全面深化改革視野下行政職能縱向調(diào)整的客觀依據(jù)審視

文 胡業(yè)勛

（四川行政學(xué)院，四川成都 610072）

全面深化改革視野下行政職能縱向調(diào)整的客觀依據(jù)審視

文 胡業(yè)勛

（四川行政學(xué)院，四川成都 610072）

行政職能作為政府一定時(shí)期內(nèi)所負(fù)有的職責(zé)，并非是一層不變的，它會(huì)隨著社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展而變化，具有調(diào)整依據(jù)的客觀性。時(shí)值深化改革期的到來(lái)，政府職能在進(jìn)行橫向調(diào)整的同時(shí)，也應(yīng)進(jìn)行縱向整合，從而與現(xiàn)代服務(wù)型政府的建設(shè)相一致。政府職能縱向調(diào)整不僅應(yīng)對(duì)時(shí)間、地域等客觀變量進(jìn)行考慮，還應(yīng)對(duì)多層級(jí)政府間的信息不對(duì)稱等問(wèn)題進(jìn)行考慮，從而實(shí)現(xiàn)職能調(diào)整的合理與正當(dāng)。

政府職能 縱向調(diào)整 客觀依據(jù)

行政職能并非一成不變的，是隨著社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)等發(fā)展而發(fā)展，變化而變化的，具有職能調(diào)整的客觀性。根據(jù)行政職能橫向與縱向的劃分，橫向上，出于行政效率、行政成本等因素的考慮，行政職能理應(yīng)進(jìn)行調(diào)整；縱向上，除上述因素之外，受各級(jí)政府之間信息的不對(duì)稱性、政府的多層級(jí)性等因素的影響，政府職能也應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，從而符合現(xiàn)代行政管理體制的需要。

一、行政職能縱向整合的客觀前提：現(xiàn)代服務(wù)型政府的建立

服務(wù)型政府作為現(xiàn)代政府建設(shè)的重要目標(biāo)，不僅是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求，而且是社會(huì)主義民主政治的必然要求，是貫徹科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。而所謂服務(wù)型政府，是建立在民主政治基礎(chǔ)之上，同現(xiàn)代社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，以服務(wù)社會(huì)、服務(wù)大眾為基本職能的政府模型。［1］概念之下，服務(wù)型政府具有如下典型特征：其一，政府理念的以人為本。服務(wù)型政府之下，公民本位、社會(huì)本位成為該政府模型的基本價(jià)值取向，政府管理應(yīng)該以為人民服務(wù)為宗旨。其二，政府職能的公共服務(wù)化。按照服務(wù)型政府“以人為本”的要求，政府應(yīng)當(dāng)以提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)為政府基本職能，從而保障群眾基本公共服務(wù)水平的提升。其三，政府管理的廉潔高效化。服務(wù)型政府作為現(xiàn)代政府管理體制改革的基本目標(biāo)，應(yīng)該是一個(gè)精簡(jiǎn)、廉價(jià)、高效的政府。其四，政府行為的民主參與化和監(jiān)督化?，F(xiàn)代服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)將民主參與和民主監(jiān)督融入到政府管理過(guò)程中，從而防止政府權(quán)力的濫用，預(yù)防腐敗。可見，現(xiàn)代服務(wù)型政府的建立不僅要求我們堅(jiān)持以人為本的管理理念，而且要求我們建立完善的公共服務(wù)制度，努力提高政府公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)公眾公共服務(wù)的均等化。

服務(wù)型政府建設(shè)要求之下，實(shí)現(xiàn)途徑則成為現(xiàn)代服務(wù)型政府能否建設(shè)成功的關(guān)鍵。毋庸置疑，服務(wù)型政府的建設(shè)當(dāng)然是從政府管理自身出發(fā)，進(jìn)行政府管理體制的自我革命，從而更好的服務(wù)于人民。按照程序與實(shí)體的一般分類，程序上，服務(wù)型政府應(yīng)該嚴(yán)格行政程序，實(shí)現(xiàn)政府信息公開，建立陽(yáng)光政府；實(shí)體上，服務(wù)型政府應(yīng)該對(duì)傳統(tǒng)行政體制進(jìn)行創(chuàng)新，建設(shè)創(chuàng)新型政府。值此之下，政府行政職能的縱向調(diào)整則成為服務(wù)型政府建設(shè)另一種要求，即隨著公眾愈漸增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，各級(jí)政府應(yīng)該對(duì)彼此之間的行政職能進(jìn)行縱向整合，從而提高政府公共服務(wù)的供給效率，特別是在當(dāng)下各級(jí)政府信息不對(duì)稱的情況下。當(dāng)然，行政職能的縱向調(diào)整亦是政府體制創(chuàng)新的體現(xiàn)，旨在滿足現(xiàn)代服務(wù)型政府的建設(shè)要求。

實(shí)踐中，在各級(jí)政府的共同努力之下，服務(wù)型政府建設(shè)已初具成效，傳統(tǒng)方式創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新的服務(wù)型政府已發(fā)生轉(zhuǎn)變，逐步走向體制創(chuàng)新，推動(dòng)著我國(guó)政府職能的縱向調(diào)整。誠(chéng)然，服務(wù)型政府的建設(shè)系屬現(xiàn)代行政管理體制改革中的必要之項(xiàng)，具有行政體制改革的促進(jìn)作用；而就服務(wù)型政府本身，其也對(duì)政府行政職能的縱向調(diào)整提出了要求，是行政職能縱向調(diào)整的客觀前提。首先，服務(wù)型政府建設(shè)下，公民日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)、公共產(chǎn)品需求，要求政府進(jìn)行職能的縱向調(diào)整。對(duì)此，現(xiàn)實(shí)所給出的答案是各級(jí)政很難滿足公民的公共服務(wù)需求，“政府在公共服務(wù)方面做得還不很不夠”。［2］此時(shí)，政府職能的縱向調(diào)整則成為解決此問(wèn)題的重要途徑之一，即通過(guò)各級(jí)政府職能的縱向整合與劃分，使各級(jí)政府在服務(wù)型政府建設(shè)中共同發(fā)揮作用，以保障政府公共服務(wù)的供給。其次，公共服務(wù)的均等化要求我們進(jìn)行政府職能的縱向關(guān)系調(diào)整。改革開放以來(lái)，城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距等成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主要問(wèn)題，對(duì)應(yīng)之下的公共服務(wù)也呈現(xiàn)發(fā)展的不均衡狀況。解決此問(wèn)題不僅需要從宏觀上調(diào)整相關(guān)政策，加大對(duì)“弱勢(shì)”群體的傾斜，而且需要從政府職能的縱向出發(fā)，通過(guò)政府職能的縱向整合來(lái)緩解當(dāng)前公共服務(wù)不均等化的矛盾，從而滿足服務(wù)型政府建設(shè)的需要。

綜上，現(xiàn)代服務(wù)型政府建設(shè)理念之下，政府作為國(guó)家行政權(quán)力的執(zhí)行者，亦是國(guó)家義務(wù)的執(zhí)行者，具有提供優(yōu)質(zhì)、高效公共服務(wù)，且保證公共服務(wù)供給均等化的義務(wù)性。行政職能作為政府義務(wù)履行的具體體現(xiàn)，其縱向關(guān)系調(diào)整可有效促進(jìn)政府公共服務(wù)的供給?？梢姡F(xiàn)代服務(wù)型政府的確立與建立，是行政職能縱向調(diào)整的客觀前提。

二、行政職能縱向整合的客觀變量：時(shí)間性和地域性

相對(duì)于行政職能橫向整合來(lái)說(shuō)，行政職能縱向整合是對(duì)各級(jí)政府之間的職能進(jìn)行整合，從而建立起與各級(jí)行政機(jī)關(guān)能力相符的職能體系。改革開放以來(lái)，為將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的中央集權(quán)制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制主導(dǎo)下的地方政府分權(quán)制，我國(guó)不斷進(jìn)行行政職能的縱向調(diào)整，轉(zhuǎn)變中央與地方之間的關(guān)系，從而建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政職能體系。傳統(tǒng)上，政府行政體制的改革過(guò)程中，橫向上的職能配置改革偏重，力度較大；縱向上的改革稍輕，關(guān)注度有待加強(qiáng)。然而，隨著近年來(lái)“簡(jiǎn)政放權(quán)”，擴(kuò)大地方政府職能范圍等理念的強(qiáng)化，政府職能的縱向調(diào)整在一定程度上得到了加強(qiáng)，以保證現(xiàn)代行政體制改革的整體推進(jìn)。形式上，行政職能的縱向調(diào)整取決于政府的各項(xiàng)政策文件，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》，具有直接性；實(shí)質(zhì)上，根據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的理論，行政職能的縱向調(diào)整應(yīng)該根源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與環(huán)境，具有決定性和基礎(chǔ)性。而在背后，行政職能縱向調(diào)整始終存在著兩個(gè)永恒的客觀變量——時(shí)間性和地域性?；蛟S該變量并不能直接決定哪一級(jí)行政機(jī)關(guān)擁有何種行政職能，但其在客觀上決定了行政職能應(yīng)該進(jìn)行縱向上的調(diào)整，從而使其符合現(xiàn)代行政管理體制改革的需要。

（一）行政職能縱向整合的時(shí)間性

行政職能作為政府特定時(shí)期基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而負(fù)有的政府職責(zé)，是對(duì)國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)發(fā)展需要的滿足，具有特定的時(shí)代性。行政職能縱向整合作為對(duì)上下級(jí)政府之間的職能調(diào)整，當(dāng)然也具有特定的時(shí)間性，即受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，上下級(jí)政府之間的行政職能劃分并非一層不變，而是隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)展，變化而變化。實(shí)踐中，我們也可看到有些行政職能此時(shí)不需要下放或者上移，但受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，構(gòu)成該項(xiàng)行政職能的因素發(fā)展變化時(shí)，此時(shí)便應(yīng)該對(duì)上下級(jí)之間的政府職能進(jìn)行縱向整合，從而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。以行政審批職能調(diào)整為例，自2002年國(guó)務(wù)院第一次取消行政審批項(xiàng)目以來(lái)，我國(guó)政府就不斷進(jìn)行行政職能的縱向調(diào)整，到2013年，國(guó)務(wù)院下放行政審批事項(xiàng)共計(jì)364項(xiàng)；地方各級(jí)政府職能調(diào)整上，以重慶市為例，自2001年《重慶市行政審批制度改革若干規(guī)定》發(fā)布以后，到2013年《重慶市人民政府關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》的出臺(tái)，先后10次對(duì)政府行政審批職能進(jìn)行調(diào)整，以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?？梢?，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的變化，各級(jí)政府也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行政府職能的縱向調(diào)整，從而建立起于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的政府職能體系。當(dāng)然，受我國(guó)行政體制改革現(xiàn)狀的影響，當(dāng)前政府職能縱向調(diào)整主要表現(xiàn)為行政職能的下放，從而保障地方政府履行相關(guān)義務(wù)的能力。

（二）行政職能縱向整合的地域性

當(dāng)前，如何根據(jù)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的需要，重新配置各級(jí)政府職能，推動(dòng)行政轉(zhuǎn)變，是深化中國(guó)行政管理體制改革的重心。我國(guó)各級(jí)政府職能定位必須從權(quán)利配置結(jié)構(gòu)與面臨的治理環(huán)境去考察。［3］可見，除時(shí)間性之外，影響政府職能縱向整合的客觀變量還應(yīng)包括地域性，即在當(dāng)前以政府職能下放為主的形勢(shì)下，各級(jí)政府職能之間的縱向整合應(yīng)充分考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與區(qū)域治理環(huán)境，從而建立與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的縱向政府職能體系。

根據(jù)公共物品受益理論，公共物品具有消費(fèi)上的非排他性和產(chǎn)權(quán)上的難以界定性，每個(gè)個(gè)體的消費(fèi)都不會(huì)導(dǎo)致公共物品消費(fèi)上的減少，公共物品具有不可分割性和收費(fèi)上的不可行性。而囿于政府公共產(chǎn)品供給種類的不同，我們可將其分為物質(zhì)性公共產(chǎn)品、服務(wù)性公共產(chǎn)品、制度性公共產(chǎn)品三類。其中，物質(zhì)性公共產(chǎn)品作為實(shí)體性公共產(chǎn)品，是由轄區(qū)內(nèi)政府提供，具有典型的地域性，如城市基礎(chǔ)設(shè)施的供給；服務(wù)性公共產(chǎn)品和制度性公共產(chǎn)品作為非實(shí)體性公共產(chǎn)品，其供給往往涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上的行政區(qū)域政府，此時(shí)便需要通過(guò)更高層級(jí)的政府來(lái)協(xié)調(diào)，從而解決好實(shí)踐中的公共產(chǎn)品供給問(wèn)題。這樣一來(lái)，僅涉及某個(gè)區(qū)域的公共產(chǎn)品供給，應(yīng)盡可能將公共產(chǎn)品的供給事權(quán)交由該區(qū)域政府；相反，如果公共產(chǎn)品供給涉及到跨區(qū)域或跨層級(jí)，則應(yīng)該由高層級(jí)的政府來(lái)供給，從而保證公共產(chǎn)品供給的效率。［4］可見，公共物品供給理論之下，并非所有的公共產(chǎn)品都需要由中央行政機(jī)關(guān)集中供給；而地方政府作為公共產(chǎn)品的主要供給主體，也不能實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的完全供給。此時(shí)便需要政府根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來(lái)進(jìn)行縱向職能整合，將屬于全國(guó)性受益的公共產(chǎn)品交由中央政府供給，將屬于地區(qū)性受益的公共產(chǎn)品交由地方政府供給，從而保障政府職能的履行效率。

三、行政職能縱向整合的客觀需求：信息不對(duì)稱性和多層級(jí)性

我國(guó)政府職能的縱向配置并非是一個(gè)自主變遷的過(guò)程，而是一個(gè)不斷適應(yīng)的調(diào)整過(guò)程，即屬于誘致性的制度變遷［5］。改革開放以后，我國(guó)不斷進(jìn)行政府職能的縱向調(diào)整，簡(jiǎn)政放權(quán)，以期建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政府體制。理論上，我們可按照公平、有效的制度要求，建立平衡、高效的政府職能縱向體系；現(xiàn)實(shí)中，受各種行為和激勵(lì)因素的制約，縱向行政職能結(jié)構(gòu)體系并非能夠達(dá)到應(yīng)然層面的狀態(tài)，具有現(xiàn)實(shí)的制約性。繼行政職能縱向整合的客觀前提與客觀變量探討之后，我們更應(yīng)該從行政職能縱向調(diào)整的客觀需求出發(fā)，從而理清行政職能縱向整合的客觀依據(jù)。

（一）政府間信息的不對(duì)稱性

根據(jù)薩繆爾森對(duì)公共產(chǎn)品供給最佳模型的分析［6］，政府作為全知全能的公共產(chǎn)品供給者，知道每一個(gè)公共產(chǎn)品需求者對(duì)公共產(chǎn)品的真實(shí)偏好，且能夠按照這一偏好為社會(huì)提供公共產(chǎn)品。該模型之下，存在一個(gè)假設(shè)，即政府作為公共產(chǎn)品供給者，其了解廣大公共產(chǎn)品需求者的差異性、多樣性、變動(dòng)性等是不需要成本的，即不存在上下級(jí)政府之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題，地方政府也是不需要存在的，中央政府完全能夠按照公民不同的公共產(chǎn)品需求偏好而提供其所需要的公共產(chǎn)品。顯然，該種公共產(chǎn)品供給的最佳模型是建立在政府應(yīng)然的層面上，缺乏可操作性。

現(xiàn)實(shí)中，政府作為社會(huì)的管理者，不僅與公共產(chǎn)品需求者之間存在需求信息的偏差，不知道公共產(chǎn)品需求者的真實(shí)偏好，而且政府在獲取公眾公共產(chǎn)品需求信息時(shí)，需要付出相應(yīng)的成本。對(duì)此，特里西直接提出了公共產(chǎn)品偏好誤識(shí)問(wèn)題，指出與中央政府相比，地方政府更能夠了解地區(qū)公眾對(duì)公共產(chǎn)品的偏好。而實(shí)際中，我們也可看到地方政府不僅具有了解公眾公共產(chǎn)品偏好的地理優(yōu)勢(shì)，而且具有成本優(yōu)勢(shì)，即地方政府收集公眾各項(xiàng)公共產(chǎn)品需求信息所需成本較小，有利于行政效率的實(shí)現(xiàn)。此種情形之下，作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的中央政府或上級(jí)政府，自然傾向于通過(guò)基層政府或下級(jí)政府來(lái)了解公眾的公共產(chǎn)品需求；而地方政府在信息、成本等優(yōu)勢(shì)之下，也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的公共服務(wù)供給職能。

由此，基于各級(jí)政府之間的信息差異，我們更應(yīng)該對(duì)政府間的行政職能進(jìn)行縱向整合，從而滿足政府公共產(chǎn)品供給的需求。

（二）政府的多層級(jí)性

自建國(guó)以來(lái)，我國(guó)便建立了從中央到地方的五級(jí)行政體制。體制之下，除《憲法》等法律規(guī)定之外，地方政府職能的獲得多取決于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和中央政府機(jī)關(guān)的授權(quán)。形式上獨(dú)立的地方政府具有了中央政府分支機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，特別是省級(jí)政府。該種性質(zhì)決定了地方政府職能在很大程度上來(lái)源于上級(jí)政府的權(quán)利配置和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的安排，國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各地方政府的行政工作，加上地方政府的多層級(jí)性，各級(jí)政府行政職能的配置往往通過(guò)科層或體制層的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。由此，上級(jí)政府頒布或發(fā)行的法律法規(guī)、政策文件往往成為地方政府職能配置的重要來(lái)源之一。例如，2013年5月《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》公布之后，各地方也相繼出臺(tái)了相應(yīng)的政策文件，如《四川省人民政府關(guān)于取消、調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》，從而保持與中央政府相一致的改革步伐。同時(shí)，多層級(jí)政府體制影響之下，“職責(zé)同構(gòu)”也是當(dāng)前各級(jí)政府職能配置中的主要方式，即各級(jí)政府關(guān)系中，不同級(jí)的政府或部門在縱向間職能、職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置上呈現(xiàn)高度統(tǒng)一或一致，實(shí)踐中表現(xiàn)為“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”。例如2004年國(guó)務(wù)院設(shè)立應(yīng)急管理辦公室，到2005年，各省級(jí)政府也設(shè)置了相應(yīng)的應(yīng)急管理辦公室，且傳承到市、縣。當(dāng)然，多層級(jí)政府體制影響之下，我國(guó)并非一定要對(duì)各級(jí)政府職能進(jìn)行縱向調(diào)整，只有當(dāng)各級(jí)政府職能不合理時(shí)，我們才能對(duì)其進(jìn)行調(diào)整，而政府體制的多層級(jí)性也應(yīng)該成為行政職能縱向調(diào)整的客觀依據(jù)。

［1］徐衣顯.轉(zhuǎn)型期中國(guó)政府經(jīng)濟(jì)職能研究［J］.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2007：序言.

［2］朱光磊.中國(guó)政府發(fā)展研究報(bào)告（第2輯）——服務(wù)型政府建設(shè)［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010：154-175.

［3］馬斌，徐越倩.地方政府職能轉(zhuǎn)變的的內(nèi)在邏輯權(quán)利配置的分析框架［J］.中共杭州市市委黨校學(xué)報(bào)，2010（06）.

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［5］林毅夫.關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷.［美］科斯、A·阿爾欽、D·諾斯.財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷［M］.劉守英譯.延邊教育出版社，2004：122.

［6］張斌，楊之剛.政府間職能縱向配置的規(guī)范分析［J］.財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2010（02）.

責(zé)任編輯：慶 玲

D035.5

：A

：1008-6323（2016）01-0012-03

胡業(yè)勛，四川行政學(xué)院法學(xué)教研部副教授。

2015-12-20