“外分”“內(nèi)分”與改革理性

張衛(wèi)平

卷首語(yǔ)

“外分”“內(nèi)分”與改革理性

張衛(wèi)平*

執(zhí)行體制改革和執(zhí)行法的制定,在當(dāng)下遭遇了一個(gè)必須面對(duì)的問(wèn)題,這就是審執(zhí)“內(nèi)分”與“外分”的問(wèn)題。這一問(wèn)題源自審執(zhí)必須分離這樣一個(gè)前提性的命題。這一前提性命題的內(nèi)涵是,審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)是兩種不同屬性的權(quán)力,因此必須分離形式。然而,現(xiàn)實(shí)是審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)并沒(méi)有有效或充分的分離,雖然在組織層面分屬于審判庭和執(zhí)行局,從而影響了執(zhí)行權(quán)的正當(dāng)性、效率性、實(shí)效性。

在這一命題之下,人們就自然提出了如何分離的問(wèn)題。按照現(xiàn)在的組織架構(gòu),審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)均由法院行使。于是一些人認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離必須在組織架構(gòu)上有所突破,將執(zhí)行權(quán)從法院根本剝離出去,執(zhí)行權(quán)與審判權(quán)也就自然實(shí)現(xiàn)了分離,而且是最徹底的分離。這種做法就是所謂“外分”,其認(rèn)識(shí)即稱為“外分論”。外分的基本依據(jù)是審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)是兩種性質(zhì)不同的權(quán)力。審判權(quán)的本質(zhì)是裁判權(quán)利爭(zhēng)議,執(zhí)行權(quán)的核心是實(shí)現(xiàn)裁判認(rèn)定的權(quán)利。因?yàn)閮煞N權(quán)力性質(zhì)不同,所以兩種權(quán)力不能集中于一個(gè)主體。

但問(wèn)題是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力不能歸于同一主體的命題就當(dāng)然成立嗎?不同性質(zhì)的權(quán)力歸于同一主體行使,無(wú)論是歷史上還是現(xiàn)實(shí)中都是存在的。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,世界上既有審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)分屬于不同主體的,例如英美法系國(guó)家;也有將兩種權(quán)力都?xì)w于同一主體——法院的,例如大陸法系各國(guó)。如果更為具體地看,執(zhí)行權(quán)的歸屬與行使呈現(xiàn)出交叉、多樣的情形。在英美法系,有的執(zhí)行依然歸法院,雖然大部分歸行政機(jī)構(gòu)。無(wú)論是審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)同屬法院的,還是分屬不同主體的,對(duì)執(zhí)行本身都沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的影響?？傮w上,并不存在如我國(guó)這樣的執(zhí)行難、執(zhí)行亂的問(wèn)題。也就說(shuō)“外分”本身與解決執(zhí)行難、執(zhí)行亂沒(méi)有直接的關(guān)聯(lián)。同屬與分屬不是真理性問(wèn)題。不是說(shuō)同屬或分屬就一定是正確或錯(cuò)誤。如果我國(guó)在審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)架構(gòu)的構(gòu)建之初就沒(méi)有審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)主體合一的現(xiàn)實(shí)存在,將審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)分屬不同的機(jī)構(gòu)也是可以的。但我國(guó)已經(jīng)存在合一的現(xiàn)實(shí),而合一又不是執(zhí)行難、執(zhí)行亂的根本原因。因此,外分就缺乏說(shuō)服力了。

將審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)分屬不同的主體也是沒(méi)有問(wèn)題的,如上所述,世界上也有這樣的實(shí)例,執(zhí)行也做得很好。但在已經(jīng)合一的情況下要實(shí)現(xiàn)外分,就必須要考慮變動(dòng)的成本問(wèn)題了。這些成本包括:對(duì)執(zhí)行權(quán)具體歸屬的算計(jì)(包括由此產(chǎn)生的矛盾),變動(dòng)所產(chǎn)生的人力成本,人力資源的調(diào)整、人事編制,原有人員的安置轉(zhuǎn)型的問(wèn)題,因變動(dòng)而發(fā)生的物質(zhì)成本——例如辦公場(chǎng)所的廢棄與新建等?？梢灶A(yù)計(jì)原有設(shè)施的沿用或借用率將會(huì)很低。改革必定是有成本的,改革必須考慮成本的高低。不計(jì)成本地推行改革不是理性的改革。理性的改革必須考慮改革達(dá)成的目標(biāo)(收益)與改革的付出(成本)之間的函數(shù)關(guān)系。如果成本遠(yuǎn)大于收益,那么這種改革是不合算的。

在支持外分的觀點(diǎn)中也有人認(rèn)為,外分能夠有效維護(hù)司法權(quán)的權(quán)威和形象。這種觀點(diǎn)的命題基礎(chǔ)是,執(zhí)行難、執(zhí)行亂是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,而執(zhí)行難、執(zhí)行亂的存在會(huì)影響司法權(quán)的純潔性,導(dǎo)致司法權(quán)威受損。司法權(quán)是中立的權(quán)力,執(zhí)行權(quán)是非中立的權(quán)力。不能因?yàn)閳?zhí)行權(quán)的非中立影響司法審判權(quán)的中立。這種觀點(diǎn)是一種隔離或切割的外科手術(shù)式方法。這種認(rèn)識(shí)在政治技術(shù)上有一定的道理,考慮的是不同權(quán)力的社會(huì)影響問(wèn)題。實(shí)際上是犧牲一種權(quán)力的社會(huì)形象保全或維系另一種權(quán)力的社會(huì)形象,是一種國(guó)家管理政治策略的考量。但在我們這樣一個(gè)講究行政權(quán)力以及權(quán)力一體化的國(guó)度,在還未充分實(shí)現(xiàn)法治轉(zhuǎn)型的情形下,這種策略會(huì)有實(shí)際意義嗎?這是一個(gè)值得慎重考慮的問(wèn)題。這一問(wèn)題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了法學(xué)研究范疇。實(shí)際情況可能恰恰相反。我也相信沒(méi)有一個(gè)行政機(jī)關(guān)愿意成為擋箭牌或成為吸收社會(huì)不滿的主體。國(guó)家權(quán)力一體化是我們的現(xiàn)實(shí)存在。因此,這一目的不是也不應(yīng)是執(zhí)行體制改革的目的。

執(zhí)行體制改革的目的究竟是什么,是一個(gè)值得仔細(xì)推敲的問(wèn)題。執(zhí)行既然是實(shí)現(xiàn)權(quán)利,而權(quán)利的強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)就必須考慮公正與效率這兩個(gè)基本維度。執(zhí)行公正是保證強(qiáng)制執(zhí)行的正當(dāng)性。執(zhí)行現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題,對(duì)權(quán)利人而言集中體現(xiàn)為執(zhí)行難,但對(duì)于社會(huì)而言實(shí)質(zhì)是“執(zhí)行亂”。所謂“執(zhí)行亂”是指執(zhí)行中沒(méi)有按照法律的規(guī)定依法執(zhí)行。沒(méi)有將審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)恰當(dāng)?shù)胤蛛x行使的確是“執(zhí)行亂”的一個(gè)原因;但要做到依法執(zhí)行,恰當(dāng)實(shí)現(xiàn)審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離并不需要外分的方式實(shí)現(xiàn),通過(guò)內(nèi)分就能實(shí)現(xiàn)。這里還需要明確的是,審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離并非一個(gè)嚴(yán)格或準(zhǔn)確的命題。因?yàn)樵诂F(xiàn)行體制下,執(zhí)行權(quán)和審判權(quán)的行使本身就是由不同的機(jī)構(gòu)行使的。執(zhí)行權(quán)歸執(zhí)行機(jī)構(gòu)——各級(jí)法院內(nèi)設(shè)的執(zhí)行局,審判權(quán)歸各級(jí)法院內(nèi)設(shè)的審判機(jī)構(gòu)——審判庭。實(shí)際上,執(zhí)行體制改革中要解決的問(wèn)題,是如何厘清執(zhí)行中兩者的關(guān)系以及審判權(quán)行使主體與執(zhí)行權(quán)行使主體的管理關(guān)系問(wèn)題。

關(guān)于執(zhí)行中兩者的關(guān)系,主要涉及執(zhí)行過(guò)程中,執(zhí)行財(cái)產(chǎn)范圍、標(biāo)的的認(rèn)定,被執(zhí)行人變更、追加以及執(zhí)行措施爭(zhēng)議解決的權(quán)力邊界問(wèn)題,例如,執(zhí)行中變更、追加被執(zhí)行人的條件設(shè)定及執(zhí)行機(jī)構(gòu)權(quán)限范圍。最為典型的是執(zhí)行中對(duì)夫妻共同債務(wù)的認(rèn)定及追加配偶一方為債務(wù)人是否需要通過(guò)訴訟程序。另外,在執(zhí)行措施實(shí)施中爭(zhēng)議的解決究竟是審判權(quán)的行使,還是歸屬于執(zhí)行權(quán)的問(wèn)題也涉及審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的關(guān)系問(wèn)題。如果歸屬于審判權(quán)的行使則應(yīng)當(dāng)由裁判機(jī)構(gòu)行使。如果考慮爭(zhēng)議解決的效率,則可以考慮將這種執(zhí)行措施實(shí)施爭(zhēng)議裁決機(jī)構(gòu)設(shè)置在執(zhí)行機(jī)構(gòu)中。執(zhí)行中涉及實(shí)體問(wèn)題的爭(zhēng)議還是應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一由審判庭通過(guò)民事訴訟程序予以解決。

關(guān)于審判權(quán)形式主體與執(zhí)行權(quán)主體的管理關(guān)系,實(shí)際上是深化內(nèi)分主要應(yīng)探討的體制性問(wèn)題。這里所探討的深化內(nèi)分就是要探索如何按照各自的規(guī)律重構(gòu)審判和執(zhí)行的組織架構(gòu)。在執(zhí)行人事體制方面,現(xiàn)行執(zhí)行體制并沒(méi)有充分體現(xiàn)出自己的規(guī)律和特點(diǎn),包括執(zhí)行員選拔、任用的條件等。由于執(zhí)行權(quán)與審判權(quán)行使的目的、方式等各自有所不同,因此,對(duì)其人員的要求和管理也應(yīng)有所不同。大陸法系中,法官和執(zhí)行官各自獨(dú)立的人事體制是值得借鑒的?？紤]到執(zhí)行對(duì)效率性有更高的要求,也就必然具有高度的行政化特點(diǎn)。因此就應(yīng)根據(jù)執(zhí)行效率的要求構(gòu)建高效的執(zhí)行體制,而不是像司法那樣去行政化。在法院的物質(zhì)資源的配置方面也應(yīng)當(dāng)有較大的獨(dú)立性。也就是說(shuō),在法院內(nèi)部,審判與執(zhí)行的人財(cái)物也都應(yīng)該各自獨(dú)立。這些問(wèn)題都屬于深化內(nèi)分的內(nèi)容?？梢钥闯?推進(jìn)審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的體制內(nèi)分是一個(gè)復(fù)雜而艱巨的任務(wù)。

2017年2月27日

* 中國(guó)民事訴訟法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng),清華大學(xué)法學(xué)院教授。