中國(guó)縣域治理改革的基層探索與頂層設(shè)計(jì)

文 張國(guó)玉

（國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)教研部，北京 100089）

中國(guó)縣域治理改革的基層探索與頂層設(shè)計(jì)

文 張國(guó)玉

（國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)教研部，北京 100089）

國(guó)家治理的根基在縣域。改革開放30多年來(lái)，中國(guó)縣域治理改革在經(jīng)濟(jì)、行政、社會(huì)和政治等多個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行了基層探索，既有豐富的地方實(shí)踐，又貫穿著內(nèi)在的理論邏輯。整體來(lái)看，中國(guó)縣域治理改革的基本特點(diǎn)是從區(qū)域突破轉(zhuǎn)向全國(guó)聯(lián)動(dòng)，從經(jīng)濟(jì)改革到全面深化改革，從管理改革到治理改革，從縱向放權(quán)改革到橫向分權(quán)改革。未來(lái)中國(guó)縣域治理改革的頂層設(shè)計(jì)與推進(jìn)路徑應(yīng)把握并遵循縣域治理的特點(diǎn)和規(guī)律，樹立縣域治理的政治地理空間思維，區(qū)分城市治理與鄉(xiāng)村治理，分類設(shè)置治理機(jī)構(gòu)，聯(lián)動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)縣域治理的科學(xué)化、民主化和法治化。

縣域治理 縣域改革 政治地理 基層探索 頂層設(shè)計(jì)

在國(guó)家治理體系中，按照縱向?qū)蛹?jí)來(lái)分，有兩個(gè)層面至關(guān)重要：一是國(guó)家層面，一是縣域?qū)用妗?guó)家層面的重要性毋庸置疑，在整個(gè)國(guó)際體系中，國(guó)家處于內(nèi)部和外部的交界面，國(guó)家治理必須同時(shí)兼顧內(nèi)政外交?？h域?qū)用娴闹匾詣t是由其所處特殊性決定的，在目前我國(guó)的治理體系中，縣域治理主要是直接與老百姓即行政相對(duì)人打交道。也就是說(shuō)縣域治理在很大程度上是真正的 “治民”，而縣級(jí)以上各個(gè)層級(jí)的治理主要是“治官”。換言之，中國(guó)治理體制的特征是中央政府通過(guò)直接治官來(lái)達(dá)到間接治民的目的，形成“上下分治的治理體制”。［1］所謂“郡縣治，天下安”的說(shuō)法大抵也是基于此。

在近代及以前，中國(guó)歷來(lái)有“皇權(quán)不下縣”的治理傳統(tǒng)，因此，縣域治理很大程度上是士紳治理，縣域自治色彩很濃。1949年新中國(guó)成立后，在內(nèi)憂外患的背景下，懷著強(qiáng)國(guó)富民的美好憧憬，新中國(guó)選擇了一條重工業(yè)導(dǎo)向的趕超型發(fā)展道路。與國(guó)家戰(zhàn)略相適應(yīng)，自上而下集權(quán)導(dǎo)向的國(guó)家治理體系也隨之確立，最高國(guó)家治理權(quán)力通過(guò)計(jì)劃體制直達(dá)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村。此后，縣域治理真正被納入國(guó)家治理權(quán)力體系中，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)為國(guó)家權(quán)力體系所高度整合。

因此，在改革開放前，國(guó)家治理的整體架構(gòu)決定了縣域?qū)用娴闹卫碇饕峭瓿芍醒胝逻_(dá)的各種指標(biāo)和任務(wù)，縣域并沒(méi)有多少自主權(quán)。真正意義上的縣域治理改革是從改革開放后隨著國(guó)家治理宏觀層面的改革而逐步發(fā)端的，這也是探討中國(guó)縣域治理改革的實(shí)踐起點(diǎn)。

一、中國(guó)縣域治理改革的實(shí)踐探索與內(nèi)在邏輯

縱觀改革開放30余年來(lái)中國(guó)縣域治理改革的歷程，大致可以分為三個(gè)階段。第一階段是20世紀(jì)80年代的改革，就中央和地方關(guān)系而言，是以向地方放權(quán)為主導(dǎo)邏輯的。第二階段是20世紀(jì)90年代中期以后的改革，以分稅制為分水嶺，以向地方放權(quán)為方向的縣域治理改革發(fā)生逆轉(zhuǎn)，中央通過(guò)分稅制和增加垂直管理部門等方法開始上收縣域治理權(quán)力，把地方權(quán)力向上級(jí)政府集中、向中央政府集中。第三階段是21世紀(jì)以來(lái)的改革，以財(cái)政體制上的“省直管縣”和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣為改革的切入點(diǎn)，又開始了新一輪的改革。迄今為止，盡管中央和地方權(quán)力關(guān)系還沒(méi)有完全規(guī)范化和法治化，但一些縣域都在因地制宜地進(jìn)行基層探索，推動(dòng)著縣域治理的發(fā)展。

（一）縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“省直管縣”改革

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直以來(lái)都是理論研究者和實(shí)踐工作者重點(diǎn)關(guān)注的首要問(wèn)題，甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為，縣域治理的關(guān)鍵就是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革開放30多年來(lái)，盡管從整體上來(lái)說(shuō)縣域經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，但仍有一些因素特別是體制方面的原因從深層制約著縣域經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。其中一個(gè)備受關(guān)注因素的就是“市管縣”體制。

通常認(rèn)為，盡管“市管縣”體制在20世紀(jì)80年代設(shè)置時(shí)有著積極的因素，但這些年來(lái)“市管縣”體制飽受詬病，其直接導(dǎo)致“市刮縣”，這既是影響縣域財(cái)政困難的一個(gè)重要原因，同時(shí)也是導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力的一個(gè)重要因素。因此，近年來(lái)關(guān)于縣域治理改革的探索就是從改革“市管縣”體制開始破冰的，改革的方向是變“市管縣”為“省直管縣”。

為進(jìn)一步激發(fā)縣域治理活力，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央決定自2005年開始，在全國(guó)范圍內(nèi)推行 “省直管縣”改革試點(diǎn)。這時(shí)的“省直管縣”主要是財(cái)政直管模式，后來(lái)擴(kuò)展到行政直管模式。行政直管是縣級(jí)人事任命、行政體制等方面仍然受制于地級(jí)市，縣域治理中的自主性尚顯不足，“市管縣”體制仍沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)突破。為進(jìn)一步增強(qiáng)縣域發(fā)展的自主權(quán)，一些省份開始探索行政直管模式的“省直管縣”改革。

而且，隨著縣域政府財(cái)稅和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的擴(kuò)大，治理權(quán)力擴(kuò)大的同時(shí)如果上級(jí)監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制不到位，可能會(huì)進(jìn)一步帶來(lái)縣域GDP增長(zhǎng)方面的惡性競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。類似問(wèn)題僅依靠財(cái)政直管縣已經(jīng)無(wú)法有效解決，迫切需要解決行政權(quán)由省直管的問(wèn)題。2013年12月，四川省在實(shí)行財(cái)政直管縣試點(diǎn)六年后，宣布開始“行政省直管縣”改革試點(diǎn)，即從現(xiàn)有的省—市—縣三級(jí)行政管理體制，變?yōu)槭　h二級(jí)行政管理體制，財(cái)稅權(quán)、人事權(quán)和社會(huì)管理權(quán)同步下放。

也有省份直接實(shí)行全面直管。把縣視為與地級(jí)市平級(jí)的治理主體，不僅財(cái)政和行政人事由省直管，而且司法也由省里直接管理，實(shí)行省—縣市之間管理體制的扁平化。2013年11月26日，河南省已經(jīng)選取10個(gè)縣市開展試點(diǎn)工作，從2014年1月1日起，對(duì)鞏義市、蘭考縣等10個(gè)縣（市）全面實(shí)行由省直接管理的體制。

盡管在實(shí)踐層面證明“省直管縣”有助于縣域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，很大程度上實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效率。但也應(yīng)該看到，“省直管縣”與經(jīng)濟(jì)效率之間這種相關(guān)關(guān)系的約束條件和邊界所在。至少到目前我們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，浙江等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)逐步開始撤縣撤市設(shè)區(qū)，做大做強(qiáng)區(qū)域中心城市。浙江縣域發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型一方面是內(nèi)在縣域發(fā)展的各種空間限制，另一方面是國(guó)家層面城市群戰(zhàn)略的推動(dòng)。但這是否也說(shuō)明“省直管縣”的實(shí)施一要考慮縣域發(fā)展動(dòng)力，二要考慮縣域發(fā)展階段。縣域發(fā)展動(dòng)力強(qiáng)的地方，比較適合“省直管縣”；縣域發(fā)展初期階段，比較適合“省直管縣”。因此，中西部地區(qū)究竟如何實(shí)施“省直管縣”一定要統(tǒng)籌分析，長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，做好規(guī)劃。

而且，僅依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以解決一切問(wèn)題，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展只是縣域治理的起點(diǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是終點(diǎn)。正如宋亞平所認(rèn)為的那樣，縣域治理難的原因一種普遍的認(rèn)識(shí)，都是“發(fā)展不夠惹的禍”。所以針對(duì)縣域“病癥”開出來(lái)的“藥方”是：只要把經(jīng)濟(jì)建設(shè)搞上去，所有難題與矛盾就迎刃而解了。許多教訓(xùn)說(shuō)明，“發(fā)展不夠”不是縣域經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的根本原因。［2］

（二）縣域行政“權(quán)力清單”改革的探索

無(wú)論哪種模式的“省直管縣”改革，帶來(lái)的直接結(jié)果是縣域治理權(quán)力的擴(kuò)大?？h域治理權(quán)力擴(kuò)大的效應(yīng)是兩方面的，一方面固然能增強(qiáng)縣域治理的自主性，增強(qiáng)國(guó)家治理的基礎(chǔ)；而另一方面則可能會(huì)導(dǎo)致縣域治理權(quán)力的濫用，侵蝕國(guó)家治理的根基。

伴隨著“省直管縣”改革的推進(jìn)，縣域治理內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)如何改革問(wèn)題就逐漸凸顯出來(lái)，如何通過(guò)縣域治理權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整保證縣域治理權(quán)力的合法合理行使成為首要問(wèn)題。因此，黨的十八大以來(lái)，與國(guó)務(wù)院新一輪簡(jiǎn)政放權(quán)相結(jié)合，中央在縣域?qū)用骈_始探索 “權(quán)力清單”改革，以厘清縣域政府的權(quán)力邊界，深化行政審批制度改革，以權(quán)力清單制度推動(dòng)縣域政府職能轉(zhuǎn)變和縣域治理改革，從而推動(dòng)縣域治理職能的真正轉(zhuǎn)變。

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出：推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程。比如，浙江省選擇富陽(yáng)市作為省內(nèi)首個(gè)縣域權(quán)力清單制度改革試點(diǎn)，拉開了縣域權(quán)力清單制度探索的大幕。2014年3月，富陽(yáng)市正式公布常用行政權(quán)力清單，至今已初步形成“三單一圖一改”縣域權(quán)力清單模式?！叭龁巍奔匆粡垯?quán)力清單、一張職責(zé)清單和一張負(fù)面清單；“一圖”即行政權(quán)力運(yùn)行流程圖；一改即行政審批制度改革。

富陽(yáng)市縣域權(quán)力清單制度改革模式的特點(diǎn)是把權(quán)力清單和責(zé)任清單結(jié)合起來(lái)，把權(quán)力清單和負(fù)面清單結(jié)合起來(lái)，把權(quán)力內(nèi)容和權(quán)力運(yùn)行結(jié)合起來(lái)，把優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程和提升行政審批效能結(jié)合起來(lái)，從而確?？h域治理權(quán)力的正當(dāng)使用。其中，“三單”重在明確縣域治理干什么，“一圖”重在規(guī)范縣域治理怎樣干，“一改”重在保證縣域治理的持續(xù)改進(jìn)。

（三）縣域社會(huì)治理創(chuàng)新與社會(huì)穩(wěn)定

縣域治理中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和權(quán)力清單制度改革不是治理的最終目的，說(shuō)到底，縣域治理是讓老百姓的生活更方便，更幸福?？h域治理的核心是讓縣域群眾分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，享有更多的公共服務(wù)，讓權(quán)力真正為民所用。這種背景下，縣域社會(huì)治理創(chuàng)新的呼聲越來(lái)越高。

因此，黨的十八屆三中全會(huì)提出，要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理，提高社會(huì)治理水平，維護(hù)國(guó)家安全，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序；要改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制，健全公共安全體系。應(yīng)該說(shuō)，社會(huì)治理問(wèn)題一直都是縣域治理的重點(diǎn)問(wèn)題，各地也從不同角度結(jié)合中央精神和縣域?qū)嶋H進(jìn)行了新的實(shí)踐探索。

一是撤銷街道辦事處，減少管理層級(jí)，優(yōu)化職能分配，激發(fā)基層治理活力，注重扁平化治理。安徽省銅陵市把原銅官山區(qū)、獅子山區(qū)的10個(gè)街道辦事處和61個(gè)社區(qū)工作站整合為23個(gè)社區(qū)居委會(huì)，實(shí)行區(qū)直接服務(wù)的社區(qū)體制，變“市-區(qū)-街道-社區(qū)”四級(jí)管理為“市-區(qū)-社區(qū)”三級(jí)服務(wù)。把原街道相關(guān)公共管理、服務(wù)、部分審核審批等職能下放到社區(qū)，城管執(zhí)法、司法行政等職能收歸區(qū)直相關(guān)職能部門。

二是社會(huì)治理中全面推進(jìn)網(wǎng)格化治理，服務(wù)沉下去，注重源頭治理。湖南永順縣以網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)管理綜合信息平臺(tái)為載體，以城鄉(xiāng)同建同治為切入點(diǎn)，以社會(huì)管理體制創(chuàng)新和信息化建設(shè)為重點(diǎn)，全面推進(jìn)以人居為主、畫地為格、責(zé)任到人的單元管理模式，建立“責(zé)任全覆蓋、管理無(wú)縫隙、情況全掌握、服務(wù)無(wú)遺漏”的網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)管理體系，為縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，全面建成小康社會(huì)提供強(qiáng)有力保障。

三是設(shè)立新型群眾自治組織，推動(dòng)群眾自治，增強(qiáng)社會(huì)治理的動(dòng)力。堅(jiān)持既要心系群眾、為民做主，更要依靠群眾、讓民做主的理念，充分發(fā)揮群眾主體作用，著力強(qiáng)化居民和村民自治能力，依靠群眾解決群眾問(wèn)題。廣東省云浮市注重推進(jìn)培育和發(fā)展自然村鄉(xiāng)賢理事會(huì)，明確理事會(huì)的主要職責(zé)任務(wù)是協(xié)助調(diào)解鄰里糾紛、協(xié)助興辦公益事業(yè)、協(xié)助村民自治，創(chuàng)新農(nóng)村多元共治的地方實(shí)踐。

四是堅(jiān)持多元調(diào)解，形成共治合力，注重系統(tǒng)治理。山西省長(zhǎng)子縣著眼于暢通訴求渠道，構(gòu)建了司法、行政、行業(yè)、民間“四位一體”的無(wú)縫隙矛盾聯(lián)調(diào)格局。政府成立集勞動(dòng)仲裁、法律援助、心理疏導(dǎo)等職能為一體的縣社會(huì)治理指導(dǎo)中心，在征地拆遷、勞資糾紛、村企矛盾、醫(yī)患糾紛、交通事故、環(huán)境污染六類矛盾易發(fā)、多發(fā)領(lǐng)域成立行業(yè)調(diào)解組織，在公安、法院系統(tǒng)建立公調(diào)、訴調(diào)對(duì)接辦公室，在縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)建立了專職民調(diào)員隊(duì)伍。

五利用大數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，推動(dòng)社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)化。深圳市福田區(qū)結(jié)合“織網(wǎng)工程”暨智慧福田項(xiàng)目，依托“區(qū)大數(shù)據(jù)中心”和街道工作平臺(tái)，設(shè)立社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，鏈接社區(qū)家園網(wǎng)，利用社區(qū)電子屏、手機(jī)客戶端、微信微博等，實(shí)現(xiàn)各類信息的循環(huán)碰撞、智能推送和共享應(yīng)用，讓社區(qū)居民享受更加方便快捷的智能服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)多跑腿，百姓少走路”的目標(biāo)。［3］

縣域社會(huì)治理創(chuàng)新圍繞減少縣域治理層級(jí)、注重改善民生和提供公共服務(wù)、培育基層群眾自治和各方共治、運(yùn)用大數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等方面做了許多嘗試，初步形成社區(qū)管理方格化、社區(qū)物業(yè)組織化、社區(qū)服務(wù)多元化、社區(qū)建設(shè)聯(lián)動(dòng)化、社區(qū)工作信息化“五化”縣域社會(huì)治理創(chuàng)新模式，從而有利于夯實(shí)縣域治理的社會(huì)基礎(chǔ)，保證縣域群眾安居樂(lè)業(yè)。

（四）縣域公眾參與和協(xié)商民主的實(shí)踐

縣域社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)踐探索使得縣域群眾逐步參與到縣域治理之中，基層群眾自治和多方主體協(xié)同共治的格局初步形成，縣域治理的整體效果得到改善。但在目前縣域社會(huì)治理創(chuàng)新中在很大程度上仍然是以縣域治理權(quán)力主體為領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)進(jìn)行推動(dòng)的，縣域群眾在縣域治理中的主體地位仍然沒(méi)有得到充分凸顯，這直接導(dǎo)致縣域治理中重經(jīng)濟(jì)輕民生、重當(dāng)前輕長(zhǎng)遠(yuǎn)、重硬件輕軟件等類似現(xiàn)象沒(méi)有得到根本改觀。

因此，一些地方開始探索縣域公眾參與和協(xié)商民主，推動(dòng)縣域群眾參與縣域公共決策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督，從而保證縣域治理權(quán)力真正為民所用，縣域發(fā)展成果真正為民所享，進(jìn)一步充分發(fā)揮縣域群眾在縣域治理中的主體地位?？偨Y(jié)縣域治理中協(xié)商民主的實(shí)踐，主要有以下四種模式。

一是以縣域黨委為主體的黨內(nèi)民主協(xié)商，以黨代會(huì)代表提案制為抓手，著力提高黨委決策水平。二是以縣域政府為主體的政府決策民主協(xié)商，重在推動(dòng)公眾直接參與公共決策過(guò)程。三是以人民政協(xié)為主體的縣域協(xié)商民主，通過(guò)“委員走下去，群眾走進(jìn)來(lái)”的形式推動(dòng)縣域協(xié)商，重在為黨委政府決策建言獻(xiàn)策，旨在發(fā)揮人民政協(xié)出謀劃策的作用。比如，2012年3月，湖北宜昌市政協(xié)啟動(dòng)委員進(jìn)社區(qū)、進(jìn)鄉(xiāng)村的“兩進(jìn)”活動(dòng)，進(jìn)而升級(jí)為“委員進(jìn)基層網(wǎng)格，群眾進(jìn)協(xié)商民主”活動(dòng)，構(gòu)建縣域協(xié)商民主新格局。［4］四是以統(tǒng)一戰(zhàn)線機(jī)構(gòu)為主體的協(xié)商民主，探索統(tǒng)一戰(zhàn)線推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展的實(shí)踐模式，推動(dòng)了民主決策、民主管理、民主監(jiān)督和民主自治。

縣域治理協(xié)商民主的探索實(shí)質(zhì)是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，嘗試充分發(fā)揮人民群眾在縣域治理中的主體作用，確保人民群眾在縣域治理中的主體地位的有益嘗試?？h域治理協(xié)商民主的實(shí)踐有助于激發(fā)縣域治理主體參與縣域治理的多方動(dòng)力，從而形成縣域治理的廣泛合力。當(dāng)前縣域治理協(xié)商民主的實(shí)踐更多是在縣域公共政策制定環(huán)節(jié)方面，在決策執(zhí)行和決策監(jiān)督方面的探索還有待強(qiáng)化。

二、中國(guó)縣域治理改革的主要特點(diǎn)及基本評(píng)價(jià)

縱觀近年來(lái)中國(guó)縣域治理改革的整體實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)縣域治理改革呈現(xiàn)出內(nèi)在的特點(diǎn)和一定的規(guī)律性。概言之，改革范圍從區(qū)域突破轉(zhuǎn)向全國(guó)聯(lián)動(dòng)，改革內(nèi)容從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)轉(zhuǎn)向全面改革，改革性質(zhì)從管理改革轉(zhuǎn)向治理改革，改革路徑從縱向放權(quán)改革走向橫向分權(quán)改革。

（一）改革范圍從區(qū)域突破轉(zhuǎn)向全國(guó)聯(lián)動(dòng)

觀察縣域治理改革發(fā)生的地方，可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)明顯的特點(diǎn)就是縣域治理改革正從點(diǎn)開始擴(kuò)展到面，從東部沿海為主要發(fā)源地到東西中各個(gè)地區(qū)整體突進(jìn)，從區(qū)域突破轉(zhuǎn)向全國(guó)聯(lián)動(dòng)，全面深化改革在全國(guó)范圍內(nèi)開始逐步展開和推動(dòng)。

無(wú)論是“省直管縣”改革還是縣域基層民主政治建設(shè)，絕大多數(shù)改革的發(fā)源地都是處于東部沿海地區(qū)，尤其是浙江和廣東等省份。有觀點(diǎn)認(rèn)為，這主要是因?yàn)闁|部地區(qū)改革的整體氛圍更為濃厚，改革的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也更為雄厚，改革的相關(guān)主體也比較積極。的確，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后更有利于推動(dòng)縣域治理改革，但二者之間沒(méi)有絕對(duì)的關(guān)系。問(wèn)題的關(guān)鍵是，縣域治理改革需要環(huán)境，需要氛圍，需要激發(fā)，需要推動(dòng)，需要引導(dǎo)。

從黨的十八大明確全面深化改革的國(guó)家戰(zhàn)略之后，可以發(fā)現(xiàn)縣域治理改革的實(shí)踐正從東部沿海地區(qū)為主轉(zhuǎn)向東部、中部、西部和東北各個(gè)區(qū)域齊頭并進(jìn)的態(tài)勢(shì)，全國(guó)范圍內(nèi)縣域治理改革的活力正在被廣泛激活。2014年10月，人民日?qǐng)?bào)社、人民論壇雜志社、國(guó)家治理周刊、人民論壇網(wǎng)評(píng)選出來(lái)的中國(guó)治理創(chuàng)新100佳中，就地域分布情況來(lái)看，既有東部浙江、福建等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的案例，也有東北地區(qū)和中部地區(qū)等地的探索，還有西部地區(qū)等地的嘗試。

（二）改革領(lǐng)域從經(jīng)濟(jì)改革為主轉(zhuǎn)向全面深化改革

同國(guó)家治理層面的改革邏輯相一致，縣域治理改革主要也是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開始的，而且，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革與財(cái)稅體制改革相互交織，并探索通過(guò)“省直管縣”體制改革加以推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)。但在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，“省直管縣”改革難以破冰，一直到2002年在個(gè)別省份才開始探索財(cái)政上的“省直管縣”，推動(dòng)縣財(cái)政收支由省里直管，從而約束和控制地級(jí)市對(duì)縣級(jí)財(cái)政的截留，進(jìn)而調(diào)動(dòng)縣域政府發(fā)展的積極性和主動(dòng)性。

在很大程度上也許正是因?yàn)椤笆≈惫芸h”改革的步履蹣跚，也迫使縣域政府想方設(shè)法在財(cái)政收支之外尋找更有效率且規(guī)模更大的財(cái)政收入模式，并通過(guò)創(chuàng)新縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式來(lái)確保財(cái)政收入模式的有效性和相對(duì)持續(xù)性。特別是在1994年分稅制改革后，地方財(cái)權(quán)和財(cái)力上移到中央后，但層級(jí)間政府財(cái)政體制仍然是財(cái)政包干體制，在缺乏制度化轉(zhuǎn)移支付制度的條件下，加上地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部任期時(shí)限的短期化特點(diǎn)和以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向的政績(jī)考核制度，這些因素的綜合作用導(dǎo)致的一個(gè)必然結(jié)果是：地方政府的利益乃至地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)更多地和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，更準(zhǔn)確地說(shuō)是和當(dāng)?shù)谿DP規(guī)模和增長(zhǎng)速度相掛鉤，進(jìn)而在相當(dāng)普遍的縣域范圍內(nèi)形成帶有普遍性的“GDP主義”的發(fā)展策略和“行政—政治—公司”三位一體統(tǒng)合治理的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。［5］具體來(lái)說(shuō)，縣域政府借助“項(xiàng)目平臺(tái)”，通過(guò)行政審批權(quán)獲得對(duì)土地等核心資源的壟斷權(quán)力，通過(guò)政治動(dòng)員發(fā)揮主導(dǎo)力量，通過(guò)城投公司承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體的角色。

這樣，縣域政府的權(quán)力、意志、績(jī)效三者空前地互為推動(dòng)，帶來(lái)縣域經(jīng)濟(jì)特別是縣域GDP的快速增長(zhǎng)以及縣域城鎮(zhèn)化的“悖論”：既突飛猛進(jìn)但又困難重重。突飛猛進(jìn)集中體現(xiàn)在縣域GDP的規(guī)模和速度上，困難重重主要體現(xiàn)在伴隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的不是人民群眾滿意度和幸福感的提升，而是帶有普遍性的群體性事件頻發(fā)、環(huán)境污染、食品安全、腐敗叢生、公共服務(wù)滯后等多重縣域治理難題。

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐證明，那種認(rèn)為經(jīng)濟(jì)上去了，其他問(wèn)題也就迎刃而解了的觀點(diǎn)在認(rèn)識(shí)上是偏頗的，在實(shí)踐中是有害的。經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)并不會(huì)一定帶來(lái)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步、生態(tài)環(huán)境的改善和人民幸福指數(shù)的提高。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、政治建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域它們遵循的不是同一邏輯和規(guī)律。縣域治理改革應(yīng)當(dāng)全面推進(jìn)，從過(guò)去重視經(jīng)濟(jì)改革轉(zhuǎn)向全面深化改革，從單極突破轉(zhuǎn)向整體推進(jìn)。正如十八屆三中全會(huì)提出“五位一體”全面深化改革思想那樣，在縣域治理層面要結(jié)合縣域治理特殊性和縣域治理規(guī)律的基礎(chǔ)上，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、生態(tài)等多個(gè)領(lǐng)域全面推進(jìn)縣域治理改革。

（三）改革性質(zhì)從管理改革轉(zhuǎn)向治理改革

一直以來(lái)縣域治理改革雖然都強(qiáng)調(diào)縣域政府職能轉(zhuǎn)變，但這一目標(biāo)在很大程度上迄今為止都還沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)。相反，縣域政府職能反而越來(lái)越呈現(xiàn)出“一元化”即GDP至上的發(fā)展特點(diǎn)。為實(shí)現(xiàn)縣域GDP的快速增長(zhǎng)和財(cái)政收入的最大化，縣域治理改革的主要思路基本都是圍繞如何更有效率地實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)而展開的。換句話說(shuō)，縣域治理改革本質(zhì)上是一種目標(biāo)管理導(dǎo)向的改革，是旨在實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的管理改革。這種管理主義導(dǎo)向的縣域治理改革主要體現(xiàn)在以下方面。

一是縣域改革中的“標(biāo)簽化”。這些年縣域機(jī)構(gòu)改革反反復(fù)復(fù)，從規(guī)模和數(shù)量上看并沒(méi)有得到控制和削減。反而出現(xiàn)了一些帶有政府背景的金融辦、城投公司、土地整理中心等類似機(jī)構(gòu)。這些新機(jī)構(gòu)的設(shè)立一方面是因改革之名便于設(shè)立，另一方面也有利于進(jìn)一步強(qiáng)化縣域政府在GDP增長(zhǎng)方面的權(quán)力。

二是“省直管縣”改革的直接目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)縣級(jí)財(cái)政由省級(jí)統(tǒng)籌，從而增加縣域治理的可用財(cái)力。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)取決于兩大因素：一方面是縣級(jí)財(cái)政由省統(tǒng)籌后，省里會(huì)加大對(duì)縣級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度；另一方面是由于一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由省直接對(duì)縣，提高了縣級(jí)財(cái)政對(duì)資金的分配使用效率，解決了地市級(jí)“上截省、下拿縣”資金分配中的中梗阻問(wèn)題和效率問(wèn)題。毫無(wú)疑問(wèn)，這一舉措在一定程度上強(qiáng)化了縣域發(fā)展的動(dòng)力，激發(fā)了縣域治理的活力。

三是縣域在經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和機(jī)構(gòu)改革做了諸多努力，但這些努力的初衷在很大程度上主要是為了實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和縣域財(cái)政收入最大化。從根本上來(lái)說(shuō)，仍然是以政府收益為中心的治理模式。從治理效果來(lái)看，基層群眾對(duì)縣域治理效果的評(píng)價(jià)并不高，其中一個(gè)關(guān)鍵原因是基層群眾并沒(méi)有從縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政增長(zhǎng)中獲得合理收益。也就是說(shuō)，群眾關(guān)注的和政府關(guān)注的目標(biāo)在一定程度上出現(xiàn)“兩極化”趨勢(shì)，即政府更關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和收入增長(zhǎng)，群眾更關(guān)注自身收入、公共服務(wù)環(huán)境生態(tài)。在一定的時(shí)空約束下財(cái)政資源分配的“零和博弈”特點(diǎn)決定了增加在公共服務(wù)領(lǐng)域的支出必須就要縮減在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的支出，而政府和群眾間在財(cái)政支出間的偏好差異是導(dǎo)致這種趨勢(shì)的直接原因。

因此，縣域治理改革就要求縣域政府把越來(lái)越多的精力和能力放到如何整合和平衡政府與群眾眾之間的偏好差異上來(lái)，于是，縣域治理改革就從管理改革轉(zhuǎn)向治理改革，注重群眾對(duì)縣域決策的參與、執(zhí)行和監(jiān)督，更加關(guān)注群眾在縣域發(fā)展中得到什么，更加關(guān)注群眾滿意度的高低。

（四）改革路徑從縱向放權(quán)改革轉(zhuǎn)向橫向分權(quán)改革

正是由于基層群眾對(duì)縣域治理特別是縣域公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境等民生領(lǐng)域的不滿不斷加劇，因此，黨中央從十七大時(shí)就提出要建設(shè)服務(wù)型政府，再加上縣域政府為優(yōu)化招商引資環(huán)境不斷注重對(duì)企業(yè)的投資審批服務(wù)，越來(lái)越多的縣域政府開始在創(chuàng)新公共服務(wù)提供上下功夫，以提升縣域公共服務(wù)的效率。

公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共服務(wù)提供的效率與層級(jí)政府的范圍大小密切相關(guān)。通常情況下，全國(guó)性的公共服務(wù)由中央政府提供效率最高，地方公共服務(wù)由地方政府提供效率最高。因此，這一理論邏輯決定了大量地方公共服務(wù)特別是與公眾生活密切相關(guān)的公共服務(wù)由縣域政府提供最佳。所以，我們可以觀察到，改革開放以來(lái)縣域治理改革的一個(gè)總體趨勢(shì)是自上而下的縱向放權(quán)改革，先是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，然后到財(cái)政領(lǐng)域，一直到近來(lái)的社會(huì)領(lǐng)域。毫無(wú)疑問(wèn)，縱向放權(quán)改革極大地激發(fā)了縣域治理的動(dòng)力和活力，有力地推動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

但同時(shí)，理論界對(duì)縣域治理改革的縱向放權(quán)改革表示出很大的擔(dān)憂，認(rèn)為縣域治理中已經(jīng)呈現(xiàn)出“競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度”的態(tài)勢(shì)，目前“簡(jiǎn)政放權(quán)”的改革思路是正確的，但仍然是一種縱向放權(quán)改革。如果自上而下推動(dòng)的權(quán)力清單制度改革把終點(diǎn)放在縣域政府層面，這種放權(quán)改革將進(jìn)一步擴(kuò)大縣域政府的自主權(quán)，甚至強(qiáng)化縣域的集權(quán)趨勢(shì)，這無(wú)疑將進(jìn)一步加劇縣域治理中的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。［6］縣域發(fā)展中的適度競(jìng)爭(zhēng)有利于提升縣域治理水平，但如果競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度是植根于GDP至上基礎(chǔ)上的，把GDP增長(zhǎng)作為主要甚至唯一標(biāo)準(zhǔn)，必然導(dǎo)致縣域發(fā)展中的片面化和極端化問(wèn)題，不利于縣域的整體發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展。

而縣域職能改革一直落不到實(shí)處的根本原因在于沒(méi)有推動(dòng)縣域治理權(quán)力結(jié)構(gòu)改革。當(dāng)前縣級(jí)政府行政改革面臨困境的一大根源就是沒(méi)有觸動(dòng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留下來(lái)的行政管理體制，從更深層上說(shuō)，也就是沒(méi)有調(diào)整和改革傳統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。如果縣域治理權(quán)力結(jié)構(gòu)沒(méi)有發(fā)生重大的調(diào)整，縣域政府的職能轉(zhuǎn)變就往往很難取得實(shí)質(zhì)性的成效。

面對(duì)“簡(jiǎn)政放權(quán)”可能帶來(lái)的縣域治理的集權(quán)化態(tài)勢(shì)，一種應(yīng)對(duì)的治理策略是進(jìn)一步推動(dòng)縣域政府的“簡(jiǎn)政放權(quán)”，把權(quán)力進(jìn)一步下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村。同時(shí)，還要還權(quán)于社會(huì)、企業(yè)和群眾。但由于很多縣域社會(huì)組織的發(fā)展并不充分，這種還權(quán)于社會(huì)的思路尚需要時(shí)間來(lái)培育和發(fā)展社會(huì)組織。另外一方面是對(duì)縣域政府的權(quán)力進(jìn)行橫向分權(quán)配置，建立治理權(quán)力結(jié)構(gòu)之間的分權(quán)制衡機(jī)制，通過(guò)協(xié)商民主，實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)與公眾目標(biāo)的平衡，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和服務(wù)民生的平衡。

三、中國(guó)縣域治理改革的頂層設(shè)計(jì)與推進(jìn)路徑

2014年3月，習(xí)近平總書記在河南蘭考縣指導(dǎo)黨的群眾路線教育活動(dòng)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要“準(zhǔn)確把握縣域治理特點(diǎn)和規(guī)律，把開展教育實(shí)踐活動(dòng)同全面深化改革、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)”。因此，中國(guó)縣域治理改革的大趨勢(shì)是由過(guò)去對(duì)基層探索的注重轉(zhuǎn)變到進(jìn)一步強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)對(duì)縣域治理特點(diǎn)和規(guī)律的把握和運(yùn)用，把頂層設(shè)計(jì)和基層探索有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

（一）把握縣域特殊性厘清縣域的基本內(nèi)涵

分析縣域的特殊性是把握縣域治理特點(diǎn)和規(guī)律的前提和基礎(chǔ)。“要把縣置于整體社會(huì)發(fā)展和國(guó)家治理體系中分析，找準(zhǔn)縣的位置和特性，把握其薄弱環(huán)節(jié)，采取相互聯(lián)系的整體性措施”。［7］分析事物特殊性的一個(gè)有效方法是對(duì)事物進(jìn)行科學(xué)分類。當(dāng)前，我們對(duì)縣域這一概念的使用主要是基于行政層級(jí)的角度，認(rèn)為具備“處級(jí)”行政建制的地方政府都屬于縣域的范疇。因此，縣域的范疇既包括縣、自治縣和旗，也包括縣級(jí)市和市轄區(qū)。

應(yīng)該說(shuō)，從行政建制的角度理解縣域的確把握了縣域的一個(gè)特殊性，這就是縣域政府直接跟群眾打交道的特點(diǎn)。這就是建立服務(wù)型政府的重點(diǎn)是市縣基層政府的原因所在。但這里的特殊性是與地市政府、省級(jí)政府和中央政府相比較得出的結(jié)論。所以，這里關(guān)于縣域政府的特殊性對(duì)縣域整體來(lái)說(shuō)實(shí)際是一種普遍性。要深入把握縣域特殊性還需要對(duì)縣域進(jìn)行進(jìn)一步分類。

不同的標(biāo)準(zhǔn)就有不同的分類，關(guān)鍵是對(duì)縣域進(jìn)行合理分類要基于分類的目的進(jìn)行權(quán)衡和考量。從行政建制的角度把握縣域特殊性使我們明確建立服務(wù)型政府的重點(diǎn)在縣域，但這只是一個(gè)角度。服務(wù)只是手段，滿意才是目的。推動(dòng)縣域治理改革更要樹立政治地理空間思維，把握縣域空間的特殊性，而其與行政區(qū)劃密切相關(guān)。

從行政區(qū)劃上來(lái)說(shuō)，縣域主要包括兩種類型：一類是廣域型，一種是市域型?？h、自治縣和旗都屬于廣域型，縣級(jí)市和市轄區(qū)則屬于市域型。廣域型和市域型是兩種不同性質(zhì)的政治地理空間。廣域型首先是一個(gè)地理空間的概念，與其密切相關(guān)的是環(huán)境和生態(tài)問(wèn)題。市域則首先是一個(gè)經(jīng)濟(jì)空間的概念，與其密切相關(guān)的是產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)問(wèn)題。

二者相比，廣域型縣域的最大特點(diǎn)是分散性，無(wú)論是生產(chǎn)空間和生活空間都呈現(xiàn)相對(duì)的分散性，具體表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)的分散、人口的分散等方面。市域型縣域的最大特點(diǎn)是集聚性，無(wú)論是生產(chǎn)空間和生活空間都呈現(xiàn)相對(duì)的集聚性，具體表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)的集中、人口的集中等方面。兩種縣域不同的特點(diǎn)決定了二者治理目標(biāo)、治理內(nèi)容和治理方式等方面的不同。比如，廣域型縣域治理的主要內(nèi)容是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題，市域型縣域治理的主要內(nèi)容是工業(yè)、城鎮(zhèn)和市民問(wèn)題。

當(dāng)前縣域治理改革中的一個(gè)最大問(wèn)題是不區(qū)分廣域型還是市域型，或者自上而下或者自下而上使用雷同的治理模式和績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。這一方面導(dǎo)致縣域治理模式的趨同和過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，另一方面也在很大程度上限制了縣域治理的創(chuàng)新。因此，厘清縣域的基本內(nèi)涵是將來(lái)推動(dòng)縣域治理改革的基本前提。

（二）以城鎮(zhèn)化為依據(jù)修訂縣域分類標(biāo)準(zhǔn)，并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

縣域治理的關(guān)鍵是因地制宜，從各自實(shí)際出發(fā)確定不同的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展模式。實(shí)際上，縣域發(fā)展到今天，縣域之間的差別已經(jīng)非常大?？h域狀況的千差萬(wàn)別決定了用統(tǒng)一的發(fā)展目標(biāo)去要求和衡量每個(gè)縣域治理績(jī)效情況的不合理性，這就要對(duì)縣域進(jìn)行科學(xué)分類，分類部署。

現(xiàn)行縣級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)1993年 《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于印發(fā)市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類標(biāo)準(zhǔn)的通知》進(jìn)行測(cè)算的，以人口、面積、工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、縣財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入四項(xiàng)指標(biāo)作為分類的依據(jù)，經(jīng)過(guò)測(cè)算得出每個(gè)縣的總指數(shù)。根據(jù)各縣之間總指數(shù)的差異，將縣分為四類：一類縣、二類縣、三類縣、四類縣。分析現(xiàn)行縣級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)可以發(fā)現(xiàn)，四大分類指標(biāo)主要體現(xiàn)的是縣域的綜合規(guī)模，在很大程度上是一個(gè)量的概念。

這種分類在當(dāng)時(shí)是具有合理性的，因?yàn)槟菚r(shí)的縣大多仍然以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的。但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迅猛發(fā)展，近些年來(lái)，縣域之間的發(fā)展差別越來(lái)越大，而且呈現(xiàn)出兩種不同的發(fā)展態(tài)勢(shì)，一種縣域已經(jīng)發(fā)展成中等城市，一種縣域還是以農(nóng)業(yè)為主。因此，有必要對(duì)縣域進(jìn)行重新分類，而且，這種分類標(biāo)準(zhǔn)的選擇應(yīng)當(dāng)選擇衡量城鎮(zhèn)化程度的指標(biāo)，把縣域分為兩大基本類別：一類是市域，一類是縣域。城鎮(zhèn)化程度高的縣改為市，城鎮(zhèn)化程度低的市改為縣。

在保持縣域分類相對(duì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，建立縣域分類的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制?？h域發(fā)展不是一蹴而就的過(guò)程，因此，在對(duì)縣域進(jìn)行科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，要在一定時(shí)間內(nèi)保持相對(duì)的穩(wěn)定性。同時(shí)，還要根據(jù)縣域發(fā)展情況動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，比如，可以每十年依縣域申請(qǐng)部分調(diào)整既有縣域分類，把一些縣改為市，當(dāng)然也可以把一些市改為縣，以適應(yīng)不同治理空間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化和客觀要求。

（三）推動(dòng)市縣分治，全面探索建立全面型“省直管縣（市）”體制

市域和縣域分屬于不同性質(zhì)的政治地理空間，因此，市域治理和縣域治理必然遵循不同的治理規(guī)律。當(dāng)前的縣域治理仍然以混合治理為主，縣域治理和市域治理相互交織，其最集中的體現(xiàn)就是市域仍然管理著縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而東部沿海地區(qū)一些縣管理的一些鎮(zhèn)已經(jīng)成為事實(shí)上的市。

建立這種市管縣體制的最初目的旨在推動(dòng)中心城市的發(fā)展，并計(jì)劃發(fā)揮城市對(duì)農(nóng)村、市區(qū)對(duì)縣域的輻射和帶動(dòng)作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。但這一體制實(shí)行20多年后，前一個(gè)政策效果是明顯的，地級(jí)市以上城市的城區(qū)發(fā)展迅速，但后一個(gè)政策效果并未實(shí)現(xiàn)預(yù)期。這種效果在很大程度上是在意料之中的。因?yàn)槭泄芸h體制下，城市是區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，區(qū)域發(fā)展的決策者也大多居住在城市，不管是基于自身利益還是政績(jī)考慮，在部署市域發(fā)展時(shí)通常會(huì)優(yōu)先選擇發(fā)展城市而非農(nóng)村。因此，區(qū)域中心城市越來(lái)越大，越來(lái)越繁華，而縣域所在地城鎮(zhèn)往往呈現(xiàn)不發(fā)展的一種狀態(tài)，導(dǎo)致市域內(nèi)人口不斷向上集聚，村里向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣城集聚，縣城向地級(jí)市和省會(huì)城市集聚。因此，縣域?qū)θ丝趤?lái)說(shuō)越來(lái)越缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的吸引力，鄉(xiāng)村的衰落越來(lái)越加劇。

從根本上推動(dòng)縣域發(fā)展，特別是農(nóng)村發(fā)展，要從體制改革入手，推動(dòng)市縣分治，區(qū)分城市型區(qū)域和廣域型區(qū)域，并依據(jù)不同區(qū)域的特殊性進(jìn)行治理。這一方面有利于推動(dòng)地方治理的專業(yè)化與科學(xué)化，讓縣域的歸縣域，市域的歸市域，從而發(fā)揮不同類型干部隊(duì)伍的特長(zhǎng)和積極性。另一方面，縣域治理也能夠集中精力和能力做好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民工作，把工作重心重新回歸到“三農(nóng)”問(wèn)題上，基于縣域的特殊性，發(fā)掘縣域的獨(dú)有優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)縣域“內(nèi)生型”發(fā)展。

（四）建立省內(nèi)及市縣橫向政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制

“與城市經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)不同，我國(guó)縣一級(jí)經(jīng)濟(jì)與‘三農(nóng)’密切聯(lián)系，主要承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工以及生態(tài)涵養(yǎng)功能?！保?］縣域治理改革以“三農(nóng)”為導(dǎo)向必須在短期內(nèi)導(dǎo)致縣域政府收入減少，為保證縣域治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使縣域政府安心做好“三農(nóng)”工作，就有必要建立市域與縣域之間的橫向政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，對(duì)縣域政府進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)償。而這種橫向政府間轉(zhuǎn)移支付機(jī)制一方面通過(guò)市縣之間直接建立，另一方面省政府要發(fā)揮統(tǒng)籌作用，做好省內(nèi)市縣政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)工作。

“中國(guó)缺少地區(qū)間橫向的轉(zhuǎn)移支付，絕大部分都是通過(guò)中央政府向地方政府下達(dá)的縱向轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)地區(qū)間政府的支出平衡的。”［9］而縱向轉(zhuǎn)移支付很少考慮具體每一個(gè)縣域在國(guó)家治理范圍內(nèi)的分工和貢獻(xiàn)問(wèn)題，這就導(dǎo)致縣域同樣追求GDP至上的縣域發(fā)展模式和競(jìng)爭(zhēng)性的發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)而帶來(lái)縣域間的惡性競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題，縣域生態(tài)環(huán)保問(wèn)題突出，小城鎮(zhèn)建設(shè)難以取得規(guī)模效應(yīng)，人口難以得到有效集聚。

同時(shí)，在縣域要重構(gòu)縣域政府基于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)的稅收政策和制度。“區(qū)域間的關(guān)系和中央-地方關(guān)系密切地聯(lián)系在一起。政府和企業(yè)的關(guān)系則主要受到財(cái)政制度內(nèi)稅收政策的影響，其中稅種、稅基和稅率的制定、企業(yè)稅收在不同級(jí)別政府間的分配都會(huì)影響到政府對(duì)企業(yè)發(fā)展的態(tài)度和熱情?！保?］激勵(lì)廣域型縣域政府把精力和財(cái)力集中到“三農(nóng)”問(wèn)題上，集中到推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面來(lái)，關(guān)鍵是構(gòu)建基于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的稅收政策和制度。

（五）注重縣域治理改革中權(quán)力、職能、體制和機(jī)構(gòu)之間的配套推進(jìn)

權(quán)力清單制度重點(diǎn)解決縣域政府有什么權(quán)力，職能解決縣域政府干什么，體制解決用什么干，機(jī)構(gòu)解決什么人干。這幾個(gè)問(wèn)題是一體的。在權(quán)力清單制度改革后，要逐步推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變、財(cái)稅體制改革和縣域機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面的配套改革，增強(qiáng)改革的合力。近日，中央城市工作會(huì)議和中央農(nóng)業(yè)工作會(huì)議相繼召開，凸顯中央對(duì)農(nóng)村和城市的重視。但就農(nóng)村工作的實(shí)施主體和具體機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)則是部分缺失的。城市政府職能部門的設(shè)置必然以城市工作為主，城市政府下轄的農(nóng)村工作無(wú)形之中會(huì)受到削弱。在上下政府“職責(zé)同構(gòu)”的背景下，縣級(jí)政府職能部門在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中很大程度上也是以城鎮(zhèn)為中心的，對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問(wèn)題的重視和投入不足。

因此，在理順縱向維度的職能基礎(chǔ)上，縣域政府要充分考慮當(dāng)?shù)毓矄?wèn)題的特殊性和公共管理的目標(biāo)，建立基于地方公共管理需要的政府職能體系與機(jī)構(gòu)設(shè)置，克服過(guò)分強(qiáng)調(diào)與上級(jí)政府機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。應(yīng)當(dāng)按照職能本身的特點(diǎn)與管理的有效性與便利性，科學(xué)合理地劃分各項(xiàng)職能。通過(guò)整合職能，拓寬一些職能部門的職能范圍，以“大農(nóng)業(yè)”為核心，設(shè)立大經(jīng)濟(jì)、大交通、大文化、大環(huán)保等職能部門，向“大農(nóng)業(yè)、寬職能、少機(jī)構(gòu)”方向發(fā)展。

縣域治理改革既要處理好縱向的權(quán)力關(guān)系，又要處理好橫向的權(quán)力關(guān)系。從橫向的關(guān)系而言，黨委要處理好與政府、人大、政協(xié)和司法的關(guān)系，形成支持、合作、監(jiān)督的良好關(guān)系，在制度上維護(hù)地方的公共性。同時(shí)，通過(guò)法治框架予以確認(rèn)和保障，使地方權(quán)力的行使受到嚴(yán)格的監(jiān)督。在維護(hù)縣級(jí)政府自主權(quán)的同時(shí)，中央政府要強(qiáng)化在全局性公共事務(wù)方面的制度化權(quán)威，通過(guò)法律規(guī)范、行政監(jiān)督、財(cái)政控制等手段維護(hù)中央的權(quán)威和政令的統(tǒng)一和暢行。

［1］曹正漢.中國(guó)上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制［J］.社會(huì)學(xué)研究，2011（01）.

［2］宋亞平.出路——一個(gè)區(qū)委書記的縣政考察筆記［M］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010：12.

［3］張文.“多元共治”的社區(qū)治理模式［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2014-09-17.

［4］湖北宜昌政協(xié)：協(xié)商民主向基層延伸議政·協(xié)商民主進(jìn)行時(shí)［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-08-20.

［5］折曉葉.縣域政府治理模式的新變化［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2014（01）.

［6］周業(yè)安.地方政府治理：分權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)與轉(zhuǎn)型［J］.人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2014（2）（下）.

［7］徐勇.“接點(diǎn)政治”：農(nóng)村群體性事件的縣域分析——一個(gè)分析框架及以若干個(gè)案為例［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2009（06）.

［8］陳耀.縣域發(fā)展背離科學(xué)的八大表現(xiàn)［J］.人民論壇（政論雙周刊），2009（06）（下）.

［9］周飛舟.分稅制十年：制度及其影響［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2006（06）.

責(zé)任編輯：唐若蘭

D035

：A

：1008-6323（2016）01-0005-07

張國(guó)玉，國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)教研部副教授。

2015-12-20

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：15BKS034）。