新公共服務(wù)視角下的地方政府信任指數(shù)：式微與提升

文 王 楊

（華中師范大學(xué)，湖北武漢 430079）

新公共服務(wù)視角下的地方政府信任指數(shù)：式微與提升

文 王 楊

（華中師范大學(xué)，湖北武漢 430079）

政府信任是政府與公民之間良性互動的重要表現(xiàn)，體現(xiàn)為公民在理性選擇中對政府公共服務(wù)績效的認可。當代中國社會中地方政府的信任指數(shù)呈現(xiàn)出下降趨勢，主要與利益多元、理性公民、風(fēng)險社會等因素相關(guān)。一般情況下，地方政府的信任指數(shù)與政府公共服務(wù)的績效是正相關(guān)的，政府在公共服務(wù)中的表現(xiàn)越優(yōu)良，獲得的信任指數(shù)會越高。當前，地方政府在現(xiàn)實行為中，并沒有很好地執(zhí)行新公共服務(wù)的理念，出現(xiàn)了一些行為背離現(xiàn)象?；谛鹿卜?wù)的視角，提升當前地方政府信任指數(shù)的路徑主要有合理定位政府角色、擴大理性公民參與、建立及時有效回應(yīng)機制、強化行政責(zé)任與民眾監(jiān)督力度、公共服務(wù)或產(chǎn)品供給人民導(dǎo)向以及公共利益至上。

政府信任 新公共服務(wù) 提升路徑

一、問題的提出

政府信任是國家治理體系中的一個重要內(nèi)容，政府信任指數(shù)的高低與國家治理能力現(xiàn)代化之間有著密切的聯(lián)系。當前，全世界范圍內(nèi)的政府信任指數(shù)總體上是呈下降趨勢的，這覆蓋民主與非民主國家、發(fā)達與發(fā)展中國家。2012年，一家調(diào)查性質(zhì)的公司在全球范圍內(nèi)進行信任調(diào)查，結(jié)果顯示，“由于經(jīng)濟危機和政治危機的雙重影響，2012年政府信任遭受歷史上最嚴重的下降，在調(diào)查的25個國家里，有17個不信任政府在做‘正確的事’”，有12個國家的政府信任低于公民對于企業(yè)、媒體和非營利組織的信任，成為公民最不信任的組織類型?！保?］在中國范圍內(nèi)，由于市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展，帶來的結(jié)果一方面是國家財富總量的增長和人民生活水平的提高，另一方面則是利益形式和內(nèi)容的多元化與復(fù)雜化，民眾獲取各種利益的渠道多樣化。政府在面對這種環(huán)境下，往往需要采取一些平衡機制來維護社會的總體穩(wěn)定和實現(xiàn)國家的整體性治理，此過程中必然會涉及到利益的整合與分配，觸及和損害一部分人的利益。政府本身如果缺乏必要的平衡技術(shù)和手段，在應(yīng)對這些問題時，則會陷入無能為力的尷尬局面。政府信任是政府與公民共同建構(gòu)起來的一個概念，體現(xiàn)為政府與公民之間的互動關(guān)系。所謂政府信任，主要指的是民眾對政府運用公共權(quán)力進行公共管理與公共服務(wù)的過程與結(jié)果的相信程度。在這個概念中，信任的主體是公民，包括社會大眾、社會組織和團體，其是政府公共服務(wù)的結(jié)果獲益者。信任的客體是政府及行政人、行政行為，政府中的行政人在工作中履行自己的行政職責(zé)，從事一些具體和抽象的行政行為，這些行政行為是與政府的公共管理和公共服務(wù)相關(guān)聯(lián)的。

政府信任對于政府來說，有著十分重要的意義。政府信任是評價政府工作績效的重要指標，政府在公共事務(wù)中履行職責(zé)的績效往往是由普通民眾來檢驗的，民眾在生活中受益于政府公共行為，必然會給予政府一定的好評，同時會表達自己對于政府具體行政行為和抽象行政行為的信任，反之，政府在民眾的評價中會處于不良政府的地位。從現(xiàn)代契約的角度來看，政府與公眾之間是一種典型的“委托-代理”關(guān)系，政府是民眾的代理者，民眾通過一定的渠道將自己手中的權(quán)力轉(zhuǎn)讓給代議機構(gòu)和政府組織，政府組織要向代議機構(gòu)和民眾負責(zé)，同時要取得民眾的滿意。要獲取民眾的滿意，政府最主要的手段就是創(chuàng)造出更多的社會公共價值，為整個社會公眾帶來更大的公共利益，有效滿足廣大民眾的利益需求。在此情況下，政府獲得民眾的認可指數(shù)必定會提升，政府信任指數(shù)則會顯著提升。從情感的角度來看，政府信任是民眾對于政府作為的一種情感表達，體現(xiàn)的是理性與非理性行為的融合，英國哲學(xué)家羅素認為任何評價都必然與評價主體的情緒、情感相聯(lián)系，“公眾直接或者間接體現(xiàn)政府提供的公共物品與公共服務(wù)，當他們對此感到滿意時，就會從內(nèi)心深處產(chǎn)生對政府的認可、接受和贊賞等。”［2］這種從內(nèi)心深處產(chǎn)生的表達顯然是一種情感性的展示，是民眾基于理性認知之后形成內(nèi)心非理性表達，表達出對政府具體行政行為的認可和好評，具體行政行為則更多地體現(xiàn)為政府為民眾提供的公共服務(wù)，滿足民眾的公共利益。

二、社會視角下當前地方政府信任指數(shù)式微的原因

在政府信任的層級體系中，地方政府的指數(shù)變化則是更為明顯，地方政府尤其是低層級的政府直接面對的服務(wù)對象是廣大民眾，其行政行為的反饋最為迅速和明顯。在現(xiàn)實政治生活中，政治信任下降主要是通過民眾的政治行為表現(xiàn)出來的，具體表現(xiàn)為民眾參與公共選舉的積極性不高、投票率比較低、廣大民眾對政治性知識和文化的興趣不足等。之所以公共選舉的參與率低，與民眾對政府的信任指數(shù)是直接相關(guān)的，民眾認為自己參加選舉的效果不值得一提，參與和不參與都是一樣，故會選擇可以參與或不參與來應(yīng)對公共選舉，這帶來的結(jié)果就是選舉的質(zhì)量會有所折扣，公共參與的績效無法得到保障。概括而言，當前地方政府信任指數(shù)趨于下降，主要有以下原因：

一是公民利益基礎(chǔ)的多元化。市場經(jīng)濟強調(diào)雙方的交易，只要彼此同意，在國家法律框架內(nèi)，都可以進行利益輸送和積累，各種利益在這個場域內(nèi)游離。社會大眾會在這個場域內(nèi)進行競爭和選擇，擴大自己獲取利益的機會和渠道，以實現(xiàn)個人利益的最大化。社會大眾彼此之間的契約基礎(chǔ)日發(fā)凸顯，彼此之間的聯(lián)系日益疏松，緊密度趨于下降，利益的異質(zhì)化程度只增不減。故在這個背景下，社會大眾之間的矛盾與沖突也會增多，影響社會的穩(wěn)定和國家的綜合性治理。政府在應(yīng)對這些矛盾和沖突時，并不能完全均衡各方利益訴求，其中利益訴求受損較大的一方就會對政府的行為進行負面評價，認為政府在履行職責(zé)的過程中沒能夠很好地兼顧民眾的利益，政府的信任指數(shù)在這部分人群中必然會受到影響。

二是輿論媒體的發(fā)展。輿論媒體的發(fā)展與政府信任之間的關(guān)系主要體現(xiàn)在輿論媒體的曝光和放大效應(yīng)，政府和行政官員在行使公共權(quán)力的過程中并非完全按照制度和程序辦事，有些行政官員在利益面前禁不住誘惑，向腐敗低頭，被相關(guān)部門查處后，媒體要進行報道。公眾在得知這些政府官員一些不堪的東西后，會形成一種輿論評價，低估整個政府系統(tǒng)的形象，從而對政府的信任指數(shù)帶來負面影響。奈尹（Nye）將政府的行為形象地概括為“扒糞和揭弊?！保?］當前，隨著各種社交網(wǎng)絡(luò)工具的發(fā)展，每個人都可以成為記者和媒體大亨，政府的行為弊端曝光渠道更加多元化。政府中的一個子系統(tǒng)出現(xiàn)這個問題，往往會帶來整體性效應(yīng)，成為政府信任指數(shù)增長的阻礙，影響公眾與政府之間的良性互動。

三是理性公民的發(fā)展。經(jīng)濟社會的發(fā)展帶來的受教育水平的增長，越來越多的社會成員接受中高等教育，知識與能力的增長引導(dǎo)其對社會公共性問題的關(guān)注度日益增長，對政治性行為的理解程度不斷提升。在市場經(jīng)濟中成長的公民會帶有一種契約精神，要求自己獲得平等的社會地位，擁有同等獲取社會資源和信息的權(quán)利，這種個人意識促使其在對政府行為進行評價時，敢于說真實感受。政府在現(xiàn)實社會中的行為績效好壞在這些理性公民眼中，會形成直觀的感受和評價，并且這些感受和評價是在這些理性公民的專業(yè)背景知識基礎(chǔ)之上進行的，所以得到的結(jié)果會相對比較科學(xué)。另外，理性公民在遇到涉及政府糾紛的問題和利益之爭時，善于通過一些法治化和公共化的手段與政府進行平等對話，這對于政府信任指數(shù)來說是個實質(zhì)的挑戰(zhàn)。

三、新公共服務(wù)理念下地方政府信任指數(shù)的提升路徑

借鑒新公共服務(wù)的理念和要求，結(jié)合地方政府的運作邏輯，為更好地滿足人民群眾對公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的需求，政府在面對公共價值和公共利益訴求時，理應(yīng)采取一些有效的措施來進行自我調(diào)整。政府只有在公共利益保障和創(chuàng)造中才能體現(xiàn)出自身的公共性，公共性是一個政府存在的合法性基礎(chǔ)，合法性的獲取也需要廣大民眾的支持和信任，故為強化政府的公共性和提升地方政府的信任指數(shù)，理應(yīng)設(shè)計一些合理的路徑：

一是合理定位政府角色。政府角色的定位主要指的是政府應(yīng)當做什么和不應(yīng)當做什么，對于政府的權(quán)限進行成文規(guī)定。政府是社會公共服務(wù)的主要提供者，政府和政府官員要有這種理念和意識，在自己的職責(zé)和權(quán)限范圍內(nèi)，一定要切實做好。政府在自身定位的過程中，要處理好政府與市場、政府與民眾的關(guān)系，在當前的市場經(jīng)濟運作中，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。政府要樹立裁判員和運動員相區(qū)分的理念，政府應(yīng)承擔(dān)起裁判員的身份，發(fā)揮市場經(jīng)濟的競爭機制，其主要職責(zé)是創(chuàng)造一個良好的生產(chǎn)與生活環(huán)境，維護市場運行的秩序，保障公民的基本權(quán)益。在處理與社會的關(guān)系時，政府應(yīng)鼓勵社會力量參與到公共服務(wù)中，發(fā)揮第三部門的積極作用，通過政府向社會力量購買公共服務(wù)的模式來提高公共服務(wù)的效率和效果。社會力量介入公共服務(wù)，是西方社會發(fā)展的成功經(jīng)驗，政府在整個過程中更多的是監(jiān)督的角色，進行行業(yè)的標準制定，督促相關(guān)生產(chǎn)和服務(wù)社會組織按照標準進行作業(yè)。質(zhì)量評估也是政府的重要職責(zé)，政府是驗收部門，在采用社會投標的方式進行相關(guān)公共服務(wù)提供時，應(yīng)吸收一些國外先進理念的經(jīng)驗，讓社會力量進行生產(chǎn)與供給公共產(chǎn)品，政府設(shè)立一些專業(yè)部門或借助于第三方評估力量，對這些社會力量的行為進行評價，此舉有利于保障公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。

二是培育理性公民參與公共事務(wù)?！袄硇怨袷巧鐣椭C的基礎(chǔ)，其群體的壯大則是國家和民族復(fù)興崛起的希望。遠離非理性沖動，做有理性的好公民，是時代發(fā)展的要求，也是成熟公民的標志。”［4］一般來說，理性是一種科學(xué)合理的表現(xiàn)，具有這種精神的人在一些是非問題上有著較為清晰的認知，在模糊性認知的概念、判斷、推理上，具備相對于常人的優(yōu)勢，主要表現(xiàn)在思維形式和內(nèi)容上。具有理性思維，能夠進行理性判斷，這是人與動物進行區(qū)分的重要內(nèi)容，人是社會化的動物，能夠進行理性認識和表述。人在理性的支持下，通過一系列學(xué)習(xí)、積累、判斷，對一些事務(wù)和問題進行預(yù)測，提出自己的想法，以此作為自己未來行為和實踐的指南，這樣在實際活動中的行為績效可能會更加科學(xué)、更加有效?？梢?，理性公民在進行問題思考和處理時，會基于對問題本身的認識和真理的把握作為行動指南，而不是簡單的基于個人感性層面的東西。正是基于上述特點，理性公民在向政府表達意見時，會更有力量。一般來說，培育理性公民的過程是長期的，體現(xiàn)的是公民本質(zhì)層面的變化。在內(nèi)容上，當前對理性公民的培育主要有三個方面：第一，培養(yǎng)公民對國家的社會制度和法制體系的合理性認同，使他們能客觀地理性認識社會現(xiàn)實。第二，使公民具有公正、公平、民主、平等的觀念和意識，并將其運用到社會公共生活中，成為自己終身堅守的行為標準。第三，培養(yǎng)公民權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的觀念。離開了義務(wù)的權(quán)利是特權(quán)，離開了權(quán)利的義務(wù)則意味著奴役和壓迫，一種合理的社會制度必然將公民的權(quán)利和義務(wù)恰當而又明確地結(jié)合起來，盡力消除含糊不清所導(dǎo)致的漏洞。

三是建立及時有效的回應(yīng)機制。公共服務(wù)的最終目的是滿足人民群眾對公共資源的需求，保障其基本公共服務(wù)權(quán)益，故在具體公共服務(wù)的項目規(guī)劃和后期改進中應(yīng)考慮民意。政府在推行公共服務(wù)社會化中應(yīng)基于民眾的需要，考慮社會化的具體政策，對于民眾強烈支持的公共服務(wù)設(shè)施與服務(wù)項目應(yīng)予以高質(zhì)量落實，對于民眾反對意見比較強烈的，應(yīng)予以堅決取消，避免資源浪費。同時，在進行公共服務(wù)設(shè)施與資源的空間布置時，應(yīng)考慮到民眾的便利，在民眾與公共服務(wù)資源之間權(quán)衡好可及性即民眾到這個相關(guān)服務(wù)設(shè)施與服務(wù)的最優(yōu)半徑。要做到這些，一個重要的方式就是建立健全一些民意的回應(yīng)機制，便利于民眾。首先要考慮到民眾的真實需求，在民眾真實需求表達之后，政府部門要給予及時的回應(yīng)，這樣民眾的心聲才能得以落實。得到民眾回應(yīng)之后，政府要有責(zé)任意識和危機意識，以民眾的意見作為自己行動的指南。只有這樣，政府與民眾之間的互動關(guān)系才能建立起來，政府的人民性才能得以體現(xiàn)出來。當前，隨著網(wǎng)絡(luò)社交媒體的發(fā)展，輿論的影響越來越大，一些大的輿論事件已經(jīng)成為影響國家安全穩(wěn)定和綜合治理的要素，面對這些大的輿論事件，政府如果不能夠?qū)ζ溥M行及時有效的回應(yīng)，可能會導(dǎo)致一些非理性的醞釀，致使一些流言的產(chǎn)生，影響社會的秩序。因此，面對民眾的聲音，政府需要積極有所作為，對于涉及公共利益的民聲，進行積極回應(yīng)。

四是強化行政責(zé)任和民眾監(jiān)督力度。政府是人民意志的執(zhí)行者和利益的維護者，政府要代表人民、為人民發(fā)聲，政府官員要帶一份責(zé)任感投入到自己的工作中?！柏?zé)任政府是現(xiàn)代民主政治的基本理念，一個負責(zé)任的政府必然是一個公眾信賴的政府?！保?］政府的行政邏輯要經(jīng)得起現(xiàn)實社會的檢驗，民眾表達意見的渠道要暢通，政府與民眾之間要有責(zé)任互相追究機制。政府是社會綜合治理和公共利益的行為操作者，政府在公共意見表達面前，要以回應(yīng)和關(guān)切社會的聲音為中心，積極履行自己的職責(zé)和使命。在向社會民眾提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的過程中，若政府出現(xiàn)失責(zé)和違責(zé)現(xiàn)象，要接受相應(yīng)的處罰。政府官員主動問責(zé)于社會是非常值得提倡的，西方一些議員和地方官員在履行自己職責(zé)過程中出現(xiàn)問題時，通常會主動請求辭去職務(wù)以及其他自我追究責(zé)任方式，這點是值得提倡和學(xué)習(xí)的。另外，當?shù)胤秸凸賳T缺乏自我主動問責(zé)現(xiàn)象時，需要外界的力量對政府的行為進行監(jiān)督和評估，若發(fā)現(xiàn)政府和官員出現(xiàn)失責(zé)現(xiàn)象，應(yīng)及時向有關(guān)部門進行反應(yīng)，以對這些問題官員進行問責(zé)。因此，民眾在整個過程中的監(jiān)督作用十分重要，民眾要加強自己在這方面的能力，掌握基本的政治常識和參與政治生活的技能，利用一些必要的手段來對政府和官員行為進行全方位監(jiān)督，讓政府手中的權(quán)力在陽光下運行。作為一個陽光的政府，政府和官員應(yīng)及時主動地向外界力量公布自己的個人財務(wù)情況，主動接受民眾的監(jiān)督。

五是公共服務(wù)與產(chǎn)品供給人民導(dǎo)向化。政府提供公共服務(wù)的最終目的是保障群眾的基本權(quán)益，滿足群眾對公共產(chǎn)品的基本需求。人民群眾是國家的主體，是國家政府服務(wù)的主體，政府工作的好壞評價者是人民群眾。政府在向社會提供公共生產(chǎn)與公共服務(wù)時，理應(yīng)充分考慮人民群眾的意見，人民的意見在社會治理和國家變革中應(yīng)占據(jù)著十分重要的地位。重視人民導(dǎo)向，政府在自己的工作中應(yīng)做到：一是要充分尊重和整合民眾的意見，要給予人民群眾暢通的意見表達渠道，讓其在一個寬松和自由的環(huán)境內(nèi)進行自己的意見表達并且不會因為自己的不當言論而受到相關(guān)懲罰。民眾在表達意見之后，地方政府應(yīng)對各種訴求進行整合，民眾的數(shù)量是龐大的，利益表達的形式和內(nèi)容也是十分龐大的，故要在多樣利益表達中尋求一些共同的東西，對分散的表達進行有效的整合。二是要按照人民的意見設(shè)計政府規(guī)劃和行為指導(dǎo)。在整合民眾意見之后，政府應(yīng)積極有所作為，將民眾的意見上升到國家建設(shè)和社會發(fā)展的規(guī)劃層面，政府在未來的工作中要予以細化，分解到政府系統(tǒng)內(nèi)部各個部門中去，然后落實。在落實過程中，還應(yīng)考慮吸收監(jiān)督和評價力量，讓政府的行為在績效評估的壓力下進行，這樣會更加有利于提高政府的行為效率。其中，最重要的一點是要吸納民眾的意見進入政府行為的評價中，這樣更好地體現(xiàn)政府行為人民導(dǎo)向這個性質(zhì)。

六是堅持公共利益至上。政府是公共權(quán)力的擁有者，公共權(quán)力來源于人民授予，政府運用公共權(quán)力過程中要堅持公共屬性即公共利益屬性。地方政府在執(zhí)行具體行政行為和抽象行政行為的過程中，應(yīng)矢志不渝地考慮到公共利益的需求，而不是從部門和自己利益出發(fā)。公共權(quán)力之所以授予政府，主要是基于政府要解決各種社會組織和個人無法解決的公共事務(wù)和公共問題，政府在這個過程中能夠憑借自身的特點運用公共力量來對這些問題進行有效解決。政府要做到堅持公共利益至上，就必須反對政府組織謀取自身利益的動機。政府部門和官員也會有著自己的利益需要，如果任由其發(fā)展和擴張，必然會損害公共的利益。因此，政府和政府官員要在深層次上樹立一種價值理念即政府是公共利益的捍衛(wèi)者，政府官員和普通公民的身份不同，政府官員要在自己的崗位上，在自己的行為中維護和實現(xiàn)民眾的公共利益。如果政府和官員為了擴大自身的利益，不惜損害廣大民眾的利益要求，加強民眾的負擔(dān)，這必然會影響到政府的權(quán)威，降低國家服務(wù)于人民群眾的政策效益。公共服務(wù)的主要資源就是公共產(chǎn)品或服務(wù)性質(zhì)的資源，政府向社會公眾提供這方面的服務(wù)就是踐行自己公共屬性的重要表現(xiàn)，因此政府要高度重視公共服務(wù)工作的推進，在實際工作中保障人民群眾的生產(chǎn)與生活，不斷改進人民群眾的生活條件，在公共事業(yè)中實現(xiàn)民眾政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)權(quán)益，真正實現(xiàn)政府利益與公共利益的一致。

［1］Edeman.Edeman Trust Barrometer Executive Summary. 2012.

［2］王強、韓志明.和諧社會中的政府信任及其建構(gòu)途徑［J］.中共天津市委黨校學(xué)報，2007（01）.

［3］Nye，JosephS.Introduction:The Decline of Confidence in Government.In Nye，J.S.，Zelikow，P.D.and King，D.C.eds.Why People Don’t Trust Government.Cambridge，MA:Harvard University Press，1997：1-18.

［4］苑立強.時代發(fā)展呼喚理性公民［N］.遼寧日報，2012-11-06.

［5］王強，韓志明.和諧社會中的政府信任及其構(gòu)建途徑［J］.中共天津市委黨校學(xué)報，2007（01）.

責(zé)任編輯：陳 琳

C916

：A

：1008-6323（2016）01-0036-04

王楊，華中師范大學(xué)研究生。

2015-11-05

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)經(jīng)費項目（項目編號：CCNU14Z02008）。