馬來西亞代表人訴訟中的主體適格問題研究
——以UEM南北大道案與巴坤水壩案為視角

林偉翔

馬來西亞代表人訴訟中的主體適格問題研究
——以UEM南北大道案與巴坤水壩案為視角

林偉翔*

主體適格問題一直是馬來西亞代表人訴訟中的疑難問題,其核心問題主要在于“代表人”的甄選問題上——即誰有資格代表當事人啟動訴訟程序。馬來西亞法院和學術界在這個問題上曾進行了長達20年的爭論。法院首先在UEM南北大道中推翻了其之前認為個人有權代表公共利益啟動代表人訴訟的主體資格,在10年后又在巴坤水壩案推翻UEM南北大道案的判決,承認一般民眾在代表人訴訟的主體資格。法院在判決中認為,判斷標準應當適用QSR Brands Bhd v.Suruhanjaya Sekuriti&Anor案中提出的雙重標準:(1)該訴訟本質上是否具有公共利益的性質;(2)服務對象:是否僅為公共利益所服務,而非個人利益。在符合上述兩個條件的前提下,法院應當認可該個人的代表人訴訟的主體資格。馬來西亞雖然屬于英美法系國家,但是由這兩個經典案例描繪出的變遷路徑和判斷標準還是有許多可以借鑒之處。

代表人訴訟;主體適格;馬來西亞司法

一、引言

隨著社會日新月異的發(fā)展,各種產品責任、環(huán)境事故、證券詐騙等群體性事故層出不窮,為了保障社會秩序的穩(wěn)定和提供相應有效、便捷的法律救濟手段,代表人訴訟或(公益訴訟)的設置以及執(zhí)行應當刻不容緩、與時俱進。但是目前中國實務界和學術界對此的關注和發(fā)展勢態(tài)還處于緩慢上升的階段,尤其是在代表人訴訟中的主體資格問題上進展緩慢。在面對諸如產品事故、環(huán)境損害等公共利益的問題上,到底誰有啟動訴訟程序的資格?到底誰有資格“代表”?是否能針對公權力機關展開代表人訴訟?這些問題,隨著經濟社會的快速發(fā)展已經變得迫在眉睫。

東南亞地區(qū)的馬來西亞在30年前也面臨同樣的問題,我們認為作為英美法系國家和同樣的高速經濟發(fā)展狀態(tài)下的發(fā)展中國家,它們的經驗可能值得我們參考學習。尤其是馬來西亞法院在20世紀80年代到90年代就曾于原告主體資格確認的問題進行討論。在這兩個案件中,我們除了能觀察到英國法對于代表人訴訟程序十分保守、僵硬的影子之外,還能見到馬來西亞法院吸收了現代社會的法治精神,勇于打破僵硬的判例規(guī)則,樹立一套更為靈活的規(guī)則和標準。不論是其中的說理和規(guī)則,還是其中的沿革發(fā)展變化,都值得我們借鑒和學習。

本文將分四個部分討論馬來西亞代表人訴訟中的主體資格問題。第一部分主要是介紹馬來西亞代表人訴訟的基本規(guī)則;第二部分將會討論代表人訴訟中的主體資格問題;第三部分則會從UEM南北大道案與巴坤水壩案,兩個馬來西亞標志性的案件討論法院在代表人訴訟的主體資格問題上所持的不同態(tài)度和發(fā)展;第四部分則是本文的總結。

二、馬來西亞代表人訴訟的基本規(guī)則和法源

(一)概述

集團訴訟在馬來西亞一般都以“代表人訴訟”的姿態(tài)出現在人們的視野中。代表人訴訟的規(guī)定主要依據來自高等法庭規(guī)則的15號規(guī)定(Order 15)第12條規(guī)則(rule 12)。該規(guī)定與1965年英國最高法院規(guī)則的15號規(guī)定第12條規(guī)則如出一轍。該規(guī)定自頒布伊始就未曾修訂過,一直到1980年高等法院規(guī)則生效后仍然沿用至今。

在討論馬來西亞代表人訴訟的法律淵源時,應當注意除了15號規(guī)定第12條之外,還會根據案件的主體是否涉及政府或者其他公眾主體判斷是否援引其他法律,或者適用其他法律或者與15號規(guī)定第12條一起適用。

在不涉及政府或者其他公眾主體的情況下,當事人一方在尋求代表人訴訟的救濟時,不僅需要符合15號規(guī)定第12條的規(guī)則,還需要依照第6號規(guī)定(Order 6)第13條規(guī)則的格式和方式向高等法院遞交相應的訴狀(writ)。此外,當事人在訴訟程序中可能會出現增加、減少或者替換當事人的情形時,法院將會援引1980年高等法院規(guī)則15號規(guī)定第6條關于增刪當事人的規(guī)定。

1980年高等法院規(guī)則53號規(guī)定(Order 53)更值得我們注意,該規(guī)則在2000年頒布生效。本規(guī)則是獨立于其他規(guī)則的司法審查程序(judicial review),只有在代表人訴訟中的被告或者被告一方為政府或者其他公眾組織時被強制適用。53號規(guī)定在其立法目的中明確寫明“在公眾主體或者機關的行為或者決定受到挑戰(zhàn)時提供相應的保護程序”。根據高等法院在TR Lampoh AK Dana案中①TR Lampoh AK Dana&Ors v.Government of Sarawak[2005]6 Malayan Law Journal 371.,法院認為將在當事人一方為政府或者公眾主體時,如果僅按照15號規(guī)定第12條的規(guī)定所提起的代表人訴訟處理或者挑戰(zhàn)該政府或者機構的決定是濫用相關的程序,因為15號規(guī)定的門檻太低易于造成濫訴,進而阻礙社會正常運轉,因此所有針對政府的代表人訴訟都應當適用53號規(guī)定的規(guī)則。

下面將分別對15號規(guī)定和53號規(guī)定展開梳理。

(二)代表人訴訟的一般規(guī)則:15號規(guī)定

本質上,當事人只要符合15號規(guī)定第12條規(guī)則的三個條件,且未出現15號規(guī)定第13條所列明的情形,法院就應當受理他們的啟動訴訟程序的請求。

這些條件是:

1.該原告是集團的成員;

2.他們都有共同的利益或者損害結果;

3.他們的訴求在本質上會對所代表的原告帶來利益。

法院在形式上也做出要求,當事人一方申請代表人訴訟的申請文書也需要符合相應的規(guī)則。一方當事人在啟動代表人訴訟的程序時應當根據實際情況將代表人的資質的聲明清楚寫在訴狀(writ)或者傳喚書(origination summons)上。如果,當事人未能符合6號規(guī)定第3條的要求,將會被法院駁回。但是在實踐當中,法院在適用6號規(guī)定第三規(guī)則審查相應的代表人訴訟申請時一般都會采取較為溫和的做法,會給予當事人后續(xù)補充或者修正的特例。

關于代表人是否有權“代表”的問題上,馬來西亞法院的做法是非常靈活的。法院并不強制要求該代表在啟動程序之時,獲得所有訴訟當事人的同意或者知道所有當事人的身份。在EH Riyid v.Eh Tek②EH Riyid v.Eh Tek[1976]1 Malayan Law Journal 262.,Jok Jau Evong&Ors v. Marabong Lumber Sdn Bhd&Ors③Jok Jau Evong&Ors v.Marabong Lumber Sdn Bhd&Ors[1990]3 Malayan Law Journal 427.和Vellasamy Ponnusamy&Ors v. Gurbachan Singh Bagawan Singh&Ors④Vellasamy Ponnusamy&Ors v.Gurbachan Singh Bagawan Singh&Ors[2006]1 Current Law Journal 805.等案例中,馬來西亞法院確立了這樣一個規(guī)則:即允許當事人在以下兩種情況下援引第15號規(guī)定第12條規(guī)則提起代表人訴訟,這些情況分別是:(1)有兩個或以上的對立團隊代表同一潛在的當事人群體;(2)在代表人訴訟中,該啟動程序的原告無法提供該群體所有人,或者其所代表的成員(們)的確切的身份;或者該啟動程序的原告無法取得其擬代表當事人的同意。在以上情況下,法院仍然允許該當事人啟動程序。

(三)代表人訴訟的特殊規(guī)則:53號規(guī)定

在馬來西亞,如果代表人訴訟的一方是針對政府或者公權力機關,那么就應當使用53號規(guī)定,而非15號規(guī)定。53號規(guī)定是關于立法審查的申請或者程序,而這當中包括針對政府或者公權力機關的代表人訴訟。這個規(guī)則在TR Lampoh AK Dana&Ors v.Government of Sarawak①TR Lampoh AK Dana&Ors v.Government of Sarawak[2005]6 Malayan Law Journal 371.案中確立,高等法院認為在當事人一方為政府或者公權力機關的代表人訴訟中應當適用53號規(guī)定,并且是一項需要“嚴格遵守的強制性規(guī)則”現行的53號規(guī)定于2000年9月21日生效。這個規(guī)定屬于馬來西亞“自創(chuàng)”的規(guī)定,因為我們追溯到前英國法1965年的最高法院規(guī)則時,并未發(fā)現類似的規(guī)定。有學者認為,53號規(guī)定的頒布是為力彌補先前過于僵化和嚴格的程序。除此之外,53號規(guī)定也被認為是為了保護公權力機關的決定或者免受來自外界的挑戰(zhàn)和質疑,因為它直接提高了訴訟的門檻。②Sivarasa Rasiah v.Badan Peguam Malaysia&Anor[2002]2 Malayan Law Journal 413.

53號規(guī)定較之15號規(guī)定除了針對的當事人一方身份的要求外,在形式上還有一個額外的要求,那就是當原告以代表人訴訟的形式提起立法審查時,除了需要提交代表人訴訟的申請外,還需要向法院另行提出司法審查的申請,而該申請需要在法院受理后的40日內提起。

雖然根據規(guī)定法院有權再延長40天,但是這將取決于法院是否認為該原因為“充足的理由”應當給予延長該時限③Order 53 rule 3(2)of the Rules of the High Court 1980.。我們認為,這個規(guī)定實際上提高了針對政府或者公權力機關的代表人訴訟的門檻。在實踐中,在TR Lampoh AK Dana&Ors v.Government of Sarawak④TR Lampoh AK Dana&Ors v.Government of Sarawak[2005]6 Malayan Law Journal 371.一案中,代表人訴訟是由當地的土著提起的,原告認為他們對該土地的傳統(tǒng)權利被剝削,因而向當地的州政府提起訴訟。最終則因為原告不能滿足40天的時限要求,而被法院駁回。

除了40天的時限外,原告在啟動代表人訴訟時還應當根據53號規(guī)定3(1)規(guī)則的要求向法院提出申請并獲得法院的特別許可(leave)才能進入到下一個程序當中。該申請是當事人單方面向在法院的法官提出的,這份申請應當輔以實名的當事人陳述、訴訟請求、法律依據和核實事實的宣誓書。①Order 53 rule 3(3)of the Rules of the High Court 1980.

最終,原告在代表人訴訟中還需要在庭審中向法院展示其為“公權力機關所作出的決定而造成嚴重且有害的影響”才能最終讓法院給出執(zhí)行“司法審查”的判決。上訴法院在QSR Brands Bhd v.Suruhanjaya Sekuriti&Anor②QSR Brands Bhd v.Suruhanjaya Sekuriti&Anor[2006]3 Malayan Law Journal 164.案中解釋道,根據53號規(guī)定,所有的救濟都需要符合這唯一的標準,即具有相應的訴訟主體資格(locus standi)才能提起訴。

由此可見,不論是15號規(guī)定還是53號規(guī)定,代表人訴訟的核心問題之一就是當事人一方的主體資格問題。

(四)訴訟費用的承擔

個人或者團體不論是按照15號規(guī)定或者53號規(guī)定啟動代表人訴訟程序的都應當注意與訴訟構成要件相關的訴訟費用和收益。不論是不是代表人訴訟,訴訟費用和收益一直是任何訴訟形式重要的考慮因素。因起訴一方當事人而獲得的損害賠償或者訴訟費用一直是當事人決定是否啟動訴訟程序的考量。

在代表人訴訟的語境下,該同意被選任為“原告”(代表人)的個人(們)需要承擔因對抗(起訴)對方而可能額外承擔相應(訴訟)費用的風險。就如同其他普通法國家,馬來西亞繼承了訴訟費用由敗訴一方承擔的一般性規(guī)則。

馬來西亞是禁止律師和客戶之間采取風險代理(contingency fee)的方式。因而,這可能會造成潛在的原告因為無法支付高額的律師費用,而無法找到愿意接受這類訴訟的律師。

對于大多數的原告來說,訴訟費用和資金問題確實是他們最大的挑戰(zhàn),因此,有一些原告都由非政府組織從旁協(xié)助。雖然從一般規(guī)則上看來,法院一般都會要求參與庭審一方主體賠償另一方主體的訴訟費用,但是在實踐中,基本上所有的訴訟費用都會由這些非政府組織承擔。這里有兩個頗有玩味的案例,分別是:United Engineers(M)Bhd v.Lim Kit Siang③United Engineers(M)Bhd v.Lim Kit Siang[1988]2 Malayan Law Journal 12.和Ketua Pengarah Jabatan Alam Sekitar Anor v.Kajing Tubek&Ors and Other Appeals④Ketua Pengarah Jabatan Alam Sekitar Anor v.Kajing Tubek&Ors and Other Appeals[1997]3 Malayan Law Journal 23.,最高法院和上訴法院都沒有做出訴訟費用由誰承擔的決定。盡管這兩個案子中被上訴方(被告)都因為主體不適格(no locus standi)而被最高法院和上訴法院駁回請求。我們將會在后文中著重討論這兩個案例。

(五)代表人訴訟中的“代表人”甄選問題

15號規(guī)定第12條規(guī)則中已不再強制需要每一位具有共同利益或者受到共同損害的集團成員(們)主動提出啟動程序或者同意加入為條件,即可啟動代表人訴訟的程序。此外,該規(guī)定也不再將該因訴訟而獲益的當事人是否主動提出參與或者同意為審查條件。設置這項靈活規(guī)則的背后的原因已經由Gopal Sri Ram JCA上訴法庭大法官在Tang Kwor Ham&Ors v.Pengurusan Danaharta Nasional Bhd&Ors①TR Lampoh AK Dana&Ors v.Government of Sarawak[2005]6 Malayan Law Journal 371.闡明:

所謂代表人訴訟的其中一個關鍵,就是如何甄選出代表群體的“代表”進行訴訟,一般認為是需要與該群體具有共同的利益關系或者受到共同的損害。在關于土著傳統(tǒng)權利和依據習慣法要求法律救濟的代表人訴訟中,一般都是由該土著部落的酋長或者領袖代表該土著族群或者部落進行訴訟。這些案例包括: Adong bin Kuwau&Ors v.Kerajaan Negeri Johor&Anor②Adong bin Kuwau&Ors v.Kerajaan Negeri Johor&Anor[1997]1 Malayan Law Journal 418.,Ketua Pengarah Jabatan Alam Sekitar&Anor v.Kajing Tubek&Ors and other appeals③Ketua Pengarah Jabatan Alam Sekitar&Anor v.Kajing Tubek&Ors and other appeals[1997]3 Malayan Law Journal 23.,Nor Anak Nyawat&Ors v.Borneo Pulp Plantation Sdn Bhd& Ors④Nor Anak Nyawat&Ors v.Borneo Pulp Plantation Sdn Bhd&Ors[2001]6 Malayan Law Journal 241.,TR Lampoh Ak Dana&Ors v.Government of Sarawak⑤TR Lampoh Ak Dana&Ors v.Government of Sarawak[2005]6 Malayan Law Journal 371.。在這些案例中,都是由律師和非政府組織作為原告(申請方)。在非政府組織中較為著名的有檳城的消費人協(xié)會,馬來西亞的地球之友以及馬來西亞婆羅洲研究機構。

在那些涉及工會、行業(yè)協(xié)會或者雇員的代表人訴訟中,“領袖”將會最終從該群體中選出。但是具體的代表群體進行訴訟的“領袖”或者“代表”的人數將會根據案件的實際情況多有不同。在這類案件中,非政府組織的參與非常顯而易見。一般而言,代表人訴訟的原告都是由律師代表。

在實踐中,啟動代表人訴訟的條件和情形將依據不同的案件而有所不同。這有可能是因為政府或者其他行政機關所作出的決定侵犯社會上特定群體或者社會大眾的權利而引起的;又或者是由于特定主體的作為或者不作為,比如雇主、公司或者社會團體,侵害特定群里的權利所引起的。

在訴訟過程中,如果一個應屬于該集團的成員卻未被經甄選出的代表人(原告)所代表,他可依據15號規(guī)定第6條規(guī)則的規(guī)定要求加入作為共同原告,或者進入該代表訴訟中。相反地,如果該集團的成員對該代表人(原告)的請求或者觀點持反對或不同意意見的,并希望挑戰(zhàn)該代表人的,可以向法院提出申請。馬來西亞法院會根據英國法的規(guī)定①Watson v.Cave(No.1)[1910]2 KB 1021.允許該成員作為案件的被告。

在代表人訴訟中未被甄選為代表人,即案件原告的當事人,僅作為代表人訴訟的群體的一員將不需要承擔訴訟費用。但是根據“禁止反言原則”(estoppel)和“既判力”(res judicata),他們將會受到該代表人(原告)的判決的拘束力。話雖如此,Megarry大法官在John v.Res②John v.Res[1970]Ch D 345,370.案中認為15號規(guī)定第12條規(guī)則(3)—(6),“這些規(guī)定是為了保護那些,因受到其他人代位進行訴訟后的判決的拘束力限制,但是又希望解決個人責任糾紛的當事人”。

(六)對于馬來西亞代表人訴訟的評價

目前馬來西亞民事訴訟程序是代表人訴訟的助力還是阻力是一個非常難回答的問題。盡管15號規(guī)定第12條規(guī)則已經規(guī)定了啟動代表人訴訟的前提條件,而且這些前提條件的設置在我們看來是合理、合適的,這個程序并不是僵化的。

但是,以上的結論僅適用于當事人一方非為政府或者其他公權力機關。如前述,對抗政府或者公權力機關的代表人訴訟應當適用53號規(guī)定而非15號規(guī)定,而53號規(guī)定的適用條件則比15號規(guī)定嚴苛了許多。這些條件不盡然都會阻礙代表人訴訟的啟動,但是這無疑會影響代表人訴訟的效率和有效性。

此外,馬來西亞法院還會因為當事人一方“缺乏法定地位—當事人不適格(locus standi)”推翻甚至駁回代表人訴訟的請求。值得一提的是,在判斷當事人是否適格的標準上,馬來西亞法院在南北大道案和巴坤水壩案中給出了截然不同的結論,對此問題本文后續(xù)將會深入討論。

三、馬來西亞代表人訴訟中的主體適格問題——主體適格的概念

如上述,原告是否適格,是否具備相應的主體資格一直是代表人訴訟的核心問題之一。在民事訴訟中一個非常重要的前提概念是主體適格的概念(locus standi)。法院如何詮釋和適用主體適格的概念將會導致案件在未進入實質的庭審程序前被法院駁回。法院會根據案件涉案主體來衡量主體適格的標準,在該代表人訴訟的一方當事人涉及53號規(guī)定的政府或者公權力機關,又或者該代表人訴訟的性質為公共利益時,原告(們)的主體資格將會受到更為嚴峻的挑戰(zhàn)。

經過多年的實踐,馬來西亞法院對于主體適格(locus standi)的適用從一個相對狹隘和嚴格的標準逐漸過渡到較為寬松的標準。

由聯邦法院判決的Tan Sri Haji Othman Saat v.Mohamed bin Ismail①Tan Sri Haji Othman Saat v.Mohamed bin Ismail[1982]2 Malayan Law Journal 177.一案,被普遍認為是馬來西亞司法對于主體適格(locus standi)的解釋的高水位線(high-water mark),即在何種情形下仍然屬于主體適格的情形。在這個案件中,被告和其他183名個人向州政府申請分割相應的土地,但是經過8年后仍無音訊。但是在此期間內,州政府將同一區(qū)域內的土地分割予其他人,包括州務大臣(該案的被告)以及其他的州議會成員,而實際上這些參與及獲得該分割的土地的主體與決定是否進行分割主體的決策主體是同一群人。Abdoolcalder聯邦法院大法官在判決中寫道,被告被認為是濫用職權。被告隨后對原告的主體資格進行挑戰(zhàn)。在原告是否具有相應的主體資格啟動和維持后續(xù)的訴訟程序的問題上,聯邦法院給出了肯定的意見。

Abdoolcalder聯邦法院大法官援引了Boyce v.Paddington Borough Council②Boyce v.Paddington Borough Council[1903]1 Ch 109.和Gouriet and Ors v.Union of Post Office Workers③Gouriet and Ors v.Union of Post Office Workers[1978]AC 435.兩個案件,并且適用了Boyce一案中明確的原則。Abdoolcalder大法官認為原告應當在程序中明確其對該糾紛享有“真正的利益”(real interest)。在Boyce一案,Buckley法官明確了個人在以保護公共利益為目的而向法院提起禁制令的情況下必須符合的幾個條件:

原告只能在檢察官未加入訴訟的兩種情況下啟動對公共利益的訴訟程序:第一種情形,原告自身的利益與該公共利益同時受到侵害;第二種情形,雖然原告的自身利益并未直接受到侵害,但是原告卻因為該公共權力被侵害而受到特別的損失。

Abdoolcalder大法官闡述道:

在Boyce一案闡述的第一個部分指的是當該侵犯私有權(private right)的行為或者決定,同時也構成侵犯公共利益時,該個人應當享有向法院請求禁制令和申訴的權利;第二部分則認為擴大解釋將會造成濫訴的局面出現。

聯邦法院在Tan Sri Haji Othman Saat v.Mohamed bin Ismail一案中也接納擴大個人訴訟主體資格的解釋。Abdoolcalder大法官認為:

盡管法律的制定總無法跟上社會復雜的變化,但是在公民意識不斷提高和尊重社會基礎價值和權利的前提下,法律應當發(fā)揮它調整社會關系,維持社會穩(wěn)定的功能,積極調和個人之間、個人與政府之間在各個層面的關系。法院也承認放開個人為公共利益進行訴訟會給予機會主義者從中牟利。在美國的實踐中,雖然打開了這扇門,但卻未發(fā)生濫訴的情況出現。

但是非常不幸地,馬來西亞聯邦法院的態(tài)度在1987年United Engineers (M)Bhd v.Lim Kit Siang①United Engineers(M)Bhd v.Lim Kit Siang[1988]2 Malayan Law Journal 12.(下稱UEM南北大道案)和1997年Ketua Pengarah Jabatan Alam Sekitar&Anor v.Kajing Tubek&Ors and Other Appeals②Ketua Pengarah Jabatan Alam Sekitar&Anor v.Kajing Tubek&Ors and Other Appeals[1997]3 Malayan Law Journal 23.(下稱巴坤水壩案)兩個案例徹底的翻轉,法院首先在UEM南北大道中推翻了其之前認為個人有權代表公共利益啟動代表人訴訟的主體資格,在10年后又在巴坤水壩案推翻UEM南北大道案的判決,承認一般民眾在公益訴訟的主體資格。

四、UEM南北大道案與巴坤水壩案關于主體適格問題的討論

(一)一次前進中的倒退——UEM南北大道案

在UEM案中,被告林吉祥(Lim Kit Siang)是國會議員,同時也是反對黨的領袖。他入稟法院是為了向法院申請禁制令和聲明書,以禁止United Engineers(M)公司就南北大道(貫穿馬來半島的高速公路)事宜與馬來西亞政府續(xù)約,因為他認為United Engineers(M)公司與馬來西亞政府關于南北大道的合同是無效的,也就不存在續(xù)約的問題。被告于1987年8月18日正式將起訴狀入稟檳城高等法院,并且在當日單方面向法院申請訴前禁制令,禁止United Engineers(M)公司與馬來西亞政府續(xù)約。當時的主審法官Edgar Joseph Jr法官駁回了林吉祥的訴訟請求。本案一直上訴到最高法院,最高法院在1987年8月25日聆訊,并且通過了訴前禁制令的請求并且將該案的審期提前。③United Engineers(M)Bhd v.Lim Kit Siang[1988]2 Malayan Law Journal 50,53.

在高等法院受理案件后,United Engineers(M)公司和馬來西亞政府同時以(1)前合同和本合同之間沒有合理的聯系;(2)原告并不具有相應主體資格(主體不適格)為由向法院申請撤銷訴訟和訴前禁制令。此外,United Engineers (M)公司和馬來西亞政府還認為這是原告濫用法院程序的行為,應當受到相應的懲罰。VC George大法官駁回了他們的請求。①United Engineers(M)Bhd v.Lim Kit Siang[1988]2 Malayan Law Journal 50.因此,United Engineers(M)公司和馬來西亞政府才將案件上訴至聯邦法院。

聯邦法院以3∶2的多數判決認為原告缺乏訴訟資格及其他原因,駁回其訴訟請求。Salleh Abas大法官代表多數意見撰寫判決書。值得注意的是,這份判決并未對推翻或提及聯邦法院之前關于Tan Sri Haji Othman Saat案的判決。但是,Salleh Abas大法官認為被告作為反對黨的領袖和高速公路的使用者并不足以讓原告獲得啟動訴訟程序的主體資格,因而駁回被告的訴訟請求。有鑒于被告具有兩重身份,大法官在判決中分別就被告的兩重身份進行論述,首先法院對于帶有政治色彩或者帶有政治目的的代表人訴訟是不予以支持的,除非被告能夠證明其作為公民的私人權利因該行為遭受到損害。關于被告的第二個身份——高速公路的日常使用者,Salleh Abas大法官在判決中寫道:

我不認為他(林吉祥)與其他高速公路使用者有任何差異。沒有證據顯示,他將會被禁止使用任何已經建好或者在建的高速公路或者其他公路。如果他反對高速公路的收費閘口,他能向其他使用者一樣,選擇使用其他不收費的道路。所以,作為一個高速公路的使用者,他也并不具備啟動程序的原告主體資格。②United Engineers(M)Bhd v.Lim Kit Siang[1988]2 Malayan Law Journal 25.

最終,被告還提出自己是納稅人的觀點用以支持自己的主體資格,對此Salleh Abas大法官在判決中寫道:

我現在將就被告作為納稅人是否具有主體資格提起對抗政府的訴訟。根據Smedley案的判決,納稅人應當為適格的主體,但是在本案中卻不適用。這是因為就如同我之前援引的幾個案例一樣,案件都必須依循著新的司法審查程序(53號規(guī)定),而該程序擴大了主體資格的適用范圍至當事人應當對具有“足夠相關的利益”。但是我們在本案中53號規(guī)定尚未成為有效的高等法院規(guī)則,所以不予采納。所以在本案中,作為被告的納稅人是否在南北大道公司與政府續(xù)約的問題上具有作為原告的主體資格的問題,答案應當是否定的。③United Engineers(M)Bhd v.Lim Kit Siang[1988]2 Malayan Law Journal 25.

Salleh Abas大法官也重點闡述了主體適格與告發(fā)人/民眾訴訟(relatoraction)之間的關系:

在公益訴訟中的規(guī)定里,總檢察長是公共利益的守護者。他是維護公共利益的執(zhí)法者,同時也是法律的監(jiān)督者。所以,他在提起代表人訴訟(公益訴訟)時,不需要向法院證明其作為原告的適格條件。但是其他非檢察官的個人卻不享有這樣的“特權”,不論該個人是否具有為公共利益謀求福祉的精神,除非他能證明自己符合該案件的主體適格條件,或者取得總檢察長的同意,否則將不能啟動相應的公益訴訟。在獲得總檢察長同意的情形下,該訴訟就成了告發(fā)人/民眾訴訟(relator action)(下稱告發(fā)人訴訟),總檢察長為原告而該提起訴訟的[原告]則成為告發(fā)人。我將會在后續(xù)的判決中詳細討論告發(fā)人/民眾訴訟的構成條件,現在讓我們聚焦在本案是否為告發(fā)人/民眾訴訟。我們認為,本案明顯不是告發(fā)人/民眾訴訟,而且原告也不能證明其主體資格。

……

主體適格是啟動告發(fā)人訴訟中不可分割的構成部分。如公民個人擬對政府的不作為或者失誤采取法律行動,在未取得總檢察官的同意以前,是不具備相應的主體資格啟動相關的法律程序。在取得總檢察官的同意后,當然就不存在這個問題了,因為總檢察長在法律上被賦予法律的監(jiān)督者的角色。因此,此處的關鍵在于該公民個人是否在啟動公益訴訟前取得了總檢察長的同意。在之前的幾個公益訴訟案例中,雖然都是由公民個人首先啟動程序,但是總檢察長都在后續(xù)的訴訟過程中介入,并表示同意加入或者授權,甚至還親自出庭參加聆訊,進而解決了原告的主體資格問題。但是在本案中,我們并未看到總檢察長的介入,因此原告必須證明自己具有相應的適格條件。①United Engineers(M)Bhd v.Lim Kit Siang[1988]2 Malayan Law Journal 20.

Abdul Hamid大法官也認為被告(林吉祥)不具備相應的主體資格。但是Abdul Hamid大法官認為“我們是時候重新審視關于主體資格的規(guī)定了”。關于Abdul Hamid大法官的判決如下:

但是在馬來西亞,我們的高等法院規(guī)則沒有與英國最高法院53號規(guī)定第3(7)條規(guī)定相同或者相當的規(guī)則。所以在我看來,應當設立一個相對嚴格的主體資格取得條件,即原告應該證明自己的私權利受到損害或者受到特別的損害或者私權利被侵犯:詳見Gouriet v.Union of Post Office Workers②Gouriet v.Union of Post Office Workers[1977]3 All ER 70;[1978]AC43.和Boyce案③Boyce v.Paddington Borough Council[1903]1 Ch 109.。我認為,在判斷原告是否為適格的原告時,應當適用上述案例中所述及的標準。

……

在考慮了所有的條件和情形后,我認為Fleet Street Casuals case①Fleet Street Casuals case[1982]AC 617;[1981]2 All ER 9.是一獨特的法院規(guī)則,馬來西亞并未有相應的規(guī)則。這是非常關鍵的因素,但是Tan Sri Haji Othman Saat②Tan Sri Haji Othman Saat v.Mohamed bin Ismail[1982]2 Malayan Law Journal 177.一案的法官們在做出判決時并未將之納入考慮因素。③United Engineers(M)Bhd v.Lim Kit Siang[1988]2 Malayan Law Journal 31.

Abdul Hamid大法官也在判決中說道“當公民個人僅仰賴或者依據對執(zhí)行公權利益的利益(法益)而非私權利而啟動公益訴訟時,其作為原告的主體資格將會受到挑戰(zhàn),除非原告獲得了總檢察長的同意或者追認,將訴訟性質更改為告發(fā)人訴訟,或者原告能證明自己與該公共利益具有除了一般公共性利益之外的其他特別利益”。④United Engineers(M)Bhd v.Lim Kit Siang[1988]2 Malayan Law Journal 27.

Hashim Yeop Sani大法官是第三位主審法官認為被告缺乏成為訴訟主體的資格。Hashim Yeop Sani大法官給出判決的理由如下:

……當我們審查林吉祥先生在本案的訴訟請求及其尋求的法律救濟時,很明顯他(林吉祥)只有在獲得總檢察長的同意或者告發(fā)人訴訟的情形下才有資格提起。

關于法院的受理管轄權有這樣一個原則,即法院會受理由于個人擬保護自身合法權利而提起的訴訟,或者因為維護該個人與其他個人之間,或者該個人與公權力機關之間的合法權益且由總檢察長同意,或者由總檢察長直接代表公共利益,而提起的訴訟。從這個角度來說,總檢察長代表是公眾?？倷z察長介入公共利益的訴訟的法源來自于法律賦予總檢察長司法守護者的角色,所以其有權代表公眾進行訴訟。

傳統(tǒng)意義上,如果總檢察長不親自提起訴訟,或者授予他人進行訴訟,理論上來說任何其他組織或者個人都不能代表公共利益提起訴訟。

公民個人為自己的私權利提起訴訟,但是涉及公共利益的情形,僅能由總檢察長啟動相應的程序。這是法律中的基本原則。法院在任何情況下都不能讓未經授權的原告為公共利益代為提起訴訟。

所以,不論我們如何崇拜林吉祥先生為公共利益獻身的精神,不論這件事是否如他所述嚴重程度上升到國家層面,我們不能因此背離,甚至漠視法律的規(guī)定,賦予他相應的適格的主體資格。為了讓法律秩序正常運轉,我們不能失職于我們作為法律解釋者的角色,因而只能駁回他的訴訟請求。①United Engineers(M)Bhd v.Lim Kit Siang[1988]2 Malayan Law Journal 39～40.

Hashim Yeop Sani大法官總結,被告(林吉祥)作為“一般納稅人、機動車使用者、高速公路使用者”所享有的利益和權利并不賦予他代表公共利益啟動公益訴訟的主體資格。

Seah大法官在他的反對意見(少數意見)中說道“關于主體適格或者參與庭審資格的規(guī)則”并非由成文法所規(guī)范,而是法官在實踐中考量公共利益所制定的下來的判例和程序。就像其他的程序規(guī)則一樣,都是依賴法官根據實際的情況做出不同的調整。②United Engineers(M)Bhd v.Lim Kit Siang[1988]2 Malayan Law Journal 20,38.此外,Seah大法官還注意到被告作為國會議員的身份的特殊性,被告不僅對選區(qū)內的選民負有義務外,還對國會以及全國人民負有義務。Seah大法官說道:

如果,作為一名國會議員,被告啟動該公益訴訟的初衷是善意的,并且其起訴的原因是為了防止馬來西亞政府因為錯誤的決定而將南北大道高速公路的工程交予UEM公司,進而讓數十億令吉被濫用,面對這樣的案件事實,我認為如果我不承認被告的主體資格,并受理本案,我作為法官而言,我是失職的。③United Engineers(M)Bhd v.Lim Kit Siang[1988]2 Malayan Law Journal 12,34.

此外,Seah大法官也對告發(fā)者訴訟作出了評論,他認為告發(fā)者訴訟不應當適用于涉及公共利益的訴訟,更不應以此來檢驗政府行為可訴性的標準。

合議庭的第五位法官Abdooclader大法官,在他的少數意見中寫道:

本案的爭議焦點是總檢察長自己啟動訴訟程序或者授權他人為告發(fā)人訴訟代為啟動公益訴訟。我認為,針對公共利益的群體事件的訴訟通道不應當如此單一,且僅依賴于總檢察長的同意或者授權才能啟動,尤其是在檢察官辦公室是由政府資助成立和運行,且總檢察長在法律上還是政府的法律顧問的情況下,我們認為這可能導致在總檢察長在做出自行啟動公益訴訟程序或者授權代人代為啟動的決定上可能會出現偏頗?？倷z察長只有在事態(tài)非常嚴重或者無法忍受時才會啟動,否則一般而言將不會采取任何行動。那么問題來了,我們應該采取何種規(guī)則以保持告發(fā)人訴訟的司法救濟通道的暢通。我引用了Slade大法官在Smedley④Smedley[1985]1 All ER 589;[1985]1 QB 657.的判決,他認為決定是否啟動公益訴訟的權利不應當僅掌握在總檢察長一人手上。

因而,我也不認為在關乎公共利益的高速公路問題上僅能通過獲得總檢察長的許可才能啟動訴訟程序。在本案中以被告非為適格的主體駁回被告的訴訟請求,在我看來,是馬來西亞司法實踐的一大退步。①United Engineers(M)Bhd v.Lim Kit Siang[1988]2 Malayan Law Journal 12,45.

不少學者和律師都認為,UEM案的判決在馬來西亞的代表人訴訟上留下了難以磨滅的污點。

(二)180度的轉變:巴坤水壩案的反轉

10年之后,Ketua Pengarah Jabatan Alam Sekitar&Anor v.Kajing Tubek&Ors and Other Appeals②Ketua Pengarah Jabatan Alam Sekitar&Anor v.Kajing Tubek&Ors and Other Appeals[1997]3 Malayan Law Journal.又再將原告的主體資格問題搬上臺面討論。巴坤水壩案是由3名來自砂撈越州的3名當地土著提起的,目的是為了停止在巴坤地區(qū)建造相應的水壩,這是因為該水壩工程除了會影響當地土著的生計、生活習慣外,還侵犯了當地接近10000名土著在施工土地上的傳統(tǒng)權利和風俗習慣。其中一個上訴法院必須解決的爭議焦點就是,這3名土著是否為適格的訴訟主體。

Gopal Sri Ram大法官在他做出的判決中,解釋道在公法上有兩種不同的主體適格/參與訴訟的條件。第一種是最初或者門檻適格條件(initial or threshold locus standi)(下稱“最初適格條件”),第二種是實質適格條件/訴訟參與條件(substantive locus standi)(下稱“實質適格條件”)。Gopal Sri Ram大法官分別對這兩種適格條件進行了分析:

最初或者門檻適格條件指的是訴訟參與者因為相應的事實而構成向法院啟動訴訟的權利。一般而言,判斷原告是否適格的標準從被告是否有能力糾正損害結果來判斷。在原告所述為真實的情況下,而被告有能力糾正或者恢復原狀,則原告具有相應的訴訟資格,反之亦然。

雖然該訴訟參與者也符合上述最初適格的條件,但是他可能因為一些實質的原因,剝奪了其尋求法律救濟的權利。這種情況就是實質適格條件(substantive locus standi)。由于法院有成千上萬個駁回訴訟資格的原因,我們無法在這里一一列舉,不適合全部將之列舉討論。但是總的來說,實質適格條件的主體在因為相應的訴訟標的最初是具有相應的主體資格的,但是后續(xù)因為一些關鍵的因素介入導致之前適用的規(guī)則發(fā)生變化,進而讓法院拒絕,或者駁回相應的訴訟請求。

關于訴訟標的管轄權,法院在司法實踐中對其管轄權總結出—對特定事項,從性質上看來就是不可訴的,或者豁免于訴訟的。如果該訴訟標的涉及國家安全、公共利益,或者關于國家之間決定是否執(zhí)行或者承認他國的合同。那么不管是因為上位法院或者上位法明確僅能由行政機關或者政府機關管轄,或者因為法院無權管轄,都應該被拒絕。法院應當以無法給予法律救濟駁回訴訟請求。①Ketua Pengarah Jabatan Alam Sekitar&Anor v.Kajing Tubek&Ors and Other Appeals[1997]3 Malayan Law Journal 68.

上訴法院拒絕就3名土著(被告)是否因為未窮盡所有的救濟手段而采取法律救濟手段而具備相應的最初或者門檻適格條件發(fā)表意見。盡管如此,上訴法院因被告缺乏實質適格條件駁回他們的訴訟請求。法院列出了四個駁回被告的理由。

首先,被告的訴訟請求實質上是執(zhí)行一刑法出發(fā)。根據上訴法院的規(guī)則,這類救濟是聯邦法院保留予馬來西亞總檢察長絕對的自由裁量權決定是否提起刑事程序。

其次,上訴法院認為被告根據聯邦憲法第5條(1)剝奪其生活棲息地提出的訴訟請求并無實質根據。雖然被告所述原告剝奪其生活棲息地,但是從證據上看來,被告并未遭受到任何傷害。所以也就不存在相應的法律救濟。

再次,根據上訴法院的推論,在整個事件中,除了被告之外,還有其他人也被該工程所影響。被告所受到的影響、損害,并未與其他受害者有什么顯著的差異。而被告啟動的訴訟程序并不能,也不代表其他受害者。

最后,上訴法院認為,初審法院在審理時并未將法院能否賦予或者拒絕宣告性救濟(declaratory relief)納入考慮范圍內。尤其是上訴法院還認為初審法院并未對公共利益形成足夠的重視。除此之外,初審法院也并未從原告和被告的角度考慮如何平衡雙方當事人的利益。

總 結

在UEM和巴坤水壩兩個案件中,我們看到法院對主體資格的態(tài)度有著180度的反轉。目前看來,這兩個案子是否意味著馬來西亞公益訴訟的退化還有待考證。持否定意見者認為,法院對兩個案子不同的態(tài)度都是基于各自不同的案件事實和語境。所以兩個法院之間才對主體資格條件有著截然不同的規(guī)則和態(tài)度:一套是嚴格與墨守成規(guī)的規(guī)則,另一套是更人性化和靈活的規(guī)則?；蛟S,Gopal Sri Ram大法官在巴坤水壩案中做出的判決隱含著讓大眾不要失去對公益訴訟信心的信息。Gopal Sri Ram大法官認為,原告的主體資格問題實際上是實踐和純法律技術的問題,法院會根據當時的社會、政治、經濟、文化情況來判斷是否要采取嚴格或者靈活的標準。Gopal Sri Ram大法官還進一步闡釋“法院對于通過公益訴訟給予禁制令或宣告性判決(declaratory)的看法,將會根據當時國內的社會情況有多不同,此外,這種看法也會隨著時間的變化而改變”。

無可否認,法院在UEM案和巴坤水壩案中對于主體資格的解釋態(tài)度已經從之前的嚴格和迂腐轉為更靈活和人性化的適用規(guī)則。在另一個案子,QSR Brands Bhd v.Suruhanjaya Sekuriti&Anor①QSR Brands Bhd v.Suruhanjaya Sekuriti&Anor[2006]3 Malayan Law Journal 164.,上訴法院需要審查1980年高等法院53號規(guī)定第2(4)規(guī)則關于“不利影響”(adversely affected)的條件。根據Gopal Sri Ram大法官做出的判決,所有在53號規(guī)定項下的救濟都需要通過一門檻適格條件(initial or threshold locus standi)的檢驗。這個測試檢驗需要原告在根據53號規(guī)定尋求司法審查救濟是向法院證明他(們)將會因任何公權力機關做出的決定而受到不利的影響。Gopal Sri Ram大法官在判決中解釋“較為靈活的方式”的含義:

這是為了讓原告證明自己的遭遇和訴訟標的是包含在“不利影響”的范圍里的。這個范圍的界限是寬泛的,在這個范圍的一端指的是特定的原告對本案中有爭議的行為具有足夠明顯的個人利益(參見Finlay v. Canada②Finlay v.Canada[1986]33 DLR 421.)。這包括那些訴訟請求關于基礎權利的案件,包括涉及侵犯或者正在影響、危害人身自由、生命或者廣義上的財產的案件(參見Tan Tek Seng v.Suruhanjaya Perkhidmatan Pendidikan&Anor③Tan Tek Seng v.Suruhanjaya Perkhidmatan Pendidikan&Anor[1996]1 MLJ 261.)。在上述案件中,法院應當,根據應得救濟之權利(ex debito justitiae)的原則,承認原告的門檻訴訟資格(參見Thorson v.Attorney General of Canada④Thorson v.Attorney General of Canada[1975]1 SCR 138.)。

這個范圍的另一端則是當該案件是原告和擬受挑戰(zhàn)的法律行為直接的因果關系過于薄弱,致使法院根據法律駁回原告的請求。處于兩個范圍極值之間則是公益訴訟。法院會根據印度最高法院在Malik Brothers v.Narendra Dadhich AIR⑤Malik Brothers v.Narendra Dadhich AIR 1999 SC 3211.案的規(guī)則來決定是否準予申請適用公益訴訟:

法院受理公益訴訟的目的一般都是為了糾正公共傷害、執(zhí)行公共義務、維護社會權益和彰顯公共利益。受理這些申請的目的是為了彰顯法治精神,本質上,受理公益訴訟或者代表人訴訟的目的是為了實現法制精神,有效地讓經濟弱勢的群體獲得正義和實現基本權利。法制賦予公共利益的訴訟的方向和使命是為了促進整個社會的福祉并且不是為了個人利益服務。但是如果法院認為該公益訴訟實質上是為了實現個人利益,那么法院應當不予受理,否則將會動搖設立公益訴訟的目的。

在一般情況下,在當事人向法院提出司法審查的申請時,如果法院認為該當事人提出的申請未能體現其個人利益與該公益訴訟之間的利益關系,或者該申請無法與公共利益直接相關,那么法院將會以當事人“未受不利影響”而駁回當事人的請求。在這個語境下,法院應當謹記Diplock法官在Inland Revenue Commissioners v.National Federation of Self-employed &Small Business Ltd①Inland Revenue Commissioners v.National Federation of Self-employed&Small Business Ltd[1982]AC 617.。

如果法院在立案申請階段進行實質審查,那么設置以取得法院許可司法審查的文書作為啟動司法審查的前置條件的目的將會蕩然無存。如果,該申請材料符合形式審查的基本條件,且在審查過程中法院認為申請中的細節(jié)或者行為可能在后續(xù)的辯論、討論中被成為爭議焦點,并且該爭議焦點根據法院的自由裁量權應當賦予當事人相應的司法審查啟動權利。法院在這時的自由裁量權的標準不應當上升到審查證據的實質審查標準。

綜上所述,我們認為關于啟動公益訴訟的標準應當是落在QSR Brands Bhd v.Suruhanjaya Sekuriti&Anor②QSR Brands Bhd v.Suruhanjaya Sekuriti&Anor[2006]3 Malayan Law Journal.案中提出的中間范圍,即該訴訟本質上是否具有公共利益的性質,以及是否僅為公共利益所服務,而非個人利益。

* 作者系清華大學法學院2014級博士研究生。