社區(qū)軟法治理的實(shí)施機(jī)制研究
——基于濟(jì)南市的經(jīng)驗(yàn)

石磊（中共濟(jì)南市委黨校、濟(jì)南市行政學(xué)院、濟(jì)南市社會(huì)主義學(xué)院，濟(jì)南 250100）

社區(qū)軟法治理的實(shí)施機(jī)制研究
——基于濟(jì)南市的經(jīng)驗(yàn)

石磊
（中共濟(jì)南市委黨校、濟(jì)南市行政學(xué)院、濟(jì)南市社會(huì)主義學(xué)院，濟(jì)南 250100）

社區(qū)治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，治理法治化是治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。在社區(qū)治理中，軟法是治理法治化的重要形式，具有硬法難以企及的優(yōu)勢(shì)。軟法實(shí)施效果直接影響軟法治理實(shí)效，而軟法的實(shí)施機(jī)制則決定著實(shí)施效果。我國(guó)當(dāng)前社區(qū)軟法實(shí)施機(jī)制主要應(yīng)圍繞基層黨政力量和軟法質(zhì)量展開(kāi)，由治理動(dòng)力來(lái)源、實(shí)施方式、實(shí)施資源保障、干部保障四個(gè)方面構(gòu)成。

社區(qū)；治理；軟法；實(shí)施機(jī)制

基層治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，治理法治化是治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，城鄉(xiāng)社區(qū)治理的法治化建設(shè)是我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。近幾年的軟法研究，為我國(guó)社區(qū)基層治理法治化增添了更多內(nèi)涵。軟法是近些年我國(guó)新興的法學(xué)研究領(lǐng)域，是法學(xué)界適應(yīng)治理的興起而做出的積極學(xué)術(shù)回應(yīng)，也是對(duì)國(guó)際軟法理論在國(guó)內(nèi)適用的有益探索。一般認(rèn)為，軟法是不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，具有法律特征的行為規(guī)范，［1］具有非強(qiáng)制性、非司法性、注重協(xié)商、靈活性強(qiáng)等特點(diǎn)，［2］在我國(guó)社區(qū)治理中表現(xiàn)出強(qiáng)大的發(fā)展前景。對(duì)于軟法的淵源，學(xué)界還未達(dá)成一致共識(shí)，一般認(rèn)為至少包括以下規(guī)范：（1）國(guó)家法中沒(méi)有明確法律責(zé)任的條款 （硬法中的軟法）；（2）公共政策，包括國(guó)家性政策、社會(huì)性政策與政黨性政策；（3）行業(yè)協(xié)會(huì)、高等學(xué)校、基層群眾自治組織等社會(huì)自治組織規(guī)范其本身的組織和活動(dòng)以及成員行為的自律規(guī)范；（4）執(zhí)政黨、參政黨、政協(xié)等規(guī)范本組織和活動(dòng)以及成員行為的章程、規(guī)則、原則。［3］本文主要涉及（2）（3）類軟法規(guī)范。

一、社區(qū)治理中訴諸軟法的意義

（一）硬法在社區(qū)治理中的“先天不足”

我國(guó)當(dāng)前社區(qū)治理中的硬法主要有 《村委會(huì)組織法》、《居委會(huì)組織法》、《物業(yè)管理?xiàng)l例》等，這些法律法規(guī)曾經(jīng)是一定歷史階段的產(chǎn)物，至今仍是我國(guó)基層治理中的重要法律依據(jù)。但是社會(huì)的迅速發(fā)展使得這些法律愈發(fā)在基層治理中面臨困境，無(wú)法適應(yīng)各種類型社區(qū)中多樣的矛盾沖突。基層自治也面臨公民自治能力難以短期突破，行政干預(yù)愈演愈烈的困境。而硬法本身所具有的高度規(guī)范性，強(qiáng)制力保障，高穩(wěn)定性，可訴諸司法救濟(jì)等“硬”特征也導(dǎo)致其在形形色色社區(qū)和基層瑣事中難以落地，基層的很多問(wèn)題無(wú)法通過(guò)這些硬法獲得制度性解決。（1）

（二）軟法適合社區(qū)內(nèi)熟人社會(huì)特點(diǎn)

社區(qū)是一個(gè)熟人社會(huì)，或至少是一個(gè)半熟人社會(huì)，鄉(xiāng)村如此，都市亦如此。［4］在現(xiàn)代都市里，生活其中的人們即使老死不相往來(lái)，在面對(duì)社區(qū)公共性問(wèn)題時(shí)依然還是會(huì)因?yàn)樯鐓^(qū)的熟人特點(diǎn)而與完全的陌生人社會(huì)有所區(qū)別，比如遛狗時(shí)是否會(huì)收拾狗糞等就可以明顯看出來(lái)。社區(qū)中特有的這種熟人氛圍對(duì)于軟法這種非強(qiáng)制性規(guī)范就是一個(gè)很好的適用場(chǎng)域。

（三）軟法適合我國(guó)傳統(tǒng)文化特點(diǎn)

中國(guó)傳統(tǒng)文化崇尚“中庸”“和諧”，不與人為敵，注重面子、人情，是典型的熟人社會(huì)文化，社區(qū)的文化氛圍與此相似。我國(guó)自古就有 “皇權(quán)不下縣”一說(shuō)，朝廷的律法在鄉(xiāng)間往往不如村規(guī)民約更能約束村民。這些民間約定因?yàn)橹袊?guó)傳統(tǒng)儒家文化的熟人特質(zhì)，對(duì)于違反者只需要大家的輿論就可以對(duì)其構(gòu)成足夠的懲罰。違規(guī)者會(huì)因此被眾人唾棄，會(huì)失去在社會(huì)中極為重要“臉面”，甚至都無(wú)法再生活于此地?，F(xiàn)代社會(huì)中雖然已經(jīng)沒(méi)有如此濃重的儒家文化氛圍，但“臉面”文化卻依然存在。社區(qū)中的軟法規(guī)范一旦有效建立，我國(guó)傳統(tǒng)文化特點(diǎn)可以有效的保證其得到較好實(shí)施。

（四）加強(qiáng)軟法建設(shè)是我國(guó)基層民主發(fā)展的方向

我國(guó)村民自治和居民自治已經(jīng)取得了很大成績(jī)，但在法制層面，仍然面臨國(guó)家法始終沒(méi)有有效深入基層的問(wèn)題?，F(xiàn)有的《村委會(huì)組織法》、《居委會(huì)組織法》、《物業(yè)管理?xiàng)l例》等也面臨著在基層如何進(jìn)一步充分發(fā)揮作用的問(wèn)題。十八屆四中全會(huì)提出，要“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用?！彼裕浄ㄊ墙鉀Q基層治理法治需求的一個(gè)優(yōu)選方案。硬法因?yàn)槠湟?guī)范性強(qiáng)，立法程序嚴(yán)謹(jǐn)，穩(wěn)定性高，難以適應(yīng)我國(guó)幅員遼闊、南北差異大的國(guó)情。軟法則可以規(guī)避硬法在基層治理中的僵化刻板，代之以小范圍共識(shí)規(guī)范，柔性約束，高度靈活性等特點(diǎn)，因此在基層社會(huì)治理中必定會(huì)發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

二、濟(jì)南市社區(qū)軟法實(shí)施案例

近年來(lái)，濟(jì)南市在社會(huì)基層治理方面進(jìn)行了卓有成效的探索，其中軟法的制定與實(shí)施起到了顯著作用。

（一）政府主導(dǎo)下的軟法治理案例

1.案例介紹

案例一：歷城區(qū)“四位一體”依法治村

土地流轉(zhuǎn)、征地拆遷、開(kāi)發(fā)建設(shè)中合同簽訂項(xiàng)目運(yùn)作不規(guī)范等歷來(lái)是歷城區(qū)村級(jí)治理中的老大難問(wèn)題，也是群眾上訪的重災(zāi)區(qū)。2013年開(kāi)始，歷城區(qū)依法建制，規(guī)范管理，探索創(chuàng)建了村（居）合同監(jiān)管、項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)、公章監(jiān)管、“三資”委托代理“四位一體”村務(wù)管理新機(jī)制，積極運(yùn)用法治思維和法治方式規(guī)范村（居）經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，防范化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，有效提升了基層依法治理工作水平。

軟法淵源：依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》和《合同法》制定村（居）合同監(jiān)管、項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)、公章監(jiān)管、“三資”委托代理的各項(xiàng)規(guī)范程序。

基本做法：“四位一體”村務(wù)管理機(jī)制包括村（居）合同監(jiān)管、項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)、公章監(jiān)管和“三資”委托代理四個(gè)部分。成立由區(qū)委副書記任組長(zhǎng)的“四位一體”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立村（居）合同監(jiān)管中心和村（居）項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)服務(wù)中心，依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》和《合同法》制定各項(xiàng)規(guī)范程序。全程規(guī)范運(yùn)作項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)的11項(xiàng)規(guī)程，1.5萬(wàn)余份合同全部統(tǒng)一編號(hào)錄入，建立電子臺(tái)賬，形成合同庫(kù)。

項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)大會(huì)由街鎮(zhèn)人大、紀(jì)委監(jiān)督，村（居）干部和群眾代表現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督、見(jiàn)證。政府抽調(diào)8個(gè)律師所、5個(gè)法律服務(wù)所的100名法律服務(wù)人員劃片全程參加，提供法律支持，保障群眾的參與權(quán)和知情權(quán)。區(qū)紀(jì)檢、司法局、城建、農(nóng)業(yè)、水利、交通、審計(jì)、經(jīng)管等部門協(xié)作配合，區(qū)財(cái)政支農(nóng)、扶貧等項(xiàng)目明確納入項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)，不經(jīng)過(guò)競(jìng)標(biāo)不予撥付資金。

各街鎮(zhèn)對(duì)村（居）不經(jīng)過(guò)合同監(jiān)管中心簽訂的經(jīng)濟(jì)合同一律不予蓋章，三資委托代理中心對(duì)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)競(jìng)標(biāo)而未競(jìng)標(biāo)的項(xiàng)目一律不予撥付資金。

全區(qū)成立由區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)的4個(gè)督導(dǎo)組，對(duì)各街鎮(zhèn)工作情況專項(xiàng)督查、定期調(diào)度；區(qū)紀(jì)委啟動(dòng)問(wèn)責(zé)制，對(duì)工作不力的街鎮(zhèn)，約談黨（工）委書記和分管負(fù)責(zé)人。［5］

2.案例分析

（1）動(dòng)力分析。十八屆三中、四中全會(huì)后，推進(jìn)協(xié)商民主、推進(jìn)法治成為基層政府工作中新的重要方向。通過(guò)協(xié)商民主和法治方式解決農(nóng)村在財(cái)務(wù)、工程等領(lǐng)域中群眾上訪的重點(diǎn)問(wèn)題，已成為各地基層政府都在積極探索，希望能有所突破的領(lǐng)域?？梢哉f(shuō)，基層政府具備解決問(wèn)題的基本動(dòng)力。

（2）實(shí)施方式。案例中的基層政府實(shí)施軟法治理的目的，是為基層群眾解決多年來(lái)的實(shí)際問(wèn)題，是“激勵(lì)型”的實(shí)施方式，廣大群眾從中獲得其權(quán)利和利益訴求的實(shí)現(xiàn)，所以表現(xiàn)出了較大積極性。相關(guān)的規(guī)范，比如程序性很強(qiáng)的聽(tīng)證、招標(biāo)等都得到較好遵守。

（3）資源保障。政府是軟法實(shí)施的主導(dǎo)性力量，既可以通過(guò)行政權(quán)來(lái)直接推動(dòng)，也可以利用其優(yōu)勢(shì)地位來(lái)動(dòng)員社會(huì)。本案例中，首先是政府相關(guān)部門通過(guò)了相應(yīng)的地方政策，利用立法優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)了軟法的立法，使得政府行為有法可依。其次，地方政府投入了相應(yīng)的人力物力財(cái)力。歷城區(qū)不僅需要財(cái)政投入購(gòu)買法律服務(wù)，還要協(xié)調(diào)眾多政府部門，應(yīng)該說(shuō)這項(xiàng)工作需要地方黨委、政府的全面支持才能實(shí)現(xiàn)。

（4）干部保證。優(yōu)秀的基層單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)解決轄區(qū)問(wèn)題一般都表現(xiàn)出強(qiáng)烈的事業(yè)心和創(chuàng)新偏好，這一點(diǎn)在很多基層治理案例中都有明顯體現(xiàn)。［6］因此，在當(dāng)前環(huán)境下僅有來(lái)自政府基于制度環(huán)境的推動(dòng)力還不足以完善基層軟法治理，還需要有一定數(shù)量的優(yōu)秀干部，這些干部在自身的“干事”和創(chuàng)新的價(jià)值偏好下，在創(chuàng)新軟法實(shí)施機(jī)制中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

（5）效果分析。截止2015年，歷城區(qū)19個(gè)街鎮(zhèn)已全部開(kāi)展合同監(jiān)管、項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)工作，合同監(jiān)管率100%，監(jiān)管合同已經(jīng)全部進(jìn)行法律審查并出具法律意見(jiàn)書，進(jìn)行統(tǒng)一編號(hào)、錄入電子檔案。規(guī)范運(yùn)作競(jìng)標(biāo)項(xiàng)目400余個(gè)，為村（居）集體經(jīng)濟(jì)節(jié)省資金2100余萬(wàn)元，增加收入2000余萬(wàn)元，增加收益4200余萬(wàn)元。目前歷城區(qū)村（居）村務(wù)管理規(guī)范程度明顯提升，因集體經(jīng)濟(jì)問(wèn)題引發(fā)的矛盾大幅度減少，因村務(wù)行為、干群矛盾導(dǎo)致的上訪案件降低80%以上。從以上實(shí)施效果看，基層政府基本實(shí)現(xiàn)軟法意圖，達(dá)到預(yù)期目的。

3.案例總結(jié)

對(duì)于農(nóng)村治理中經(jīng)常成為上訪焦點(diǎn)的村級(jí)財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目招標(biāo)等事項(xiàng)，地方政府集中力量，多部門聯(lián)合齊抓共管，同時(shí)注重群眾參與權(quán)、知情權(quán)的保障，這種利用法治方式強(qiáng)化村級(jí)事務(wù)治理的做法正日益為廣大基層政府采用，并得到了群眾的普遍認(rèn)可。

雖然當(dāng)前基層群眾的自治能力有限，公共理性尚不足以實(shí)現(xiàn)充分自治，但是改革開(kāi)放三十多年來(lái)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是近年來(lái)民間維權(quán)事件的輿論教育，中國(guó)的公共理性也在成長(zhǎng)，維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)利需要積極參與和理性討論，按照法治方式規(guī)范各方權(quán)利義務(wù)逐步開(kāi)始成為大多數(shù)人的共識(shí)。官民雙方的共同成長(zhǎng)促成了目前以治理和協(xié)商為基礎(chǔ)的軟法規(guī)范，在政府主導(dǎo)型實(shí)施模式中獲得了較為理想的實(shí)施效果。這種政府通過(guò)軟法實(shí)施介入農(nóng)村自治事務(wù)的現(xiàn)象，正是我國(guó)基層政府利用法治方式解決村民自治尚不成熟時(shí)期難點(diǎn)問(wèn)題的基本方式。

（二）基層自治中的軟法治理案例

1.案例介紹

案例二：章丘“四五三”民主治村新模式

當(dāng)前農(nóng)村各種社會(huì)矛盾凸顯的形勢(shì)，給社會(huì)治理提出了更高的要求。近年來(lái)章丘市積極探索新形勢(shì)下如何發(fā)揮法治優(yōu)勢(shì)完善村級(jí)治理，積極開(kāi)展了“黨建引領(lǐng)、以制治村、民主管理”的新探索。“四會(huì)管村、五章理事、三網(wǎng)惠民”的“四五三”模式就是章丘市創(chuàng)新實(shí)踐的成果體現(xiàn)，并已取得顯著成效。

軟法淵源：基于現(xiàn)有基層體制基礎(chǔ)上的“四五三”模式，由一系列制度和工作機(jī)制構(gòu)成，主要體現(xiàn)為基層政府的規(guī)范性文件，如黃河鎮(zhèn)《“四五三”村級(jí)事務(wù)管理模式》、2012年章丘市委、市政府聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展“A級(jí)平安村居（社區(qū)）”創(chuàng)建活動(dòng)的意見(jiàn)》等。

基本做法：“四會(huì)管村”指的是支委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、村代會(huì)定事、村委會(huì)辦事、監(jiān)委會(huì)監(jiān)事的村級(jí)組織責(zé)任體系。村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)有機(jī)結(jié)合并相互制衡。支委會(huì)是村級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，領(lǐng)導(dǎo)和支持村代會(huì)、村委會(huì)、監(jiān)委會(huì)依法行使職權(quán)。村代會(huì)行使決策權(quán)，凡村級(jí)重大事項(xiàng)必須召開(kāi)村民代表會(huì)表決通過(guò)方可實(shí)施，并且村代會(huì)有權(quán)否決決策事項(xiàng)和財(cái)務(wù)開(kāi)支。村委會(huì)行使執(zhí)行權(quán)，負(fù)責(zé)落實(shí)村級(jí)發(fā)展建設(shè)的具體任務(wù)和服務(wù)群眾的日常事務(wù)。監(jiān)委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)村“兩委”工作進(jìn)行全方位全過(guò)程監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)向支委會(huì)提出意見(jiàn)建議，或直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府反映匯報(bào)。

“五章理事”就是村務(wù)決策、村務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)開(kāi)支公開(kāi)監(jiān)督、發(fā)展黨員、考核評(píng)議等五套易懂易記、便于操作的流程，例如村務(wù)決策就用五步議事法，而村務(wù)公開(kāi)則實(shí)行“三事三日公開(kāi)”等。

“三網(wǎng)惠民”，一是“互助網(wǎng)”。各村建立了黨員中心戶制度，每名中心戶黨員聯(lián)系5—10名黨員或村民代表，每名黨員和村民代表聯(lián)系5—10戶群眾。二是“代理網(wǎng)”。市里設(shè)為民服務(wù)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)為民服務(wù)大廳，各村設(shè)為民服務(wù)室，鎮(zhèn)村干部擔(dān)任為民服務(wù)代辦員，實(shí)現(xiàn)了群眾辦事“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)”。三是“致富網(wǎng)”。構(gòu)筑“黨組織引領(lǐng)協(xié)會(huì)、協(xié)會(huì)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系農(nóng)戶”的新型組織架構(gòu)。［7］

2.案例分析

（1）動(dòng)力分析。以“四五三”模式的主要?jiǎng)?chuàng)立者高淑珍為代表的基層干部，在村務(wù)治理中甘于奉獻(xiàn)的精神，以及地方政府積極推進(jìn)基層治理的態(tài)度具有很大的號(hào)召力，基層黨員干部，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部所具有的事業(yè)心和責(zé)任感是顯著的推動(dòng)力。

（2）實(shí)施方式?！八奈迦蹦Ｊ胶汀癆級(jí)平安村居（社區(qū)）”帶來(lái)的不僅是榮譽(yù)，同時(shí)也帶來(lái)投資，合同等經(jīng)濟(jì)效益和村居和諧發(fā)展、干群關(guān)系融洽的良好氛圍。這樣的“激勵(lì)型”政策安排，也對(duì)后進(jìn)村構(gòu)成形勢(shì)壓力。

（3）資源保障。本案例中的基層自治主體主要是村支部和村委會(huì)，其資源有限，但做到了最大限度調(diào)動(dòng)各方參與社區(qū)治理。同時(shí)，基層自治組織獲得了基層黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)和政府的大力支持。這種支持不僅體現(xiàn)在爭(zhēng)取財(cái)力物力，更體現(xiàn)在對(duì)社區(qū)自治組織領(lǐng)導(dǎo)人開(kāi)展工作的認(rèn)可。

（4）干部保證。章丘“四五三”模式的主要?jiǎng)?chuàng)立者，是該市雙山街道三澗溪村支部書記高淑貞，她連續(xù)將兩個(gè)“神仙也治不了”的后進(jìn)村變?yōu)槿珖?guó)的先進(jìn)村，并建立了一套在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村行之有效的制度，實(shí)現(xiàn)了村莊治理的良性循環(huán)。這里從“亂”到“治”的實(shí)現(xiàn)雖然離不開(kāi)制度的力量，但讓這些制度得到全體村民的支持，有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，首先需要領(lǐng)頭人的無(wú)私奉獻(xiàn)?！耙缘聻橄取笔腔鶎痈刹揩@得群眾支持進(jìn)而開(kāi)展工作的重要因素，［8］優(yōu)秀干部是實(shí)現(xiàn)軟法實(shí)效的關(guān)鍵因素。

（5）效果分析。章丘市近些年一直在推廣“四五三”模式。截止2012年底，章丘市908個(gè)行政村居（社區(qū)）完成了“四五三”模式的組織架構(gòu)，群眾滿意率在98%以上，征地拆遷、勞動(dòng)社保、涉法涉訴信訪三類信訪積案化解率達(dá)到91%以上。2014 年6月10日，章丘市委組織部長(zhǎng)楊高峰做客人民網(wǎng)，在“群眾路線基層行”系列訪談節(jié)目中重點(diǎn)介紹了“四五三”模式。

2.案例總結(jié)

“四五三”模式需要當(dāng)?shù)攸h委、政府的大力支持才能得以推廣。章丘市委、市政府聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于開(kāi)展“A級(jí)平安村居（社區(qū)）”創(chuàng)建活動(dòng)的意見(jiàn)》中明確規(guī)定，A級(jí)平安村居（社區(qū)）須實(shí)行“四五三”治村模式。這種利用政府評(píng)獎(jiǎng)方式的推行，因其背后的利益導(dǎo)向而使得相關(guān)政策得到較好實(shí)現(xiàn)。村（居）委會(huì)雖然是我國(guó)法律規(guī)定的基層自治組織，但是在目前的政治體制下，其自治屬性尚未完全釋放。因此，我國(guó)基層自治組織軟法的實(shí)現(xiàn)手段和方式天然的離不開(kāi)黨政力量的推動(dòng)。

（三）總體分析

軟法是法學(xué)對(duì)治理的積極回應(yīng)，因此，治理所賴以存在的基礎(chǔ)同樣構(gòu)成軟法實(shí)施的基礎(chǔ)性條件?！拔鞣降恼螌W(xué)家和管理學(xué)家之所以提出治理概念，主張用治理代替統(tǒng)治，是他們?cè)谏鐣?huì)資源的配置中既看到了市場(chǎng)的失效，又看到了政府的失效”［9］，所以，治理理論首先就是強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化。由于各主體之間不再是傳統(tǒng)的統(tǒng)治或者管理的那種單向命令關(guān)系，而是變成了平等互動(dòng)式的關(guān)系，由此導(dǎo)致權(quán)威的多中心化，流動(dòng)化、治理的網(wǎng)絡(luò)化等特征。但是治理理念是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、公民社會(huì)、服務(wù)型政府等充分發(fā)展之后才出現(xiàn)的，這些現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、行政方式的失靈既是催生治理的條件，同樣也構(gòu)成治理的資源，在治理理念指導(dǎo)下整合。因此，發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，活躍的公民社會(huì)、高效的服務(wù)型政府是實(shí)現(xiàn)治理的重要條件。治理主體在治理中的地位、彼此權(quán)利義務(wù)關(guān)系，如何承擔(dān)治理失敗的責(zé)任等一系列制度安排則需要法律規(guī)范予以明確。因此，社會(huì)的法治水平也是治理成敗的關(guān)鍵條件。

從以上軟法實(shí)施的具體案例看，我們可以發(fā)現(xiàn)如下特點(diǎn)：一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展是重要的外部條件。沒(méi)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社區(qū)治理中需要的各種資源無(wú)法進(jìn)入社區(qū)，沒(méi)有市場(chǎng)的深入發(fā)展，社區(qū)的多樣化需求無(wú)法得到滿足。二是公民社會(huì)的成熟，公民的參與能力是社區(qū)軟法實(shí)施的重要支撐。無(wú)論是在村級(jí)社區(qū)還是城市社區(qū)，參與能力的欠缺是目前基層治理中的重要短板。這不僅體現(xiàn)在社區(qū)居民個(gè)體能力上，也體現(xiàn)在社區(qū)自治組織的發(fā)育程度上。正是因?yàn)樯鐓^(qū)自治能力欠缺，導(dǎo)致在社區(qū)治理中居民的主體性地位弱，自身解決問(wèn)題能力差。三是基層黨委、政府的主導(dǎo)作用是軟法實(shí)施的決定因素。由于社會(huì)自身參與能力欠缺，難以形成有效集體行動(dòng)，由此需要基層黨委、政府強(qiáng)勢(shì)介入，起到領(lǐng)導(dǎo)核心作用，否則社區(qū)中的各種問(wèn)題因?yàn)闊o(wú)法形成有效的集體行動(dòng)而陷入長(zhǎng)期無(wú)法解決的僵局。四是軟法治理中的權(quán)責(zé)明晰是有效實(shí)施的保障。治理因?yàn)槭嵌嘀黧w參與，必然導(dǎo)致在結(jié)果上也是多主體共享，所以當(dāng)治理失敗時(shí)也必然是多主體承擔(dān)。因此，如果治理體系不完善，權(quán)責(zé)不明晰時(shí)，會(huì)導(dǎo)致治理利益分享不合理而出現(xiàn)治理乏力或者失敗。同時(shí)，軟法實(shí)施的方式是非強(qiáng)制性的，或者利益誘導(dǎo)，或者社會(huì)壓力，所以其治理失敗的責(zé)任不同于硬法的懲罰性為主的責(zé)任，而更多是一種社會(huì)責(zé)任，或者道德責(zé)任。這就要求在軟法治理中更多考慮相關(guān)主體的利益，明確治理主體權(quán)利義務(wù)，突出治理過(guò)程中的程序性責(zé)任，增加其參與治理的動(dòng)力，避免失敗的出現(xiàn)。

三、社區(qū)軟法實(shí)施機(jī)制的構(gòu)建

軟法實(shí)施機(jī)制是一個(gè)在國(guó)內(nèi)法上還未達(dá)成共識(shí)的研究領(lǐng)域。從現(xiàn)有研究文獻(xiàn)看，基本認(rèn)同軟法實(shí)施中社會(huì)輿論壓力、激勵(lì)、身份懲罰等方式的效果，并對(duì)實(shí)施中的模式、資源保障、影響因素等問(wèn)題進(jìn)行了研究。但是對(duì)軟法實(shí)施本身進(jìn)行深入研究，尤其進(jìn)行實(shí)證的分析研究較少。本文嘗試在分析濟(jì)南社區(qū)軟法實(shí)施案例的基礎(chǔ)上，探討構(gòu)建社區(qū)軟法實(shí)施機(jī)制的框架。

基于以上案例的分析，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)構(gòu)成社區(qū)軟法治理的外部條件，市場(chǎng)的發(fā)達(dá)程度決定了社區(qū)對(duì)所需資源的獲取可能，公民社會(huì)決定了社區(qū)的自治能力水平。基層黨政力量和軟法質(zhì)量是社區(qū)軟法治理的內(nèi)部重要決定因素，黨政力量能否整合社區(qū)決定了社區(qū)公共事務(wù)的總體治理水平，軟法實(shí)施質(zhì)量決定了其能否獲得較好的實(shí)效。內(nèi)部因素正是本文探討的主要對(duì)象。具體而言，軟法實(shí)施機(jī)制框架包括治理的動(dòng)力來(lái)源，治理實(shí)施方式，實(shí)施的資源保障，實(shí)施的干部保證四個(gè)方面。前三條均直接涉及軟法的實(shí)施效果，第四條則是實(shí)現(xiàn)軟法的關(guān)鍵條件。

（一）治理的動(dòng)力來(lái)源

任何法律制度的實(shí)現(xiàn)都需要具體的推動(dòng)者，軟法因其不具備國(guó)家強(qiáng)制性，其實(shí)現(xiàn)是否符合推動(dòng)者的利益訴求，正是能否實(shí)現(xiàn)治理的根本動(dòng)力來(lái)源?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)研究告訴我們，政府也是“理性經(jīng)濟(jì)人”，尤其是對(duì)于基層政府而言，因其地位和職責(zé)所在，更多關(guān)注本地利益。對(duì)于基層領(lǐng)導(dǎo)干部而言，在其“利益最大化”的權(quán)重考量中，上級(jí)的績(jī)效考核指向往往就是基層干部參與治理的主要?jiǎng)恿λ冢还苁莵?lái)自于正向的業(yè)績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)還是負(fù)向的問(wèn)責(zé)。

對(duì)治理動(dòng)力來(lái)源的定位直接關(guān)系到軟法制定中治理主體的確定及其權(quán)利義務(wù)的分配。只有具備基本治理參與動(dòng)力的主體才可以確定其為治理主體，否則只會(huì)導(dǎo)致“不坐公交的人參加公交票價(jià)聽(tīng)證”這樣的現(xiàn)象，偏離治理本意。治理主體的權(quán)利義務(wù)分配不僅要看其是否具備治理動(dòng)力，還要看其治理能力，在權(quán)利分配上使其治理能力與動(dòng)力相匹配。如果具備治理能力和權(quán)利，但動(dòng)力不足，則會(huì)發(fā)生類似“有權(quán)不用”的現(xiàn)象。因此，治理動(dòng)力是科學(xué)分配治理主體權(quán)利義務(wù)的重要依據(jù)，只有在動(dòng)力與能力之間形成合理配置才能科學(xué)立法，形成良性治理。

（二）三種實(shí)施方式：激勵(lì)、壓力、自律

軟法要想獲得良好實(shí)施效果，激勵(lì)措施是第一種常用方式，這種方式在經(jīng)濟(jì)法規(guī)中非常多見(jiàn)，比如投資法中的鼓勵(lì)和限制行業(yè)，外貿(mào)法中的鼓勵(lì)出口政策等。第二種常用方式是借助社會(huì)壓力。社會(huì)對(duì)于違反軟法的行為通過(guò)社會(huì)輿論給以強(qiáng)大壓力，迫使絕大多數(shù)人回歸軟法規(guī)范。而且，違反軟法帶來(lái)的結(jié)果，會(huì)使得違法者在日后社區(qū)生活、商業(yè)活動(dòng)中，付出如聲譽(yù)、信用等難以恢復(fù)的社會(huì)成本。第三種是自律。大量行業(yè)自律規(guī)范、社會(huì)組織自治規(guī)范的出現(xiàn)本身就是社會(huì)主體更趨自律的重要表現(xiàn)。法律是外部行為規(guī)范，但軟法更強(qiáng)調(diào)社會(huì)自身對(duì)于法規(guī)范的遵從，它大大減弱傳統(tǒng)硬法所強(qiáng)調(diào)的“強(qiáng)制力”。強(qiáng)制推行缺乏社會(huì)基礎(chǔ)的法律，只會(huì)減損法律權(quán)威。法理學(xué)從中世紀(jì)到二戰(zhàn)后的發(fā)展歷史更是說(shuō)明了人們對(duì)這一問(wèn)題認(rèn)識(shí)的曲折過(guò)程。我國(guó)改革開(kāi)放后也是逐步糾正了強(qiáng)制論的觀點(diǎn)。［10］軟法因?yàn)闆](méi)有國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，其實(shí)施效果更加依賴于軟法自身的品質(zhì)，能夠反映民生訴求，滿足社會(huì)公眾的價(jià)值追求，因此會(huì)獲得認(rèn)可和遵從。因此社會(huì)對(duì)于軟法本身的價(jià)值認(rèn)同是實(shí)現(xiàn)軟法效果的最核心保障。［11］

（三）實(shí)施的資源保障

軟法實(shí)施的資源可分為物質(zhì)資源、制度資源、精神資源。物質(zhì)資源指治理中所需要投入的物質(zhì)性資源，主要是財(cái)力、人力、物力；制度性資源指享有制度建構(gòu)權(quán)力的主體對(duì)于治理中所需制度的供給，包括硬法和軟法的制定。硬法為軟法發(fā)揮作用提供制度框架，是軟法靈活性的邊界，也是法治理念的底線，而軟法則是通過(guò)一套非強(qiáng)制性的靈活規(guī)范實(shí)現(xiàn)治理過(guò)程中資源的互通有無(wú)，實(shí)現(xiàn)多贏；精神資源指為軟法的實(shí)施而做的宣傳，引導(dǎo)，榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)等。

（四）實(shí)施的干部保證

軟法是基層治理中的重要規(guī)范，而且是根據(jù)本地實(shí)際“土生土長(zhǎng)”的規(guī)范，在我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)結(jié)構(gòu)下，軟法的制定和實(shí)施離不開(kāi)特定干部的突出作用。我國(guó)基層干部中的優(yōu)秀分子在實(shí)際工作中總是能夠根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r創(chuàng)造性的開(kāi)展工作，其中成熟有效的做法被制定成基層的規(guī)范性文件或社區(qū)規(guī)章等，他們?cè)谲浄ǖ闹贫ê蛯?shí)施中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

四、啟示

當(dāng)前我國(guó)基層治理中，社會(huì)自治方面雖然比改革之初有了長(zhǎng)足進(jìn)步，但在對(duì)社會(huì)問(wèn)題的解決力度，協(xié)調(diào)能力，資源保障等方面與政府仍相差甚遠(yuǎn)，這就導(dǎo)致在軟法的制定和實(shí)施中，政府依然居于主導(dǎo)地位的格局。因此，在大力培育社會(huì)組織，增強(qiáng)其自治能力同時(shí)，要重視發(fā)揮基層黨委、政府的治理作用。明確基層黨委、政府對(duì)基層治理的總體責(zé)任，從治理動(dòng)力、方式、手段，治理體制和治理責(zé)任承擔(dān)等方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。其中，對(duì)于優(yōu)秀基層干部的培養(yǎng)和使用應(yīng)當(dāng)納入到基層治理法治化的框架中。

注釋：

（1）村民選舉一向被稱為是我國(guó)基層自治中的一大政治成果，但是這些年來(lái)的“賄選”卻呈惡化趨勢(shì)，其原因之一就是現(xiàn)行的《村委會(huì)組織法》無(wú)法適應(yīng)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)中傳統(tǒng)因素的影響。

［1］Francis Snyder.Soft Law and Institutional Practice in theEuropeanCommunity［A］，SteveMartin，The Construction of Europe：Essays in Honour of Emile Noel，Kluwer Academic Publishers.

［2］羅豪才，畢洪海.通過(guò)軟法的治理［J］.法學(xué)家，2006 （02）.

［3］姜明安.軟法的興起與軟法之治［J］.中國(guó)法學(xué)，2006 （02）.

［4］賀雪峰.鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)——轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)研究［M］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2003.

［5］歷城創(chuàng)新“四位一體”依法治村經(jīng)驗(yàn)［N］.濟(jì)南日?qǐng)?bào)，2015-3-9.

［6］昌業(yè)云等.推進(jìn)基層協(xié)商民主建設(shè)和諧新農(nóng)村［N］.濟(jì)南日?qǐng)?bào)，2015-10-13.

［7］山東章丘創(chuàng)新“四五三”民主治村新模式［EB/OL］. http：//news.163.com/12/1122/06/8GT6UHL900014AED.html. 2012-11-22.

［8］為了三千個(gè)笑臉——記山東省章丘市三澗溪村黨支部書記高淑貞［EB/OL］.http：//dygbjy.12371.cn/2013/07/11/ VIDE 1373509583216421.shtml.

［9］俞可平.治理和善治引論［J］.馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，1999 （05）.

［10］周永坤.論法律的強(qiáng)制性與正當(dāng)性［J］.法學(xué)，1998（07）.

［11］莫麗燕.論軟法的要素及其概念［J］.唯實(shí)，2008（01）.

編輯：虢亞雪

D92

A

2095-7238（2016）04-0052-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.04.008

2016-02-17

山東省委黨校全省黨校系統(tǒng)黨的十八屆五中全會(huì)精神專項(xiàng)研究課題“社區(qū)共建共享治理研究——基于軟法實(shí)施的視角”階段性成果。