或行政管理（administration）的概念，目的在于說明治理包含著參與社區(qū)公共政策制訂和執(zhí)行的公民、選任代議者和公共服務(wù)職業(yè)者的全部活動(dòng)?！苯鼛资陙恚袊?guó)城市社區(qū)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，“單位制”解體，新興住宅小區(qū)不斷涌現(xiàn)，人們的物質(zhì)精神要求日益提高，原有的社區(qū)治理模式已難以繼存。社區(qū)治理模式向以政府部門、社區(qū)自治組織、社會(huì)組織、社區(qū)企業(yè)和社區(qū)居民等多主體、多中心，協(xié)調(diào)處理社區(qū)公共問題，提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)事務(wù)管理的復(fù)合模式發(fā)展。

根據(jù)社區(qū)的發(fā)展和具體需要，政府應(yīng)履行的職責(zé)和應(yīng)具有的能力，是社區(qū)治理不同于社區(qū)統(tǒng)管和社區(qū)管理的判定依據(jù)。為達(dá)到社區(qū)治理利益最大化、方式最優(yōu)化，讓社區(qū)治理達(dá)到理想善治狀態(tài)，政府角色的準(zhǔn)確定位和政府職能的更好發(fā)揮就顯得尤為重要。在社區(qū)治理中，政府職能不僅能夠決定社區(qū)治理的性質(zhì)、類型、方式和內(nèi)容，而且也能夠起到推進(jìn)或阻礙社區(qū)發(fā)展的作用?？v觀中外社區(qū)治理實(shí)踐，基本上存在三種主要的社區(qū)治理模式，即政府主導(dǎo)型、社區(qū)自治型、多元混合型三種類型，每種類型中政府的職責(zé)范圍各有差異。

（一）“政府主導(dǎo)型”社區(qū)治理中，政府直接、具體干預(yù)社區(qū)事務(wù)，社區(qū)設(shè)立政府的下屬行政機(jī)構(gòu)和派出機(jī)關(guān)，由政府制訂社區(qū)發(fā)展計(jì)劃和發(fā)展方案，給予社區(qū)資金、政策、法律等方面的支持，社區(qū)其他治理主體雖然也參與治理過程，但總體以政府主導(dǎo)社區(qū)治理為方向，居民對(duì)政府決策進(jìn)行響應(yīng)，按照政府的計(jì)劃和方案實(shí)施和參與，是自上而下的治理模式，具有濃厚的管理色彩和行政色彩。新加坡是此類型的典型代表，政府在社區(qū)中建立人民協(xié)會(huì)作為社區(qū)中介機(jī)構(gòu)，為其提供人員培訓(xùn)、辦公場(chǎng)所等支持；社區(qū)內(nèi)各組織都由政府進(jìn)行規(guī)范化管理，人民協(xié)會(huì)下設(shè)民眾聯(lián)絡(luò)所、公民咨詢委員會(huì)等，負(fù)責(zé)政府與社區(qū)居民進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)，進(jìn)行政府、社區(qū)間的信息雙向傳遞。政府職能包括制訂執(zhí)行社區(qū)住房政策、社區(qū)醫(yī)療保健制度，以及社區(qū)建設(shè)、社區(qū)教育等。

（二）“社區(qū)自治型”社區(qū)治理中，政府以間接、宏觀的方式干預(yù)社區(qū)事務(wù)，社區(qū)其他治理主體擁有很高自治性，能充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性參與社區(qū)治理。政府的主要職能是制訂法律法規(guī)，規(guī)范社區(qū)治理中個(gè)人和集體的行為，提供政策保障和資金支持，協(xié)調(diào)主體間利益關(guān)系等。社區(qū)沒有義務(wù)完全執(zhí)行政府的行政要求，政府也不獨(dú)自制訂社區(qū)發(fā)展計(jì)劃和發(fā)展方案，是社區(qū)主導(dǎo)的、自下而上的治理模式。此類型的典型代表是美國(guó)、加拿大等。以加拿大為例，地方政府產(chǎn)生于社區(qū)，市政官員和議員產(chǎn)生于社區(qū)選舉，各級(jí)政府設(shè)立社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府需要鼓勵(lì)、支持非政府組織、社區(qū)企業(yè)為社區(qū)提供服務(wù)等。

（三）“多元混合型”社區(qū)治理模式，主要是指在社區(qū)治理過程中，政府、社區(qū)都發(fā)揮重要作用，政府對(duì)社區(qū)發(fā)展有干預(yù)，但是相對(duì)于政府主導(dǎo)型社區(qū)治理模式要寬松，介于政府主導(dǎo)和社區(qū)自治之間，官方色彩與民間自治并存。典型代表是澳大利亞、新西蘭、日本等。以澳大利亞為例，政府與居民進(jìn)行雙重主導(dǎo)，自上而下和自下而上雙線治理模式。政府職能表現(xiàn)為政府為社區(qū)提供有力財(cái)政支持，如在維多利亞州，政府用于社區(qū)發(fā)展資金達(dá)到其財(cái)政支出的40%，政府基本不直接提供社區(qū)服務(wù)，而是運(yùn)用政府購買形式進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作；政府對(duì)非政府組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估、扶持和政策幫助；鼓勵(lì)社區(qū)居民自己參與社區(qū)事務(wù)進(jìn)行治理；政府參與提供社區(qū)衛(wèi)生保健服務(wù)等。

綜上，在不同社區(qū)治理模式中，政府職能發(fā)揮不同作用以促進(jìn)社區(qū)發(fā)展。但是這三種類型的共性是政府在社區(qū)中都能通過制訂法律法規(guī)、制訂優(yōu)惠政策和項(xiàng)目，提供資金支持、鼓勵(lì)扶持非政府組織和社區(qū)企業(yè)，協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)多元主體間的關(guān)系等實(shí)現(xiàn)自己在社區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等領(lǐng)域的職能。

二、角色迷失：社區(qū)治理中政府職能的越位與缺位

改革開放以來，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，原來的“單位制”體制瓦解，由各單位承擔(dān)的社會(huì)職能逐漸回歸社會(huì)與社區(qū)。我國(guó)最初實(shí)行政府包攬社區(qū)管理的模式，近年來逐漸向政府主導(dǎo)下社區(qū)各主體協(xié)調(diào)治理的方向轉(zhuǎn)變，并已經(jīng)在全國(guó)部分地區(qū)建立試驗(yàn)性社區(qū)。20世紀(jì)90年代后半期，我國(guó)進(jìn)行社區(qū)治理體制改革，明確規(guī)定了各級(jí)政府在社區(qū)的職能，探索基層政府工作的權(quán)責(zé)運(yùn)行方式，形成諸如青島、上海、沈陽、江漢、百步亭等典型社區(qū)治理模式。盡管我國(guó)社區(qū)治理有了一定發(fā)展，取得了上述成效，但由于起步較晚、經(jīng)驗(yàn)不足，當(dāng)下政府在社區(qū)治理中依然存在角色和職能的“越位”、“缺位”等問題。

（一）社區(qū)治理中政府職能的“越位”

“越位”體現(xiàn)在政府包攬?jiān)S多應(yīng)由社區(qū)承擔(dān)的職能，主要指過度干預(yù)行政事務(wù)，主導(dǎo)社區(qū)財(cái)政、人事等問題。目前我國(guó)城市社區(qū)治理中，各級(jí)政府特別是市、區(qū)政府，對(duì)社區(qū)進(jìn)行全面規(guī)劃和統(tǒng)籌安排；街道辦事處是地方政府的派出機(jī)關(guān)，是直接負(fù)責(zé)社區(qū)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)者；城區(qū)職能部門，主要是某項(xiàng)工作的指導(dǎo)者，比較具有專業(yè)性；各級(jí)民政部門，是對(duì)社區(qū)治理工作起到研究和指導(dǎo)作用的政府部門。在我國(guó)城市社區(qū)中，除了政府部門外，還有其他治理主體協(xié)調(diào)參與社區(qū)事務(wù)的處理，如社區(qū)自治組織、社區(qū)居民、社區(qū)中介組織、非政府組織、社區(qū)企業(yè)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司等。但是，我國(guó)自古的“強(qiáng)國(guó)家，弱社會(huì)”的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系以及實(shí)行長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政府在社區(qū)一直發(fā)揮壟斷和主導(dǎo)作用，社區(qū)基層的自治組織也基本被劃在國(guó)家政權(quán)體系之中。政府在所有治理主體之中，構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而不是指導(dǎo)關(guān)系，往往導(dǎo)致社區(qū)治理行動(dòng)僵化、效率降低，而社區(qū)治理應(yīng)該是多元治理主體進(jìn)行協(xié)同治理的動(dòng)態(tài)過程。

（二）社區(qū)治理中政府職能的“缺位”

社區(qū)治理中政府職能的“缺位”，通常體現(xiàn)在公共服務(wù)提供方面。例如，據(jù)調(diào)查顯示，湖北12個(gè)社區(qū)內(nèi)每年基本承擔(dān)215項(xiàng)工作，其中，行政性工作有170項(xiàng)，占79.07%；服務(wù)性工作45項(xiàng)，占20.93%。我國(guó)社區(qū)治理中政府職能的“缺位”困境產(chǎn)生的原因主要源于對(duì)于上級(jí)政府的壓力及自身經(jīng)濟(jì)需求，可能為追求當(dāng)?shù)谿DP增長(zhǎng)，工作圍繞經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，忽視社區(qū)居民利益，過度注重經(jīng)濟(jì)，造成公共服務(wù)供給不足，嚴(yán)重不符合社區(qū)居民日益增長(zhǎng)的需求。另一個(gè)原因，也是由于社區(qū)工作行政性過強(qiáng)，過多承擔(dān)行政類工作，難以集中精力、挪出時(shí)間更好地協(xié)助政府在社區(qū)提供公共的服務(wù)。

三、重構(gòu)與創(chuàng)新：實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市社區(qū)治理中政府職能轉(zhuǎn)變之對(duì)策

（一）治理理念轉(zhuǎn)變與政府職能重新定位

正值轉(zhuǎn)型中的中國(guó)，面臨城市化進(jìn)程加快、城市外來人口激增、大學(xué)生就業(yè)率低、社會(huì)老齡化趨勢(shì)加快、家務(wù)勞動(dòng)社會(huì)化等諸多新挑戰(zhàn)和新問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不斷提高，人們對(duì)物質(zhì)文化的需求也日益豐富，這些問題龐雜具體，政府無法憑一己之力承擔(dān)。因此，迫切需要政府轉(zhuǎn)變?cè)谏鐓^(qū)治理中的理念，堅(jiān)持“以人為本”，對(duì)政府的角色重新進(jìn)行合理界定。政府在社區(qū)中要從“劃槳”到“掌舵”，做到權(quán)力下放、重心下移、立足基層，將具體的社區(qū)事務(wù)歸還社區(qū)，讓社區(qū)居民享受充分的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，提高社區(qū)的自治程度。政府則通過宏觀調(diào)控和協(xié)調(diào)監(jiān)督等手段促進(jìn)社區(qū)發(fā)展，形成政府與社區(qū)之間的良性互動(dòng)，最終由“大政府、小社會(huì)”向“小政府、大社會(huì)”的格局轉(zhuǎn)變。

一方面，要對(duì)社區(qū)進(jìn)行充分賦權(quán)，強(qiáng)調(diào)社區(qū)在治理中的主體地位。改變政府“行政性的單一主體秩序”，從社區(qū)微觀活動(dòng)中解脫出來，把職能定位在制訂和執(zhí)行社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、為社區(qū)治理創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境等方面。要做到充分授權(quán)社區(qū)，就要求政府在涉及到社區(qū)居民利益的公共事務(wù)中，充分考慮社區(qū)居民需求。例如政府進(jìn)行社區(qū)規(guī)劃前，需要大量收集社區(qū)的詳細(xì)背景資料，包括自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化方面的特征及其他有價(jià)值的數(shù)據(jù)，然后進(jìn)行社區(qū)實(shí)地考察，如住民宿，訪問社區(qū)、學(xué)校，考察了解社區(qū)全貌等，然后通過開放式會(huì)議與社區(qū)居民進(jìn)行充分討論，獲得有益經(jīng)驗(yàn)，最終做出規(guī)劃方案。另一方面，要提升政府的服務(wù)質(zhì)量，就要扭轉(zhuǎn)政府提供公共服務(wù)時(shí)的壟斷和包攬現(xiàn)象，改變政府職能發(fā)揮效率低下的現(xiàn)狀，難以及時(shí)滿足社區(qū)居民的物質(zhì)文化需求等問題。此外，在提供公共服務(wù)時(shí)可以適度引入市場(chǎng)機(jī)制，通過政府購買等方式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)和公共產(chǎn)品供給的多元化。

（二）理順社區(qū)治理主體間關(guān)系

理順政府與其他社區(qū)治理主體的關(guān)系，有助于政府職能的進(jìn)一步明確，轉(zhuǎn)變社區(qū)治理中的政府職能。同時(shí)，促進(jìn)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的完善，形成黨組織領(lǐng)導(dǎo)，政府指導(dǎo)社區(qū)的發(fā)展和規(guī)劃，居民委員會(huì)保障居民充分自治，社區(qū)非政府組織、社區(qū)企業(yè)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司多元參與和協(xié)同治理的社區(qū)治理模式。

第一，政府與黨組織。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，面臨許多復(fù)雜的社會(huì)問題，必然需要黨組織來指導(dǎo)社區(qū)治理的總體方向。社區(qū)黨組織在我國(guó)社區(qū)治理過程中占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)核心地位，是社區(qū)發(fā)展與建設(shè)的重要保障，是凝聚人心、促進(jìn)社區(qū)和諧的重要政治基礎(chǔ)。因此，政府在社區(qū)中履行各項(xiàng)職能時(shí)，要始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，保障社區(qū)治理的正確方向。一方面，加強(qiáng)社區(qū)黨員班子建設(shè)，提高成員自身素質(zhì)，明確自身職責(zé)，以黨內(nèi)民主保證社區(qū)民主，推進(jìn)社區(qū)服務(wù)型黨組織建設(shè)；另一方面，開展黨員思想教育活動(dòng)、黨員社區(qū)志愿活動(dòng)等，依靠黨員的模范作用帶動(dòng)群眾主動(dòng)而廣泛參與社區(qū)治理。

第二，政府與社區(qū)自治組織。我國(guó)社區(qū)治理中，街道辦事處是直接參與的政府部門，也是與社區(qū)事務(wù)聯(lián)系最為緊密的政府派出機(jī)構(gòu)。街道辦事處是政府的行政隸屬單位，是社區(qū)公共事務(wù)處理的行政組織，是政府與居民自治組織之間溝通的橋梁。居民委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層自治組織。但在實(shí)踐中，社區(qū)居委會(huì)的人事任命、資金來源和工作方式等，基本受上級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)，是街道辦事處的行政下屬，缺乏獨(dú)立性。因此，理順政府與居委會(huì)之間的關(guān)系，一方面，應(yīng)形成一種自下而上和自上而下雙向互動(dòng)的運(yùn)作模式，政府對(duì)社區(qū)充分授權(quán)，改變政府包攬社區(qū)居委會(huì)人員的任命和發(fā)放工資的狀況，鼓勵(lì)提升社區(qū)居委會(huì)的志愿性和民主性。社區(qū)居委會(huì)在接受政府的工作指導(dǎo)時(shí)，能夠充分發(fā)揮其自治性，協(xié)助處理社區(qū)具體事務(wù)，并且監(jiān)督政府在社區(qū)的工作。另一方面，也要合理把握好社區(qū)自治組織的功能定位，優(yōu)化社區(qū)權(quán)力分配結(jié)構(gòu)，防止自治組織職能發(fā)揮不足。

第三，政府與社區(qū)居民。社區(qū)居民是參與社區(qū)治理的最基本單位，政府在制訂社區(qū)政策時(shí)，通常以召開聽證會(huì)、網(wǎng)上公示、民意調(diào)查等方式廣泛吸取社區(qū)居民的意見和建議。政府應(yīng)為社區(qū)居民參與社區(qū)治理提供良好環(huán)境，例如鼓勵(lì)居民參加社區(qū)居民委員會(huì)競(jìng)選、組建合法的非政府組織、組織社區(qū)志愿活動(dòng)等。政府與居民之間的關(guān)系應(yīng)該是服務(wù)與被服務(wù)，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該充分尊重社區(qū)居民參與社區(qū)未來發(fā)展的權(quán)利。

第四，政府與社區(qū)非政府組織、社區(qū)企業(yè)。我國(guó)社區(qū)治理現(xiàn)狀面臨非政府組織發(fā)育不足、社區(qū)企業(yè)過度追逐利益缺乏公益性的問題。因此，政府與非政府組織、社區(qū)企業(yè)間，應(yīng)明確彼此職能互補(bǔ)的關(guān)系，政府以優(yōu)惠的稅收政策、財(cái)政政策支持并監(jiān)督非政府組織和社區(qū)企業(yè)的發(fā)展，同時(shí)社區(qū)非政府組織和社區(qū)企業(yè)承擔(dān)社區(qū)中的公共服務(wù)項(xiàng)目，彌補(bǔ)政府在提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品時(shí)的職能缺失。

第五，政府與業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，直接導(dǎo)致城市社區(qū)內(nèi)商品房的興起，一些住宅小區(qū)的范圍超出了街道辦事處和社區(qū)居民委員會(huì)的傳統(tǒng)格局劃分，業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)管理公司是在新興的商品房小區(qū)中承擔(dān)自我管理的重要主體。居民委員會(huì)是與國(guó)家基層政權(quán)密切相關(guān)的社區(qū)自治組織；業(yè)主委員會(huì)更符合社區(qū)居民的自治需求，是依法參加社區(qū)治理的新組織形式，可對(duì)住宅區(qū)衛(wèi)生狀況、配套設(shè)施等相關(guān)事務(wù)進(jìn)行干涉；物業(yè)管理公司，承擔(dān)商品房小區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)，提供公共產(chǎn)品，包括環(huán)境衛(wèi)生管理、水電管線維護(hù)、安全管理、公共設(shè)施建設(shè)等諸多項(xiàng)目。一方面，要協(xié)調(diào)好社區(qū)居委會(huì)與二者的關(guān)系，形成“三位一體”的社區(qū)治理模式，避免出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明晰、相互推諉的狀況。另一方面，要加強(qiáng)對(duì)業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)管理公司日常工作的監(jiān)督，同時(shí)為其行使權(quán)力提供法律保障。

（三）治理體系完善與行政方式優(yōu)化

第一，完善社區(qū)治理法律制度。黨的十八屆四中全會(huì)提出“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提”。建設(shè)法治中國(guó)，必然要求社區(qū)治理的過程也要有法可依、有法必依。完善社區(qū)的法律法規(guī)，為社區(qū)治理提供良好制度環(huán)境，是政府在社區(qū)治理中的重要工作，是將社區(qū)治理納入制度化、規(guī)范化軌道中的重要舉措。我國(guó)現(xiàn)階段社區(qū)治理主要依據(jù)的法律是《憲法》、1989年通過的《居民委員會(huì)組織法》，以及民政部制訂、國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的行政規(guī)定與文件。這些法律文件明文規(guī)定了我國(guó)社區(qū)治理的基本問題，包括性質(zhì)、任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)設(shè)置等。但是對(duì)社區(qū)治理過程中的具體問題尚未加以規(guī)定，如對(duì)社區(qū)權(quán)力機(jī)構(gòu)的劃分、運(yùn)作的方式與管理的手段等。隨著社區(qū)建設(shè)和社區(qū)民主的進(jìn)程加快，已有的法律文件中的許多條款已經(jīng)與實(shí)際工作不相適應(yīng)。例如，現(xiàn)行《憲法》將社區(qū)自治的功能幾乎全部賦予社區(qū)居民委員會(huì)，對(duì)社區(qū)會(huì)議等自治方式缺乏規(guī)定；社區(qū)居民的定義局限于戶籍，外來打工人員參與社區(qū)治理權(quán)利無法得到有效保障等。因此，應(yīng)該適時(shí)修訂與頒布社區(qū)治理相關(guān)法律，一方面，從法律角度明確社區(qū)治理主體的權(quán)責(zé)和主體地位，為社區(qū)充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性提供法律依據(jù)和法律保障。另一方面，法律制訂必須基于民意，體現(xiàn)民意，要征求社區(qū)居民的意見，經(jīng)由充分討論后施行，以此確保法律的有效性。

第二，建立社區(qū)雙向監(jiān)督機(jī)制。將社區(qū)治理納入制度化渠道，除了法制建設(shè)，還需要建立政府與社區(qū)之間的雙向監(jiān)督機(jī)制。一方面，政府可建立檢查、監(jiān)察、內(nèi)部審計(jì)三位一體的監(jiān)督機(jī)制，依法進(jìn)行定期與非定期的社區(qū)評(píng)估與監(jiān)督檢查，指導(dǎo)社區(qū)發(fā)展方向。但要避免行政化，要在保障社區(qū)主體地位前提下進(jìn)行工作指導(dǎo)和監(jiān)督。另一方面，加強(qiáng)社區(qū)綜合信息平臺(tái)建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)政府在社區(qū)治理中的黨務(wù)、政務(wù)、財(cái)務(wù)和服務(wù)公開，促進(jìn)社區(qū)工作的透明化，及時(shí)公布決策的制訂與實(shí)施情況，接受民主監(jiān)督。社區(qū)居民還可以對(duì)政府工作內(nèi)容、質(zhì)量、工作人員的服務(wù)態(tài)度和效果進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)議。同時(shí)，建立社區(qū)信息庫、社區(qū)行政和服務(wù)檔案，增加信息屏、服務(wù)臺(tái)等公共設(shè)施，為社區(qū)居民更快了解社區(qū)治理相關(guān)信息提供渠道。

第三，整合社區(qū)治理資源。我國(guó)現(xiàn)有的社區(qū)治理主體社區(qū)居委會(huì)干部老齡化嚴(yán)重、專業(yè)文化知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，缺乏年富力強(qiáng)、文化層次高、具備專業(yè)社區(qū)服務(wù)和社區(qū)管理知識(shí)的人才。因此轉(zhuǎn)變政府在社區(qū)治理中的職能，要充分整合社區(qū)人力資源，改善現(xiàn)有的人力資源構(gòu)成體系和動(dòng)員機(jī)制。一方面，注重培養(yǎng)和引入專業(yè)化人才，建立業(yè)務(wù)素質(zhì)高的社會(huì)工作人才隊(duì)伍。參與社區(qū)治理的居民也要提高對(duì)社區(qū)整體狀況的把握，更有利于維護(hù)社區(qū)公共利益同時(shí)實(shí)現(xiàn)自身利益。另一方面，減少政府對(duì)社區(qū)自治組織的行政干預(yù)，改變以往由政府一手把控社區(qū)人事任命的狀況，將權(quán)力下放社區(qū)，支持民眾推選出為社區(qū)所思所憂的當(dāng)家人。政府應(yīng)建立社區(qū)人事的約束和激勵(lì)機(jī)制，從宏觀角度協(xié)調(diào)社區(qū)人力資源配置。

第四，提高社區(qū)主體文化認(rèn)同。塑造治理主體主人翁意識(shí)，提高參與治理的積極性與主動(dòng)性，是加強(qiáng)社區(qū)精神文明建設(shè)、保證社區(qū)治理健康和諧發(fā)展的精神支持。一方面，政府應(yīng)鼓勵(lì)社區(qū)打造特色社區(qū)文化，培育社區(qū)精神，以此激發(fā)居民參與社區(qū)事務(wù)的熱情，提高參與意識(shí)。我國(guó)社區(qū)之所以政府介入較多，與社區(qū)居民的自治意識(shí)不強(qiáng)不無關(guān)系。要倡導(dǎo)社區(qū)文化和社區(qū)精神，例如，開展社區(qū)群眾性活動(dòng)，加強(qiáng)社區(qū)文化、體育、教育、娛樂等方面建設(shè)，舉行各類社區(qū)公益活動(dòng)，如定立“街坊節(jié)”等社區(qū)節(jié)日，聯(lián)系和團(tuán)結(jié)社區(qū)居民。發(fā)現(xiàn)和弘揚(yáng)社區(qū)獨(dú)有的特色文化，增強(qiáng)社區(qū)居民的認(rèn)同感和歸屬感；另一方面，創(chuàng)造社區(qū)教育的條件和機(jī)會(huì)，提高居民參與社區(qū)治理的能力。興辦社區(qū)圖書館和社區(qū)學(xué)校，為社區(qū)居民提供良好的公共服務(wù)，滿足人們的精神需求。社區(qū)良好的學(xué)習(xí)氛圍，不但提高了居民文化道德素質(zhì)及文明程度，又為社區(qū)居民提升參與社區(qū)治理的意識(shí)和能力提供了條件。

第五，加強(qiáng)社區(qū)政策資金投入。政府在社區(qū)治理過程中，應(yīng)逐步退出微觀干預(yù)，通過優(yōu)惠政策、財(cái)政支持等更具有靈活性、適應(yīng)性的手段宏觀調(diào)控社區(qū)發(fā)展。一方面，大力加強(qiáng)中央及地方政府對(duì)社區(qū)的財(cái)政支持，形成規(guī)范的公共財(cái)政制度。調(diào)整公共財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，建立用于社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)的專項(xiàng)基金，并根據(jù)社區(qū)實(shí)際需要不斷調(diào)整財(cái)政投入的重點(diǎn)方向和優(yōu)先度。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)非政府組織的資金支持，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)及產(chǎn)品的多樣化和個(gè)性化。另一方面，政府要對(duì)社區(qū)政策傾斜，尤其是為社區(qū)非政府組織和社區(qū)企業(yè)發(fā)展提供更多的優(yōu)惠政策。政府應(yīng)適度引入市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制，將政府管不好的事務(wù)交由社區(qū)處理。特別在公共服務(wù)和公共產(chǎn)品方面，通過政府購買等方式，有利于社區(qū)非政府組織和社區(qū)企業(yè)提供高效高質(zhì)的公共服務(wù)。政府除了需要監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)社區(qū)非政府組織和企業(yè)之外，更重要的是運(yùn)用優(yōu)惠稅收政策、勞動(dòng)政策，對(duì)其財(cái)產(chǎn)稅、營(yíng)業(yè)稅進(jìn)行減免，培育和促進(jìn)其發(fā)展，形成各方通力合作、互惠共贏的局面。

在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，以往行政化主導(dǎo)社區(qū)治理的模式已難以適應(yīng)時(shí)代需求，而社區(qū)治理中做到正確處理政府與社區(qū)其他主體間關(guān)系，正確行使政府職能，具有復(fù)雜性和長(zhǎng)期性。政府在社區(qū)治理中的職能轉(zhuǎn)變主要有以下三個(gè)發(fā)展趨勢(shì)：第一，政府權(quán)力下放社區(qū)，社區(qū)自下而上的社會(huì)參與度不斷提高。社區(qū)居民參與意識(shí)日益加強(qiáng)，政府需要還權(quán)于社區(qū)，充分保障社區(qū)居民的切身利益；第二，政府進(jìn)一步扶持非政府組織、社區(qū)企業(yè)，引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府購買。在可以預(yù)見的未來，非政府組織將在社區(qū)中發(fā)揮愈來愈重要的作用，將以義務(wù)性質(zhì)為社區(qū)提供比政府更個(gè)性化、更具有靈活性的社區(qū)服務(wù)和公共產(chǎn)品；第三，政府將逐步撤出社區(qū)的微觀干預(yù)，將精力更多放在宏觀調(diào)控方面，為社區(qū)各主體參與治理提供更優(yōu)良的環(huán)境。

以上是從國(guó)情社情前提出發(fā)，在國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化視角下，針對(duì)社區(qū)治理中政府職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行的基本判斷，而政府職能轉(zhuǎn)變的相應(yīng)對(duì)策也必須審時(shí)度勢(shì)，才能更具有現(xiàn)實(shí)可能性與實(shí)際可操作性。