精準(zhǔn)扶貧模式及其法律保障探析

文 姚鵬宇

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川成都 610000）

精準(zhǔn)扶貧模式及其法律保障探析

文 姚鵬宇

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川成都 610000）

推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工程是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的必要措施，也標(biāo)志著我國(guó)扶貧工程進(jìn)入舉國(guó)攻堅(jiān)的新階段。影響精準(zhǔn)扶貧的因素包括社會(huì)組織參與扶貧的機(jī)制不健全、公私合作協(xié)力扶貧分工不清晰、社會(huì)支持扶貧制度體系亟待完善等。推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧模式急需完善相關(guān)的制度支持保障體系，積極促成政府與社會(huì)組織的合作，建立行之有效的監(jiān)管與問責(zé)體制等一系列手段，加大扶貧項(xiàng)目的投入和實(shí)施監(jiān)督，實(shí)際提高脫貧致富的長(zhǎng)遠(yuǎn)效果。

精準(zhǔn)扶貧 扶貧模式 社會(huì)組織 合作

開展扶貧工作，是黨中央根據(jù)我國(guó)國(guó)情現(xiàn)狀，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興作出的重大戰(zhàn)略決策。減少貧困是全面建成小康社會(huì)的必由之路。十八屆五中全會(huì)中制定和審議通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，提出了農(nóng)村貧困人口脫貧是全面建成小康社會(huì)最艱巨的任務(wù)，必須充分發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。鑒于此，有必要全面檢視當(dāng)前我國(guó)扶貧的各種實(shí)踐的利弊，對(duì)其合法性進(jìn)行嚴(yán)密論證，進(jìn)而為探索扶貧工程的中國(guó)模式提供法律保障。以中國(guó)扶貧工作的法律保障為切入點(diǎn)，在新形勢(shì)、新需求下，對(duì)國(guó)家扶貧法律觀進(jìn)行新的思考，進(jìn)而在法治化軌道上回應(yīng)脫貧致富的戰(zhàn)略要求。

一、我國(guó)扶貧模式的現(xiàn)狀

經(jīng)過數(shù)十年努力，我國(guó)脫貧工程以取得顯著成果。貧困形式已由最初的全面貧困轉(zhuǎn)為區(qū)域性貧困。但是，隨著貧困區(qū)域、種類等的變化，扶貧工程的難度也大幅度提升。其一，貧困區(qū)域逐漸特定在某些固定地區(qū)，如貴州、四川、云南等西部地區(qū)以及中部山區(qū)。各種因素的積累使得這些地方的脫貧工作變得異常困難；其二，貧困更具地域特色，情況復(fù)雜，傳統(tǒng)的扶貧模式已經(jīng)不能完全滿足脫貧的需求；其三，貧困的原因日益多樣化，地理位置、自然災(zāi)害、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、人口流動(dòng)等原因使得貧困問題更加復(fù)雜化；其四，貧困的代際遺傳更加明顯，單純的物質(zhì)扶持不能有效的扭轉(zhuǎn)貧困的傳播擴(kuò)大；其五，由貧困導(dǎo)致的犯罪率大幅增長(zhǎng)，貧困地區(qū)日漸成為盜竊、搶劫以及傳銷活動(dòng)滋生的沃土。針對(duì)這些情況，中共中央于2013年提出精準(zhǔn)扶貧方案，在此背景下，單靠有限的政府扶貧，難以滿足我國(guó)脫貧的需求。

在我國(guó)當(dāng)前國(guó)情下，政府主導(dǎo)的扶貧模式，不符合比例性原則，因此，相關(guān)工作時(shí)常陷入困境。其一，當(dāng)前政府的根本職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，而政府的精力和作用終歸是有限的，政府堅(jiān)持扶貧符合必要性原則，但是，中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，如果政府長(zhǎng)期單槍匹馬應(yīng)對(duì)貧困問題，長(zhǎng)此以往將嚴(yán)重影響政府的職能效果。其二，政府大規(guī)模的扶貧工程，費(fèi)用高昂，開銷巨大，且由于程序、環(huán)節(jié)繁復(fù)，效率低下。其三，政府扶貧有嚴(yán)格的政策方針，但是面對(duì)現(xiàn)階段提出的精準(zhǔn)扶貧，政府的嚴(yán)格規(guī)劃缺乏靈活性，往往不能及時(shí)應(yīng)對(duì)實(shí)際情況。

2015年12月19日，廣西壯族自治區(qū)旅游發(fā)展委員會(huì)與聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）在廣西南寧簽署戰(zhàn)略合作備忘錄，宣布正式建立戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。雙方將通過民族文化的旅游開發(fā)項(xiàng)目，以促進(jìn)地區(qū)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在旅游扶貧方式上，政府能夠幫助貧困居民獲得旅游開發(fā)所需的知識(shí)、物資等，但是，在后續(xù)運(yùn)營(yíng)調(diào)整等方面，這并不是政府有能力并且有精力管理的。在此情況下，社會(huì)組織的介入，無(wú)疑是最佳的選擇。這種合作模式，也是市場(chǎng)引導(dǎo)與市場(chǎng)開發(fā)相結(jié)合的具體應(yīng)用。政府經(jīng)過分析，根據(jù)市場(chǎng)需求開發(fā)出適銷對(duì)路的產(chǎn)品，從而獲得最大收益，才能更好地提高民族貧困地區(qū)群眾參與脫貧工程的積極性、主動(dòng)性。而對(duì)市場(chǎng)的感悟，社會(huì)組織明顯會(huì)比政府做得更好。［1］

二、當(dāng)前扶貧實(shí)踐及其合法性評(píng)價(jià)

（一）扶貧工程具有最大合法性

《聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)》推動(dòng)了現(xiàn)代國(guó)際社會(huì)消除貧困的基本法律框架的建立，其具體目標(biāo)為，“A.1990年至2015年間，將每日收入低于1.25美元的人口比例減半；B.使所有人包括婦女和青年人都享有充分的生產(chǎn)就業(yè)和體面工作；C.1990年至2015年間，挨餓的人口比例減半”。［2］同時(shí)，《世界人權(quán)宣言》中明確規(guī)定：“每個(gè)人，作為社會(huì)的一員，有權(quán)享受社會(huì)保障，并有權(quán)享受他的個(gè)人尊嚴(yán)和人格的自由發(fā)展所必需的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化方面各種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)”；“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)；在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時(shí)，有權(quán)享受保障”。［3］推進(jìn)扶貧工程，正是對(duì)人權(quán)保障的一種詮釋。首先，生命健康權(quán)是人的最基本權(quán)利，是人類發(fā)展的基礎(chǔ)，通過扶貧工程，提高生活質(zhì)量，是捍衛(wèi)生命健康權(quán)的捷徑；其次，扶貧工程也是對(duì)平等權(quán)利的尊重，貧困的源頭錯(cuò)綜復(fù)雜，其中，民族歧視，男女不平等問題，是貧困問題形成的始作俑者。堅(jiān)持扶貧工程，努力抑制不平等思想的滋生，是推動(dòng)人類發(fā)展的有效之舉；最后，扶貧工程也是保障兒童權(quán)益的積極舉措。目前，全世界仍有數(shù)以億計(jì)的兒童成長(zhǎng)在資源稀缺和被剝奪的環(huán)境中，《2012年世界兒童狀況》報(bào)告中指出，應(yīng)將廣泛的政策行動(dòng)納入到所有的發(fā)展戰(zhàn)略中，以惠及遭排斥的兒童，并在貧富懸殊的環(huán)境中促進(jìn)社會(huì)公平。［4］總而言之，人權(quán)是保證人生存發(fā)展的基本要求，而扶貧工程，是全世界的人權(quán)工程。通過各方努力，應(yīng)對(duì)貧困問題，是解決相關(guān)一系列問題的有效之舉，是維護(hù)世界和平與發(fā)展的必由之路。

截止2011年，全世界仍有10億人口的極端貧困人群，減少貧困仍是全人類需要面對(duì)的重大挑戰(zhàn)。中國(guó)是聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)之一，也是全世界最大的發(fā)展中國(guó)家，脫貧工程在中國(guó)仍是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。我國(guó)憲法中明確寫有：“國(guó)家盡一切努力，促進(jìn)全國(guó)各民族的共同繁榮”、“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等”、“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”等內(nèi)容。此外，在2015年中國(guó)十八屆五中全會(huì)上通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》也指出：增加公共服務(wù)供給，從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平，加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，分類扶持貧困家庭，探索對(duì)貧困人口實(shí)行資產(chǎn)收益扶持制度，建立健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老人關(guān)愛服務(wù)體系。由此可以看出，當(dāng)前扶貧脫貧工作依然嚴(yán)峻，而且根據(jù)時(shí)空因素的轉(zhuǎn)變，扶貧工作的方式、目的也應(yīng)進(jìn)行針對(duì)性的調(diào)整。因此，探索適合我國(guó)情況的合理、合法的扶貧模式，是符合時(shí)代要求的必然之舉。

（二）國(guó)家扶貧模式具有常規(guī)的合法性

由國(guó)家力量主導(dǎo)我國(guó)的扶貧工作，具有常規(guī)的合法性。我國(guó)憲法第89、99條中明確規(guī)定了國(guó)務(wù)院及各級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)中的重要職責(zé)。由此可見，我國(guó)政府力量是法律上明確規(guī)定的主持扶貧工作的主體。中共中央政治局于2015年11月23日召開會(huì)議，審議通過《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》。會(huì)議指出加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行中央統(tǒng)籌、省級(jí)總負(fù)責(zé)、市縣抓落實(shí)，逐級(jí)立下軍令狀，層層落實(shí)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任，由此，再一次強(qiáng)調(diào)政府在扶貧攻堅(jiān)過程中的中流砥柱地位。類似的扶貧模式在國(guó)際上也是有跡可尋的。例如，美國(guó)政府通過開展大規(guī)模的反貧困行動(dòng)，先后頒布《阿巴拉契亞地區(qū)發(fā)展法》、《公共工程經(jīng)濟(jì)開發(fā)法案》，旨在強(qiáng)調(diào)通過加大政府投資，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展人力資本，發(fā)展落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。與此相類似的，英國(guó)實(shí)行了以社會(huì)保障為主的反貧困制度，通過重視反貧困的立法，充分發(fā)揮國(guó)家在反貧困當(dāng)中的再分配職能，強(qiáng)化社會(huì)保障在反貧困中的分類實(shí)施等一些列手段，保證本國(guó)反貧困工作的順利推進(jìn)。［5］

（三）社會(huì)組織扶貧模式面臨法律障礙

“社會(huì)組織”在不同的地方和不同的意識(shí)形態(tài)中，有不同的內(nèi)涵和定義：在美國(guó)，叫“非營(yíng)利組織”，在英國(guó)叫“公共慈善組織”，在德國(guó)，叫“志愿組織”，在法國(guó)成為“基金組織”，而在日本，他的法定稱謂是“公益法人”。在我國(guó)學(xué)界中，“社會(huì)組織”是與“非政府組織（NGO）”和“民間組織”可以相互替換的概念。［6］

社會(huì)組織作為廣泛利益群體的代表，其作用是不容忽視的。在西方國(guó)家看來，通過社會(huì)力量來表達(dá)自身的意愿，反饋對(duì)社會(huì)的不滿，在客觀上起到了在政治上維持少數(shù)意見者以及弱勢(shì)群體的利益、創(chuàng)造一個(gè)順應(yīng)民意的政府的作用。［7］社會(huì)組織扶貧參與權(quán)同樣可以認(rèn)為源于我國(guó)遵守憲法和保障人權(quán)的要求。憲法保障人權(quán)，而人權(quán)也要求尊重人的生命健康權(quán)、發(fā)展權(quán)與不被歧視。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)社會(huì)組織參與扶貧的模式面臨許多法律障礙。社會(huì)組織參與扶貧工程，需要對(duì)社會(huì)組織本身提出很高的要求，同時(shí)須有相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)其的產(chǎn)生、認(rèn)定、活動(dòng)、監(jiān)督等一系列程序進(jìn)行規(guī)定。然而，由于諸多原因，我國(guó)的社會(huì)組織以及相關(guān)法律法規(guī)的設(shè)立明顯遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足扶貧工程的要求。例如，社會(huì)組織準(zhǔn)入的規(guī)制上，由于長(zhǎng)期沒有法律法規(guī)的明確、嚴(yán)格規(guī)定，這種“寬進(jìn)”的準(zhǔn)入漏洞造成社會(huì)組織良莠不齊，并且缺乏有效的管理和監(jiān)督，組織內(nèi)部管理混亂，財(cái)務(wù)狀況不明晰，甚至導(dǎo)致“空殼組織”的泛濫，這都嚴(yán)重影響了社會(huì)組織的發(fā)展，使其難以有效地參與到扶貧工程中。

（四）公私合作模式的法律缺失

20世紀(jì)西方國(guó)家在公共事業(yè)領(lǐng)域，通過立法保障公私合作的形式進(jìn)行了一系列的改革，并取得了可觀的成果。我國(guó)在公共事業(yè)領(lǐng)域的公私合作雖然收獲頗豐，但總體上是通過政策來指導(dǎo)工作的，因而目前仍然沒有公共領(lǐng)域公私合作的專門立法，對(duì)合作如何進(jìn)行、誰(shuí)來監(jiān)管以及市場(chǎng)化過程中各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生爭(zhēng)議如何解決等都缺乏明確的法律規(guī)則。現(xiàn)如今，我國(guó)在政府與社會(huì)組織合作領(lǐng)域，面臨著既缺乏法制，更缺乏法治的尷尬局面，從而使得各項(xiàng)工作中面對(duì)爭(zhēng)執(zhí)的處理往往是以人治而不是以法治的方式解決，在若干不定因素的影響下，充滿了隨意性，影響和制約雙方合作的進(jìn)程。［8］

三、中國(guó)合作扶貧模式的法律保障

當(dāng)今世界，沒有任何一個(gè)政府、任何一個(gè)社會(huì)組織可以單獨(dú)應(yīng)對(duì)一國(guó)的貧困難問題。以公私合作的模式開展扶貧工作是大勢(shì)所趨。依據(jù)中國(guó)當(dāng)前的國(guó)情，應(yīng)契合國(guó)家扶貧戰(zhàn)略，綜合考慮多元化合作扶貧，不僅需要建構(gòu)政府扶貧和社會(huì)扶貧的合作模式，更重要的是，通過加強(qiáng)和完善法律、合理進(jìn)行法律解釋、配套法規(guī)政策，構(gòu)建確保中國(guó)扶貧工程的良法善治體系。

2014年11月國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》。該意見雖然規(guī)定內(nèi)容較多，但位階低，前瞻性不夠，實(shí)際操作性較低，無(wú)法滿足社會(huì)組織自主獨(dú)立參與扶貧工程的需求。因此，在法治的框架下充分發(fā)揮社會(huì)力量的積極作用，這不僅是確保中國(guó)扶貧工程的應(yīng)有之義，也是探索國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一條基本路徑。

（一）以依法治國(guó)為指導(dǎo)，將法治化貫穿于扶貧工程的全過程

2015年是聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展計(jì)劃的最后一年，但貧困問題依然嚴(yán)重。在中國(guó)，仍有7000萬(wàn)人處于貧困狀態(tài)，國(guó)內(nèi)脫貧任務(wù)依然嚴(yán)峻。在傳統(tǒng)理念上，政府被視為物質(zhì)保障的主要供體，社會(huì)則被認(rèn)為是受保護(hù)的主體。然而，隨著國(guó)內(nèi)社會(huì)組織的發(fā)展壯大，這種觀念已悄然發(fā)生改變。因此，在扶貧領(lǐng)域不僅有必要加強(qiáng)公權(quán)力部門間的整合與協(xié)調(diào)，還應(yīng)將構(gòu)建公私力量的協(xié)作擺在重要位置上。

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》表明了國(guó)家動(dòng)員一切力量參與扶貧工程的意愿，也明確了創(chuàng)新參與方式和完善保障措施的途徑。因此，在面臨貧困問題的的共同治理上，在與公權(quán)力部門的關(guān)系上，應(yīng)彰顯社會(huì)扶貧組織的主體性、競(jìng)爭(zhēng)性和協(xié)同性。

在合作扶貧的問題上，我國(guó)憲法所確立的人權(quán)和平等原則，使社會(huì)扶貧組織的主體性正當(dāng)化。根據(jù)法律和合同賦予其相應(yīng)的權(quán)限，建構(gòu)與政府合作的新型協(xié)同關(guān)系，尤其是在確定扶貧對(duì)象、打造公益品牌、構(gòu)建信息平臺(tái)等方面，實(shí)現(xiàn)資源的整合、信息的共享、工作的聯(lián)動(dòng)，應(yīng)是實(shí)現(xiàn)中國(guó)扶貧工程的最佳模式。推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作、完成扶貧攻堅(jiān)，把法治理念貫穿于扶貧工作全過程是我國(guó)構(gòu)建法治社會(huì)的必然之舉。目前，制定社會(huì)組織參與扶貧和兩者合作機(jī)制的規(guī)范，應(yīng)是建構(gòu)扶貧最佳模式過程中法律保障的努力方向。

（二）確定社會(huì)組織參與扶貧的合法性

依據(jù)《中共中央發(fā)布關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中“實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”的要求，我國(guó)應(yīng)積極完善有關(guān)社會(huì)組織參與到攻堅(jiān)工程中，最大發(fā)揮出自身在精準(zhǔn)扶貧方面的優(yōu)勢(shì)，從而全面推進(jìn)我國(guó)的扶貧工程。社會(huì)組織在西方國(guó)家起步較早，經(jīng)過長(zhǎng)期的發(fā)展，通過主權(quán)在民理論、新公共服務(wù)理論、協(xié)商民主理論等充分證明了社會(huì)組織存在的合理性。［9］近幾十年來，我國(guó)的社會(huì)組織取得了驕人的成績(jī)，但法律制度上的不完善，仍是阻礙社會(huì)組織進(jìn)一步發(fā)展的絆腳石。在我國(guó)的扶貧工程上，社會(huì)組織同樣面臨著法律缺失問題?！吨泄仓醒氚l(fā)布關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中明確提出積極鼓勵(lì)社會(huì)力量參與到其中。依據(jù)在私領(lǐng)域“法不禁止皆自由”的基本法理，結(jié)合國(guó)際社會(huì)的實(shí)踐，確認(rèn)社會(huì)力量參與扶貧工作當(dāng)中是合情合法的。但是，如果相關(guān)法律法規(guī)得不到完善，社會(huì)力量還是只能望而止步，很難真正參與其中。目前，應(yīng)把制定完善相關(guān)法律體制的工作擺在重要甚至首要位置上，將其一般原則和基礎(chǔ)規(guī)定通過法律形式明確下來，將這一“灰色地帶”納人規(guī)范和監(jiān)管中。在精準(zhǔn)扶貧的新要求下，社會(huì)組織的力量至關(guān)重要。然而在目前，社會(huì)組織參與扶貧工程的法律認(rèn)同依然欠佳。鑒于扶貧工作中個(gè)人利益的影響較大，須制定專門的法律或法規(guī)，確定社會(huì)力量參與扶貧的合法性；規(guī)范社會(huì)組織的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn);詳細(xì)規(guī)范社會(huì)組織的運(yùn)行機(jī)制以及其法律責(zé)任和監(jiān)管機(jī)制。

（三）建構(gòu)政府和社會(huì)組織的合作扶貧模式

作為扶貧工作中傳統(tǒng)的中流砥柱，且在社會(huì)扶貧組織欠發(fā)達(dá)的情況下，政府為主的扶貧模式具有合理性。而未來，應(yīng)堅(jiān)信政府和社會(huì)組織的協(xié)同抗擊貧困模式是確保中國(guó)扶貧工程的最佳選擇。在宏觀上，政府與社會(huì)組織是筑基與固強(qiáng)的關(guān)系。政府憑借其絕對(duì)資源優(yōu)勢(shì)，在扶貧工程中的全局性、決定性作用是不可忽視的，社會(huì)組織則是針對(duì)具體目標(biāo)的特殊要求而進(jìn)行的局部固強(qiáng)，是對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的有力保障。在微觀上，二者則是全維網(wǎng)與關(guān)鍵點(diǎn)的關(guān)系。對(duì)局部貧困地區(qū)來說，社會(huì)組織扶貧意味著“一攬子”全維性扶助，體現(xiàn)在對(duì)特殊情況的應(yīng)對(duì)、專業(yè)人員的填補(bǔ)、急需設(shè)備的供應(yīng)、針對(duì)性方案的編制與演練、后續(xù)問題的處置與總結(jié)等各個(gè)時(shí)空環(huán)節(jié);但在社會(huì)組織力不從心時(shí)，政府力量將作為最后的“撒手锏”，發(fā)揮關(guān)鍵性作用。

從精準(zhǔn)扶貧的詞義上講，“精”是 “選擇”的意思，“準(zhǔn)”代表著“水平”，就像一架天平，只有準(zhǔn)，才會(huì)平。政府作為宏觀調(diào)控的主體，在精準(zhǔn)角度上很難做到細(xì)致入微。社會(huì)組織相比于政府，更加具有親民性，其自身優(yōu)勢(shì)也使得在很多方面更容易獲得成功。社會(huì)組織來源于社會(huì)，對(duì)社會(huì)具備更準(zhǔn)確、更全面的了解。在具體實(shí)施精準(zhǔn)扶貧上，社會(huì)組織必然是政府洞察實(shí)際情況必不可少的“眼睛”。

（四）加強(qiáng)社會(huì)組織扶貧的監(jiān)管與追責(zé)

社會(huì)組織自身分散性、靈活性等特點(diǎn)，也意味著若法律不設(shè)計(jì)嚴(yán)格追責(zé)體系，且各方疏于監(jiān)管，很有可能嚴(yán)重影響國(guó)家扶貧工程的效率，甚至造成不必要的損失。為防止社會(huì)組織良莠不齊、偷奸?；膩y象，政府與社會(huì)組織的協(xié)作合同不能草率簽定，應(yīng)謹(jǐn)慎設(shè)計(jì)，通過契約嚴(yán)格規(guī)范社會(huì)組織的品質(zhì)和責(zé)任，避免出現(xiàn)責(zé)任空白。

自治能力是社會(huì)組織服務(wù)品質(zhì)的前提。政府作為主管機(jī)關(guān)，應(yīng)有所為、有所不為，依法做好對(duì)社會(huì)組織的培育、指導(dǎo)和監(jiān)管工作，充分發(fā)揮各社會(huì)組織的行業(yè)自律組織的作用，使其在制度制定、工作方式、等級(jí)評(píng)定、獎(jiǎng)懲處置等問題上有充分的決定權(quán)。同時(shí)，重視建立健全專業(yè)人員的評(píng)估體系，探索制定公私合作扶貧的標(biāo)準(zhǔn)合同，完善合作扶貧方案和措施的報(bào)備、公開和監(jiān)督體系，這應(yīng)是當(dāng)前政府和社會(huì)組織需要積極攜手邁出的第一步。

精準(zhǔn)扶貧的首要工作就是扶貧瞄準(zhǔn)，它是依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)選擇扶貧對(duì)象，將資金等扶貧資源投入使用，旨在使各種扶貧資源真正運(yùn)用到貧困人口身上，實(shí)現(xiàn)脫貧。在扶貧瞄準(zhǔn)過程中會(huì)涉及到瞄準(zhǔn)的依據(jù)、對(duì)象及內(nèi)容等諸多要素，這些要素之間相互聯(lián)系、相互作用構(gòu)成一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，形成扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)象識(shí)別差異和項(xiàng)目安排不合理的現(xiàn)象比比皆是。這一方面是由于政府工作粗制濫造，營(yíng)造形象工程，另一方面，也是一些社會(huì)組織迎合政府，無(wú)所作為造成的惡果。推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，必須重視政府與社會(huì)組織的彼此監(jiān)督工作，兩者必須以真誠(chéng)的態(tài)度促進(jìn)合作，互相監(jiān)督工作，彼此糾正錯(cuò)誤，互補(bǔ)不足，從而共同進(jìn)步，積極面對(duì)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

受傳統(tǒng)觀念的影響，人們更多的把保衛(wèi)人權(quán)的任務(wù)交給國(guó)家來執(zhí)行，而社會(huì)組織則被視為附加物。在扶貧工程攻堅(jiān)戰(zhàn)打響的今天，傳統(tǒng)的模式已經(jīng)不能滿足精準(zhǔn)扶貧的需求，這就勢(shì)必要對(duì)以往的扶貧模式進(jìn)行反思改進(jìn)。促進(jìn)政府與社會(huì)組織的合作，是時(shí)代的需求，也是我國(guó)管理公共事務(wù)領(lǐng)域的體制革新和推進(jìn)依法治國(guó)政策的需要。構(gòu)建公私合作并以法律作為其強(qiáng)大后盾，將是我國(guó)扶貧工程取得最終勝利的最強(qiáng)保障。

［1］王兆峰.民族地區(qū)旅游扶貧研究［M］.北京，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版，2011.12：48-50.

［2］王兆峰.民族地區(qū)旅游扶貧研究［M］.北京，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版，2011.12：48-50.

［3］聯(lián)合國(guó)中文網(wǎng)站.聯(lián)合國(guó)年年發(fā)展目標(biāo)，http：//www.un. org/zh/millenniumgoals/poverty.shtml.

［4］聯(lián)合國(guó)中文網(wǎng).世界人權(quán)宣言，http：//www.un.org/zh/ universal-declaration-human-rights/index.html.

［5］左常升.國(guó)際減貧理論與前沿問題［M］.北京，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2013：155-156.

［6］李俊杰.集中連片特困地區(qū)反貧困研究［M］.北京，科學(xué)出版社，2014.01：11-13.

［7］王卓.災(zāi)后扶貧與社區(qū)治理［M］.北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014：147.

［8］崔運(yùn)武.論我國(guó)城市公用事業(yè)公私合作改革的若干問題［J］.上海，上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（07）.

［9］戚建剛，易君.群體性事件治理中公共有序參與的行政法制度研究［M］.武漢：華中科技大學(xué)出版社，2014：45-50.

責(zé)任編輯：慶 玲

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：1008-6323（2016）01-0043-04

姚鵬宇，四川大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

2015-12-21