淺議當(dāng)前深化司法體制改革背景下上海公安經(jīng)偵部門加強執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的新舉措

戴新福，張 寧（上海市公安局經(jīng)濟犯罪偵查總隊， 上海 200083）

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淺議當(dāng)前深化司法體制改革背景下上海公安經(jīng)偵部門加強執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的新舉措

戴新福，張 寧
（上海市公安局經(jīng)濟犯罪偵查總隊， 上海 200083）

摘 要：深化司法體制改革的背景下，上海公安經(jīng)偵部門推行執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)過程中在制度保障、執(zhí)法隊伍、監(jiān)督手段等方面遇到諸多瓶頸問題。對此，應(yīng)從優(yōu)化調(diào)整級別管轄標(biāo)準(zhǔn)、助力創(chuàng)新主辦偵查員機制、研究試行陽光警務(wù)建設(shè)、提升執(zhí)法監(jiān)督效率、做實做精兩法銜接升級等方面入手，以深化司法體制改革為契機，探索推進(jìn)以陽光警務(wù)為引領(lǐng)、具有新時期上海公安經(jīng)偵特色的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：司法體制改革；經(jīng)偵部門；執(zhí)法規(guī)范化；陽光警務(wù)

一、深化司法體制改革對公安經(jīng)偵工作提出了新要求

自1999年組建至今，歷經(jīng)十余年的建設(shè)發(fā)展，上海公安經(jīng)偵部門作為本市負(fù)責(zé)打擊防范經(jīng)濟犯罪的專門警種，已走過了建章立制、隊伍規(guī)范、探索發(fā)展的初步階段，建立了涵蓋參謀決策、執(zhí)法辦案、隊伍建設(shè)、監(jiān)督保障的系列工作體制、運行機制，尤其是經(jīng)偵執(zhí)法工作已完成了由粗到細(xì)、由量到質(zhì)、由寬泛到專業(yè)的遞進(jìn)式發(fā)展。與此同時，新形勢、新環(huán)境下對經(jīng)偵執(zhí)法工作的要求卻越來越高。

黨的十八屆四中全會首次以依法治國為主題，把法治中國提升到了前所未有的高度，全會明確提出要形成“五個體系”，即“完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系及完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。

2015年2月，中央通過了《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案，從完善執(zhí)法辦案制度、執(zhí)法司法銜接機制、執(zhí)法責(zé)任制、人權(quán)保障制度等方面，提出了規(guī)范執(zhí)法權(quán)力運行、促進(jìn)社會公平正義的一系列改革舉措。尤其是在完善執(zhí)法權(quán)力運行機制方面，特別提出了以下要求：①探索實行受案立案分離和立案歸口管理制度；②健全行政裁量基準(zhǔn)制度，細(xì)化量化裁量標(biāo)準(zhǔn)；③深化執(zhí)法公開，落實執(zhí)法告知制度；④圍繞推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，完善適應(yīng)證據(jù)裁判規(guī)則要求的證據(jù)收集工作機制，完善嚴(yán)格實行非法證據(jù)排除規(guī)則和嚴(yán)禁刑訊逼供、體罰虐待違法犯罪嫌疑人的工作機制，建立健全訊問犯罪嫌疑人錄音錄像制度和對違法犯罪嫌疑人辯解、申訴、控告認(rèn)真審查、及時處理機制，完善偵查階段聽取辯護(hù)律師意見的工作制度；⑤規(guī)范查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案財物程序，實行涉案財物集中管理；⑥完善執(zhí)法責(zé)任制，健全執(zhí)法過錯糾正和責(zé)任追究制度，建立冤假錯案責(zé)任終身追究制；⑦探索建立主辦偵查員制度，落實辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制。

二、深化司法體制改革背景下上海公安經(jīng)偵部門在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中遇到的瓶頸問題

針對上述要求，結(jié)合工作實際，筆者認(rèn)為在當(dāng)前深化司法體制改革背景下，上海公安經(jīng)偵部門在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)過程中會遇到①案件管轄剛性化程度與當(dāng)前日趨復(fù)雜的經(jīng)濟犯罪形勢不相適應(yīng)；②執(zhí)法辦案隊伍的專業(yè)化程度與當(dāng)前公安體制改革目標(biāo)不相適應(yīng)；③公開執(zhí)法告知的標(biāo)準(zhǔn)化程度與當(dāng)前人民群眾知情需求不相適應(yīng)；④執(zhí)法檢查手段的科學(xué)化程度與當(dāng)前檢查案件的數(shù)量和要求不相適應(yīng)；⑤兩法銜接工作的一體化程度與當(dāng)前遏制經(jīng)濟犯罪發(fā)展勢頭的工作任務(wù)不相適應(yīng)等五個方面的瓶頸問題， 亟需引起重視。

（一）案件管轄剛性化程度與當(dāng)前日趨復(fù)雜的經(jīng)濟犯罪形勢不相適應(yīng)，經(jīng)偵案件管轄標(biāo)準(zhǔn)亟待優(yōu)化調(diào)整

1. 從完善執(zhí)法辦案制度層面來看，當(dāng)前本市經(jīng)偵案件管轄形勢發(fā)生了重大變化，在頂層設(shè)計上亟待優(yōu)化調(diào)整。近年來，本市經(jīng)濟犯罪形勢發(fā)生深刻變化，法律法規(guī)歷經(jīng)了重大變革，公安機關(guān)職能部門也在不斷朝專業(yè)化方向發(fā)展，而現(xiàn)行經(jīng)偵管轄制度與當(dāng)前經(jīng)偵實踐存在諸多不適應(yīng)之處，主要表現(xiàn)在兩方面，一方面是非經(jīng)偵部門對經(jīng)偵案件的管轄問題，另一方面是經(jīng)濟犯罪案件的級別管轄問題。

2. 在非經(jīng)偵部門對經(jīng)偵案件的管轄方面，存在“跨警種管轄缺乏依據(jù)、跨警種辦案程序差異、屬地警種管轄爭議”等問題。一是跨警種管轄缺乏依據(jù)。當(dāng)前，非經(jīng)偵警種偵辦經(jīng)偵案件占有一定比例，但由于尚未成立專門的經(jīng)偵辦案部門，根據(jù)公安部關(guān)于刑事案件管轄分工的規(guī)定，經(jīng)濟犯罪案件由經(jīng)偵部門偵辦，其他警種在未設(shè)立專業(yè)經(jīng)偵部門的情況下管轄經(jīng)偵案件實則缺乏依據(jù)。二是跨警種辦案程序存在差異。經(jīng)偵部門執(zhí)法辦案，除遵循《刑事訴訟法》、《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》外，還執(zhí)行《公安機關(guān)辦理經(jīng)濟犯罪案件的若干規(guī)定》等規(guī)定，其中如受理初查以60天為限等規(guī)定為經(jīng)偵部門所特有。此類問題在其他警種辦案時容易被忽視。三是屬地警種管轄存在爭議。以自貿(mào)區(qū)分局為例，市局已于2014年9月正式掛牌成立了自貿(mào)區(qū)分局，由其刑偵部門對自貿(mào)區(qū)內(nèi)發(fā)生的經(jīng)濟犯罪案件進(jìn)行管轄，而由于自貿(mào)區(qū)的特殊性，將出現(xiàn)大量定性爭議以及區(qū)內(nèi)與區(qū)外管轄爭議案件，如公司注冊在區(qū)內(nèi)、涉及經(jīng)濟犯罪的經(jīng)營活動在區(qū)外案件的管轄爭議等，如何理順經(jīng)偵部門與市局其他業(yè)務(wù)單位之間的銜接機制需進(jìn)一步深入研究。

3.在經(jīng)濟犯罪案件級別管轄方面，本市經(jīng)偵部門仍沿用1999年以1000萬元為界限認(rèn)定案件級別管轄標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定，而與此同時，本市經(jīng)濟社會形勢和經(jīng)偵工作形勢都發(fā)生了巨大的變化，市局總隊與分（縣）局經(jīng)偵部門的警力分配比例卻仍維持不變，亟需在級別管轄原則和管轄標(biāo)準(zhǔn)等方面著手調(diào)整。其主要原因有以下四個方面：一是本市經(jīng)濟犯罪案件體量翻倍。在本市GDP和人均可支配收入成倍增長的同時，總隊辦理的經(jīng)濟犯罪案件案均涉案金額也在隨之成倍增長。二是相關(guān)法律政策等已發(fā)生重大變革。刑法修正案中規(guī)定經(jīng)偵部門管轄的案件類別由74種增加至89種，部分大要案件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不再限于金額，如對涉稅類、假幣類等特殊類型的經(jīng)濟犯罪案件，新增了假發(fā)票份數(shù)、假幣張數(shù)等涉案金額之外的特殊追訴標(biāo)準(zhǔn)；發(fā)生諸多程序法變革，如原需中級人民法院進(jìn)行一審的外國人犯罪案件，現(xiàn)已下放至基層人民法院。三是隨著上述形勢變化，分（縣）局辦理千萬元以上經(jīng)偵案件已成為常態(tài)。在經(jīng)偵系統(tǒng)內(nèi)已初步形成了一套針對大金額、跨區(qū)域、涉眾型重大經(jīng)偵案件“一地為主、多區(qū)策應(yīng)、總隊協(xié)調(diào)、對口指導(dǎo)”的聯(lián)合辦案機制。四是不同分（縣）局對大要案件的偵辦能力和水平存在不平衡。相關(guān)案件報備程序尚不完善，原有的級別管轄制度體系難以有效適應(yīng)且制約了日益增多的大要案件的偵辦工作。必須從調(diào)整完善級別管轄標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化總隊指導(dǎo)協(xié)調(diào)規(guī)范、簡化相關(guān)工作程序、減少基層經(jīng)偵辦案束縛，更好服務(wù)基層經(jīng)偵支（大）隊等方面開展調(diào)研，以進(jìn)一步提升上海公安經(jīng)偵部門辦理大要案件工作效能。

（二）執(zhí)法辦案隊伍現(xiàn)狀與當(dāng)前公安體制改革目標(biāo)不相適應(yīng)，主辦偵查員制度亟待破題創(chuàng)新

從辦案責(zé)任終身制的角度來看，雖然經(jīng)偵法制辦案隊伍的扁平化管理和專業(yè)化、專職化隊伍建設(shè)有著內(nèi)在的辯證統(tǒng)一關(guān)系，但從表面形式上看，“一隊兩室”〔設(shè)在分（縣）局經(jīng)偵支（大）隊之下的金融偵查隊、情報技術(shù)室、執(zhí)法監(jiān)督室〕的機構(gòu)設(shè)置與主辦偵查員辦案責(zé)任終身制本身存在一些不兼容的情況，以下問題亟待破解。

1. 主辦偵查員權(quán)限問題。根據(jù)《刑事訴訟法》及《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》相關(guān)規(guī)定，公安機關(guān)可行使查詢、凍結(jié)等24項偵查措施，其中18項偵查措施明確規(guī)定需要縣級以上公安機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。例如，《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第二百三十二條規(guī)定，“向金融機構(gòu)等單位查詢犯罪嫌疑人的存款、匯款、債券、股票、基金份額等財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級以上公安機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，制作協(xié)助查詢財產(chǎn)通知書，通知金融機構(gòu)等單位執(zhí)行”，主辦偵查員能否獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的授權(quán)，取得“立案、賬戶查詢、調(diào)取證據(jù)”等部分偵查措施的審批權(quán)限，開放權(quán)限的范圍又應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置，這些問題若不理順將直接影響主辦偵查員制度改革。

2. 辦案責(zé)任終身制落實問題。辦案責(zé)任終身制是對主辦偵查員嚴(yán)格依法辦案進(jìn)行監(jiān)督的有效機制，但實踐中已面臨諸多操作難題：如何對偵查取證、強制措施采取、法律適用等各偵查環(huán)節(jié)的責(zé)任進(jìn)行明確；對于因職務(wù)、崗位調(diào)動而發(fā)生主辦偵查員更替的，更替前后的辦案責(zé)任如何承擔(dān)等問題，均無明確規(guī)定。

3. 大要案件攻堅過程中，主辦偵查員的責(zé)任問題。對于此類案件往往成立相關(guān)專案組進(jìn)行偵辦，甚至需要跨部門、跨警種協(xié)作，主辦偵查員在其中的責(zé)任承擔(dān)問題有待研究。

4. 主辦偵查員制度的執(zhí)法監(jiān)督問題。扁平化管理無疑會提高案件偵辦效率，而主辦偵查員的責(zé)任終身制也對其設(shè)置了監(jiān)督機制，但該監(jiān)督系事后監(jiān)督，即只有在危害結(jié)果發(fā)生后再啟動追責(zé)機制，主辦偵查員制度的事前、事中及事后監(jiān)督需進(jìn)一步完善。

5. 主辦偵查員個人執(zhí)法質(zhì)量考核與激勵機制問題。一方面，主辦偵查員制度的推行將導(dǎo)致經(jīng)偵部門領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的下降，在現(xiàn)行不可能大幅提高經(jīng)偵民警待遇的情況下，主辦偵查員的工作積極性將面臨考驗；另一方面，實施主辦偵查員制度后，由于實行責(zé)任終身制，主辦偵查員必將面臨“多做多錯”的困境，如何將主辦偵查員個人執(zhí)法考核與激勵機制科學(xué)掛鉤需進(jìn)一步研究。

（三）公開執(zhí)法告知的標(biāo)準(zhǔn)化程度與人民群眾知情需求不相適應(yīng)，陽光警務(wù)建設(shè)亟待進(jìn)階升級

從深化執(zhí)法公開、落實執(zhí)法告知制度的角度來看，當(dāng)前人民群眾日益提高的權(quán)利保障意識、自媒體的聚焦放大功能，與傳統(tǒng)的坐等上門、被動告知的執(zhí)法告知措施已經(jīng)不相適應(yīng)，全面推行并升級“陽光警務(wù)”建設(shè)勢在必行。2014年，總隊針對“陽光警務(wù)”建設(shè)，在本市經(jīng)偵部門執(zhí)法質(zhì)量建設(shè)中實施《執(zhí)法公開告知制度》的基礎(chǔ)上，提出了“規(guī)范機制，實現(xiàn)從選擇性公開向標(biāo)準(zhǔn)化公開的升級；增設(shè)環(huán)節(jié)，實現(xiàn)從結(jié)論性公開向說理性公開的升級；細(xì)化項目，實現(xiàn)從被動公開向主動公開的升級；統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)從原則性公開向要素性公開的升級；豐富載體，從書面公開向數(shù)碼公開升級”理念。但實際推行過程中仍面臨如下難題：一是如何對公開環(huán)節(jié)、項目、范圍、時限、方式、例外情況等內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化完善，通過機制規(guī)范避免執(zhí)法公開中出現(xiàn)選擇性和隨意性，將應(yīng)公開而未公開的情況納入執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)督體系，建立健全相應(yīng)的監(jiān)督問責(zé)機制；二是如何在容易引起信訪投訴的不予立案、撤銷案件等環(huán)節(jié)，探索新增釋法說理流程予以分步推進(jìn)；三是如何對執(zhí)法辦案中采取強制措施、強制措施變更、移送起訴、不予起訴等過程性信息，采用主動告知當(dāng)事人的方式并記錄在案，改“坐等上門”的被動式告知為“即知即告”的主動式告知以及明確各環(huán)節(jié)的告知時限，避免因信息不對稱而產(chǎn)生對公安機關(guān)的不滿情緒；四是如何依托公檢聯(lián)席會議研商平臺，針對刑民交織、定性困難的合同詐騙、職務(wù)侵占、挪用資金、非法吸收公眾存款等案件類別，制定出臺要素性立案標(biāo)準(zhǔn)；五是如何確保公安專網(wǎng)信息安全的前提下，依托市局信息平臺，調(diào)研通過“一機三屏” 、互聯(lián)網(wǎng)、移動終端、手機APP等硬軟件設(shè)置，開發(fā)拓展信息化告知渠道的可行性。

（四）執(zhí)法檢查手段的科學(xué)化程度與當(dāng)前檢查案件的數(shù)量和要求不相適應(yīng)，執(zhí)法監(jiān)督效率亟待提升

新形勢下傳統(tǒng)的執(zhí)法檢查手段已經(jīng)難以適應(yīng)逐年遞增的案發(fā)態(tài)勢，這主要產(chǎn)生于兩方面的原因：一是案件數(shù)量增加與法制人員數(shù)量未同步增加之間的矛盾。本市經(jīng)濟犯罪案發(fā)數(shù)量逐年遞增，犯罪涉及領(lǐng)域不斷擴大，相應(yīng)的經(jīng)偵辦案壓力增大、執(zhí)法環(huán)節(jié)增多、案件質(zhì)量檢查的工作量日益加大。據(jù)統(tǒng)計本市經(jīng)濟犯罪移送起訴數(shù)以年均12%的速度遞增，而同時，從事經(jīng)偵法制工作的隊伍力量并未跟上，導(dǎo)致法制隊伍對經(jīng)偵案件的審查力度被增量案件沖淡稀釋，對案件檢查的廣度和深度無法兼顧。二是案件信息登錄不全，紙質(zhì)材料信息化程度不高。部分民警尚未形成將案卷材料形成信息化數(shù)據(jù)入庫備查的意識，紙質(zhì)材料掃描上傳至平臺系統(tǒng)尚未作硬性規(guī)定，且紙質(zhì)掃描上傳的實際工作量較大，警力不足等客觀問題仍然存在。

網(wǎng)上辦案系統(tǒng)的全面推行使得自動化、批量化、標(biāo)準(zhǔn)化排查在偵案件中存在的程序性問題成為可能，目前網(wǎng)辦系統(tǒng)已經(jīng)對受理后是否超期等10項內(nèi)容進(jìn)行了程序設(shè)置，登陸網(wǎng)辦后會自動進(jìn)行超期預(yù)警，但與此同時，網(wǎng)辦系統(tǒng)尚未對采取刑拘、取保等強制措施以及扣押、凍結(jié)等偵查措施的超期作出設(shè)定，此類問題一旦發(fā)生即是嚴(yán)重執(zhí)法事故，而采取人工翻閱案卷方式不僅費時費力，且容易出現(xiàn)遺漏或差錯。因此，有必要研究通過運用信息化技術(shù)自動排查鎖定問題案件和問題環(huán)節(jié)，提升執(zhí)法監(jiān)督效率。

此外，經(jīng)偵辦案中“久立不偵”問題時有發(fā)生，特別是近年來隨著案件高發(fā)，偵辦壓力加劇，經(jīng)偵部門在立案后由于未能及時開展實質(zhì)偵查工作導(dǎo)致當(dāng)事人信訪。偵查人員對執(zhí)法重要環(huán)節(jié)告知把關(guān)不嚴(yán)導(dǎo)致復(fù)信訪，有的案件因?qū)Σ挥枇富驒z察院不捕案件的解釋說理工作未做到位，導(dǎo)致信訪；對一些涉眾型案件報案人既是經(jīng)濟犯罪的被害人，又是參與者，打擊尺度拿捏尚欠火候；有的案件已經(jīng)破案，但由于犯罪分子將資金轉(zhuǎn)往境外或隱匿，說理告知工作不到位，產(chǎn)生信訪投訴。法制員隊伍開展信訪維穩(wěn)、應(yīng)急處置能力還不能完全適應(yīng)當(dāng)前嚴(yán)峻形勢需要。辦案實踐中的執(zhí)法瑕疵則容易導(dǎo)致經(jīng)偵部門獲取的證據(jù)在審判環(huán)節(jié)被排除，必須研究拓展運用網(wǎng)上辦案系統(tǒng)的信息化功能防止違規(guī)辦案，通過完善視頻監(jiān)督機制有效避免執(zhí)法瑕疵。

（五）兩法銜接工作的一體化程度與當(dāng)前遏制經(jīng)濟犯罪發(fā)展勢頭的工作任務(wù)不相適應(yīng)，銜接密度精度亟待強化提高

從執(zhí)法司法銜接機制的執(zhí)行情況來看，近年來，上海公安經(jīng)偵部門有效依托市、區(qū)兩級“打擊經(jīng)濟犯罪協(xié)調(diào)會商機制”、整頓規(guī)范市場經(jīng)濟聯(lián)席會議、“政務(wù)網(wǎng)信息平臺”、“兩法銜接平臺”等協(xié)作平臺，進(jìn)一步加強與行政執(zhí)法機關(guān)的溝通協(xié)作，以召開碰頭會、集中移送線索、組織聯(lián)合整治等形式，最大限度匯聚各種資源、凝聚各方戰(zhàn)力，提升打假合力，努力實現(xiàn)對侵權(quán)假冒犯罪的全領(lǐng)域、全鏈條、全覆蓋打擊，取得了積極成效。但另一方面，由于全市各區(qū)行政執(zhí)法機關(guān)之間在信息共享方面尚未完全暢通，實踐中存在滿足兩次以上行政處罰而未予以刑事追責(zé)情形，且行政執(zhí)法機關(guān)在取證規(guī)范、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)方面不完全統(tǒng)一，移送案件成案率低，行政、刑事重復(fù)取證。從治理效果上來看，盡管相關(guān)領(lǐng)域的打擊數(shù)據(jù)逐年提升，但經(jīng)濟犯罪活動始終處于高位運行態(tài)勢，打擊處理后重新實施違法犯罪的情況較常見。此外，目前“兩法銜接平臺”尚未將檢察機關(guān)、法院納入系統(tǒng)，導(dǎo)致公安機關(guān)不能第一時間掌握偵辦案件逮捕、起訴及判決信息，檢察機關(guān)亦無法發(fā)揮其在“兩法銜接”中的監(jiān)督作用。

三、在深化司法體制改革背景下上海公安經(jīng)偵部門進(jìn)一步加強執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的舉措

針對上述可能出現(xiàn)或已經(jīng)存在的問題，上海公安經(jīng)偵部門應(yīng)從“長效化、細(xì)節(jié)化的執(zhí)法制度，標(biāo)準(zhǔn)化、常態(tài)化的執(zhí)法公開，專職化、專業(yè)化的執(zhí)法隊伍，動態(tài)化、科學(xué)化的執(zhí)法監(jiān)督，多元化、精準(zhǔn)化的執(zhí)法銜接”等五個層面入手，緊緊圍繞“四項建設(shè)”中關(guān)于執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的核心任務(wù)，牢牢把握依法治國對新時期公安工作提出的新要求，積極適應(yīng)人民群眾對實現(xiàn)社會公平正義的新期待，主動應(yīng)對日趨嚴(yán)格的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和日益公開透明的執(zhí)法環(huán)境，服務(wù)于打造上海公安現(xiàn)代警務(wù)機制升級版，在現(xiàn)行經(jīng)偵部門執(zhí)法質(zhì)量建設(shè)方案總體框架下，探索推進(jìn)以“陽光警務(wù)”為引領(lǐng)，具有新時期上海經(jīng)偵特色的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

（一）以長效化、細(xì)節(jié)化的執(zhí)法制度為保障，調(diào)整優(yōu)化經(jīng)偵管轄標(biāo)準(zhǔn)

1. 加強經(jīng)偵隊伍建設(shè)。在市局其他相關(guān)業(yè)務(wù)單位中，抽調(diào)專業(yè)人員，籌建專崗專職的經(jīng)偵辦案隊伍，專門負(fù)責(zé)打擊防范業(yè)務(wù)部門轄區(qū)內(nèi)的各類經(jīng)濟犯罪，同時負(fù)責(zé)與市局經(jīng)偵總隊進(jìn)行業(yè)務(wù)對接，統(tǒng)一執(zhí)行包括指定管轄線索報備、大要案督辦等本市經(jīng)偵部門各項內(nèi)部規(guī)定。在專職經(jīng)偵隊伍成立前，應(yīng)將辦案范圍限定于派出所能夠偵辦的“三假一惡”（假幣、假發(fā)票、假冒偽劣、惡意透支型信用卡詐騙）類經(jīng)濟犯罪，除此之外的經(jīng)濟犯罪線索應(yīng)向所屬分縣局經(jīng)偵部門進(jìn)行移送。自貿(mào)區(qū)分局應(yīng)對犯罪行為或結(jié)果發(fā)生在自貿(mào)區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟犯罪案件進(jìn)行偵辦。

2. 調(diào)整經(jīng)偵級別管轄標(biāo)準(zhǔn)。鑒于經(jīng)濟犯罪案件的復(fù)雜性、多變性，對市局經(jīng)偵總隊與分縣局經(jīng)偵支（大）隊之間的級別管轄不宜再用“一刀切”的方式予以規(guī)定，對此，或者選擇“原則管轄規(guī)定”，或者選擇“分工管轄規(guī)定”。原則性規(guī)定是指規(guī)定總隊僅偵辦有重大社會影響、情節(jié)特別惡劣、后果特別嚴(yán)重的案件。分工管轄規(guī)定是按照不同經(jīng)濟犯罪案別，分別劃分不同的管轄標(biāo)準(zhǔn)。此外，在級別管轄中，要強調(diào)繼續(xù)優(yōu)化總隊指導(dǎo)協(xié)調(diào)規(guī)范、簡化相關(guān)工作程序、減少基層經(jīng)偵辦案束縛，更好服務(wù)基層經(jīng)偵支大隊，以進(jìn)一步提升上海公安經(jīng)偵部門辦理大要案件工作效能。

（二）以專業(yè)化、專職化的執(zhí)法隊伍為支撐，助力創(chuàng)新主辦偵查員制度

1. 理順主辦偵查員權(quán)限。經(jīng)梳理，《刑事訴訟法》與《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》明確賦予偵查員6項偵查措施，對于上述措施，由市局法制部門直接開通網(wǎng)上辦案權(quán)限，而對于“一法一規(guī)”明確規(guī)定由縣級以上公安機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的偵查措施，則應(yīng)嚴(yán)格控制，避免偵查權(quán)的濫用以及非法證據(jù)排除。同時，賦予主辦偵查員在協(xié)調(diào)警力、配備裝備、調(diào)用偵查資源等方面的主導(dǎo)權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)干部的職能從主導(dǎo)偵查轉(zhuǎn)變?yōu)閷χ鬓k偵查員提出的偵查計劃進(jìn)行審核和保障。

2. 科學(xué)設(shè)置主辦偵查員的遴選制度。除具備相關(guān)偵查工作經(jīng)歷外，還應(yīng)從法律常識、偵查技能、網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用能力、案件分析能力、追贓追逃能力、經(jīng)偵資源應(yīng)用能力等方面進(jìn)行考核遴選，擇優(yōu)錄取。

3. 通過信息化的執(zhí)法檔案管理，實現(xiàn)辦案責(zé)任終身制。對案件偵辦進(jìn)行分級、分類，落實到人的歸責(zé)制度，副辦偵查員對其取證負(fù)責(zé)，主辦偵查員對案件事實及法律定性負(fù)責(zé)，審批領(lǐng)導(dǎo)在偵查員依法取得證據(jù)的基礎(chǔ)上，對審批事項負(fù)責(zé)。實施主辦偵查員制度的同時，嚴(yán)格執(zhí)行網(wǎng)上辦案流程，對主辦偵查員在偵查取證、強制措施采取、法律適用等各偵查環(huán)節(jié)的責(zé)任認(rèn)定以網(wǎng)上辦案中電子簽名為依據(jù)，此舉能使得責(zé)任劃分清晰。

4. 對大要案件中，主辦偵查員的責(zé)任進(jìn)行明確。明確專案偵辦中專案組長與專案組成員各自責(zé)任，非專案組長的主辦偵查員對自己所負(fù)責(zé)的取證范疇承擔(dān)責(zé)任，避免因職責(zé)劃分不清造成互相推諉。

5. 在實施主辦偵查員制度的同時，探索監(jiān)督專員、新型案審委員會等制度。在經(jīng)偵部門綜合探組設(shè)經(jīng)偵執(zhí)法監(jiān)督專員，開展扁平化管理提高偵辦效率的同時，由執(zhí)法監(jiān)督專員以網(wǎng)上巡查、抽查等方式對支隊主辦偵查員在偵案件進(jìn)行事前、事中、事后監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的問題責(zé)令主辦偵查員即時進(jìn)行整改；同時，對復(fù)雜、疑難的經(jīng)偵案件，參照檢察機關(guān)檢察委員會和法院的審判委員會模式，建立新型案審委員會制度。

6. 推行將個人執(zhí)法質(zhì)量與激勵措施相掛鉤制度。將量化的執(zhí)法質(zhì)量個人考評標(biāo)準(zhǔn)納入到與主辦偵查員的崗位競聘、能級晉升、績效收入等個人待遇掛鉤的整體評定標(biāo)準(zhǔn)中，避免因片面追求執(zhí)法質(zhì)量追責(zé)而導(dǎo)致主辦偵查員工作積極性下降。

（三）以標(biāo)準(zhǔn)化、常態(tài)化的執(zhí)法公開為抓手，研究試行陽光警務(wù)建設(shè)

為滿足人民群眾對經(jīng)偵案件中執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法時限、執(zhí)法環(huán)節(jié)、執(zhí)法結(jié)果等要素及時全面的知情需求，應(yīng)在現(xiàn)有法律程序框架內(nèi)探索推進(jìn)具有上海經(jīng)偵特色的“陽光警務(wù)”建設(shè)。主要研究能在全市經(jīng)偵部門范圍內(nèi)，整體推廣的“陽光警務(wù)”建設(shè)具體措施。一是對公開環(huán)節(jié)及方式進(jìn)行分類研究，形成標(biāo)準(zhǔn)化告知流程。對“移送起訴環(huán)節(jié)告知辯護(hù)律師”等已經(jīng)列為法定公開項目，但未明確公開方式的，明確公開方式；對“舉報人不予立案告知”等未列為法定公開項目，也未被禁止告知的，明確告知的項目和公開方式。二是將規(guī)范告知前移至窗口一線。針對“合同詐騙、職務(wù)侵占”等易引發(fā)信訪投訴的案件類別，制定報案證據(jù)材料指引清單，告知報案人建議準(zhǔn)備的證據(jù)材料。三是研究建立告知風(fēng)險評估機制。細(xì)化涉眾風(fēng)險等例外告知情形，明確告知例外的審批職責(zé)。四是建立口頭告知并書面工作記錄機制。在不予立案、撤銷案件等環(huán)節(jié)，通過引入口頭告知的標(biāo)準(zhǔn)化流程，開展釋法說理，并以工作記錄形式附卷備查。五是先行研究互聯(lián)網(wǎng)告知事項內(nèi)容和方式。在市局平臺搭建運作之前，對經(jīng)偵案件依托互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行告知的事項和身份驗證方式進(jìn)行研究，做好提前準(zhǔn)備。

通過上述措施真正達(dá)到“規(guī)范機制，實現(xiàn)從選擇性公開向標(biāo)準(zhǔn)化公開的升級”，“增設(shè)環(huán)節(jié)，實現(xiàn)從結(jié)論性公開向說理性公開的升級”，“細(xì)化項目，實現(xiàn)從被動公開向主動公開的升級”，“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)從原則性公開向要素性公開的升級”，“豐富載體，實現(xiàn)從書面公開向數(shù)碼公開的升級”，從“深化警務(wù)公開”、“實行執(zhí)法保障”、“方便群眾需求”、“完善執(zhí)法監(jiān)督”四個方面確保真正實現(xiàn)“讓權(quán)力在陽光下運行”。

（四）以動態(tài)化、科學(xué)化的執(zhí)法監(jiān)督為手段，提升執(zhí)法監(jiān)督效能

1. 運用信息化技術(shù)自動排查鎖定問題案件和問題環(huán)節(jié)。在紙質(zhì)案卷全部信息化基礎(chǔ)上，對強制措施超期預(yù)警提醒、案件受理后超過60天未作出是否立案決定、立案后3個月內(nèi)沒有任何偵查進(jìn)展、取保候?qū)徍?個月內(nèi)未進(jìn)行審訊、強制措施解除后未予起訴、移送審查起訴被決定不訴后未予復(fù)議復(fù)核、采取相關(guān)強制措施后未及時告知權(quán)利義務(wù)并通知家屬等問題案件和問題環(huán)節(jié)進(jìn)行自動篩查，系統(tǒng)自動提示。提高執(zhí)法檢查的針對性和時效性，有效防止案件環(huán)節(jié)超期。

2. 拓展運用網(wǎng)上辦案系統(tǒng)的信息化功能防止違規(guī)辦案。如通過上網(wǎng)錄入詢問、訊問筆錄自動屏蔽功能，自動排除同一姓名、警號在同一時間段內(nèi)重復(fù)制作兩份筆錄的“穿越審訊”。但由于目前筆錄制作方式除利用網(wǎng)上辦案系統(tǒng)直接制作外，還可以手寫后掃描照片上傳或上傳電子文檔，該自動屏蔽功能不能全面使用，筆錄中仍有可能在同一時間重復(fù)出現(xiàn)同一民警。對此，總隊正在協(xié)調(diào)市局科技處，希望通過將民警姓名、警號、文書或筆錄產(chǎn)生時間作為網(wǎng)辦系統(tǒng)的必填項目規(guī)范錄入，并通過二次運用系統(tǒng)自動排查比對功能，即時對在同一時間段內(nèi)，在多個筆錄中重復(fù)出現(xiàn)同一辦案民警姓名、警號的情況開展定向檢查，以期實現(xiàn)利用科技信息化手段，精確定位執(zhí)法瑕疵，提前排除無效證據(jù)的目的。

3. 利用遠(yuǎn)程視頻現(xiàn)場監(jiān)督。在強化刑訴法及公安機關(guān)執(zhí)法細(xì)則的學(xué)習(xí)教育和貫徹落實過程中，應(yīng)建立健全訊問、詢問全程錄音錄像和即時監(jiān)督機制，規(guī)范設(shè)置全市經(jīng)偵部門審訊室監(jiān)控視頻動態(tài)現(xiàn)場調(diào)閱權(quán)限，要求領(lǐng)導(dǎo)干部和職能部門現(xiàn)場視頻監(jiān)督，即時預(yù)防一人辦案、違法審訊等執(zhí)法瑕疵。

此外，應(yīng)進(jìn)一步提升外部監(jiān)督的信息化水平，探索研究將來信來訪系統(tǒng)、檢察機關(guān)司法監(jiān)督系統(tǒng)、輿情搜集分析系統(tǒng)等外部監(jiān)督系統(tǒng)與現(xiàn)行的經(jīng)偵網(wǎng)上辦案系統(tǒng)進(jìn)行有效對接，將外部監(jiān)督資源通過信息化整合方式引入經(jīng)偵執(zhí)法辦案過程，提高監(jiān)督效率。

（五）以多元化、精準(zhǔn)化的執(zhí)法銜接為目標(biāo)，做實做精兩法銜接升級

“兩法銜接”涉及工商、稅務(wù)、環(huán)保、海關(guān)等二十余家行政執(zhí)法機關(guān)以及公安機關(guān)、檢察機關(guān)和法院，“兩法銜接”工作也是一項系統(tǒng)性極強的工程，公安機關(guān)作為行政違法與刑事犯罪案件相互轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)立足自身角色，以多元化、精準(zhǔn)化的執(zhí)法銜接為目標(biāo)，依托兩法銜接工作提高打擊精度和力度，不斷凈化市場環(huán)境。

1. 探索將獲取行政處罰信息納入社會資源獲取的整體框架，公安機關(guān)通過內(nèi)網(wǎng)查詢端口可以查詢涉案單位及個人在全市的全部行政處罰信息，避免經(jīng)偵案件追訴標(biāo)準(zhǔn)中滿足兩次以上行政處罰案件降格處理，不斷提高打擊精度，拓展經(jīng)偵信息工作覆蓋面。

2. 探索制定統(tǒng)一的行政案件證據(jù)移送標(biāo)準(zhǔn)及工作機制，對行政機關(guān)向公安機關(guān)移送案件時的證據(jù)規(guī)則作出限定，有效防止移送案件成案率低，行政、刑事重復(fù)取證，提高移送、偵辦效率。

3. 研究在兩法銜接工作中進(jìn)一步引入檢察機關(guān)司法監(jiān)督的切入點，通過進(jìn)一步明確檢察機關(guān)在“兩法銜接平臺”中的監(jiān)督角色和探索建立市場監(jiān)督管理職能倒查機制，強化市場前端行政管理，同時盡快建立行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、法院網(wǎng)辦系統(tǒng)的直接對接，公安機關(guān)對移送起訴案件后續(xù)走向能夠在第一時間得到反饋，檢察機關(guān)真正實現(xiàn)對“兩法銜接”中的“以罰代刑”等問題進(jìn)行監(jiān)督的效果。

此次中央明確了全面深化公安改革的總體目標(biāo)，要求完善國家治理體系，推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)與中國特色社會主義法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運行機制和執(zhí)法權(quán)力運行機制，建立符合公安機關(guān)性質(zhì)任務(wù)的公安機關(guān)管理體制，建立體現(xiàn)人民警察職業(yè)特點、有別于其他公務(wù)員的人民警察管理制度。到2020年，基本形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的公安工作和公安隊伍管理制度體系，實現(xiàn)基礎(chǔ)信息化、警務(wù)實戰(zhàn)化、執(zhí)法規(guī)范化、隊伍正規(guī)化，進(jìn)一步提升人民群眾的安全感、滿意度和公安機關(guān)的執(zhí)法公信力。在此背景下，本文雖僅從上海公安經(jīng)偵部門執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)這一較為微觀的角度入手，分析了深化司法體制改革背景下可能遇到的瓶頸問題并提出了建設(shè)性對策，但上述問題確為普遍性、系統(tǒng)性的問題，其他警種、其他省市在深化體制改革過程中亦可能遇到類似的問題，應(yīng)圍繞改革總體目標(biāo)，提前預(yù)見、早作準(zhǔn)備，用新思路探索新出路，以新姿態(tài)適應(yīng)新常態(tài)，盡快適應(yīng)新的執(zhí)法環(huán)境，努力實現(xiàn)讓人民群眾在每一項執(zhí)法活動、每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義的改革目標(biāo)。

Humbly Discuss New Measures Taken by Shanghai ECID to Strengthen Law Enforcement Standardization Development

Dai Xinfu, Zhang Ning （ECID of Shanghai Public Security Bureau, Shanghai 200083, China）

Abstract:In the situation of deepening the reformation of judicial system, Shanghai economic criminal investigation departments have encountered bottleneck problems concerning system gurantee, law enforcement forces, supervision methods and so on in the course of promoting law enforcement standardization. So case responsibility standards should be optimized, the investigator-centered system innovated, the Sunlight Policing Program studied and trial implemented, law enforcement ef fi ciency improved, do well in combining two laws, take advantage of deepening reformation of judicial system, trial implement Sunlight Policing Program and law enforcement standardization of Shanghai ECID in the new era.

Key Words:Reformation of Judicial System; ECID; Law Enforcement Standardization; Sunlight Policing Program

中圖分類號：D631

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1008-5750（2016）02-0015-（09）

DOI:10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2016.02.002

收稿日期：2015-01-18 責(zé)任編輯：陳 匯

作者簡介：戴新福，男，上海市公安局經(jīng)濟犯罪偵查總隊政委，上海市公安局刑事專家委員會專家委員，上海市金融法學(xué)會常務(wù)理事，中國檢察學(xué)會金融檢察專業(yè)委員會理事；張寧，男，上海市公安局經(jīng)濟犯罪偵查總隊法制科科長。