風(fēng)險(xiǎn)管理視角下陜西省氣象災(zāi)害應(yīng)急管理工作探析

李美榮，段昌輝，王 川，吳林榮, 劉八一

(1.南京信息工程大學(xué)，南京 210044；2.陜西省氣象局減災(zāi)服務(wù)中心，西安 710014；3.陜西省氣象局應(yīng)急與減災(zāi)處，西安 710014；4. 96177部隊(duì)，安徽黃山 245041)

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風(fēng)險(xiǎn)管理視角下陜西省氣象災(zāi)害應(yīng)急管理工作探析

李美榮1，2，段昌輝3，王 川3，吳林榮2, 劉八一4

(1.南京信息工程大學(xué)，南京 210044；2.陜西省氣象局減災(zāi)服務(wù)中心，西安 710014；3.陜西省氣象局應(yīng)急與減災(zāi)處，西安 710014；4. 96177部隊(duì)，安徽黃山 245041)

在氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)概念的基礎(chǔ)上闡述了氣象災(zāi)害應(yīng)急管理，以陜西省氣象局開展氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的實(shí)踐為例介紹了氣象部門開展氣象災(zāi)害應(yīng)急服務(wù)的工作思路和方式，定位了氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理在應(yīng)急工作中的作用，指出了目前氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的管理層面、研究層面和技術(shù)層面存在的問題，針對(duì)開展氣象災(zāi)害應(yīng)急管理工作中的風(fēng)險(xiǎn)管理支撐問題，分別針對(duì)上述三個(gè)層面的發(fā)展重點(diǎn)提出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)思考，以期推進(jìn)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理和氣象災(zāi)害應(yīng)急工作。

風(fēng)險(xiǎn)管理；氣象災(zāi)害；災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理；氣象應(yīng)急

氣象災(zāi)害作為自然災(zāi)害的主要災(zāi)種之一，已成為制約我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。因氣象災(zāi)害導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失約占整個(gè)自然災(zāi)害損失的70%，中國平均每年因氣象災(zāi)害死亡人數(shù)約3 700人，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失約2 000億元，相當(dāng)于GDP的1%～3%。氣象部門是政府防災(zāi)減災(zāi)工作的重要部門之一。在全國范圍內(nèi)，氣象應(yīng)急管理于2005年起規(guī)范化開展，截止2016年上半年各省(區(qū)、市)氣象局已建立了氣象應(yīng)急工作組織機(jī)構(gòu)，在“一案三制”帶動(dòng)下逐步形成具有氣象部門特點(diǎn)的應(yīng)急管理體系，并且在應(yīng)急服務(wù)中發(fā)揮了重要作用。隨著國家、省、地市、縣等各級(jí)氣象部門防災(zāi)減災(zāi)工作與政府綜合防災(zāi)減災(zāi)的對(duì)接、融合與推進(jìn)，應(yīng)急管理的內(nèi)涵還在不斷豐富。然而，對(duì)于氣象應(yīng)急管理的系統(tǒng)認(rèn)識(shí)尚有待提高，以陜西省氣象應(yīng)急管理工作為例分析風(fēng)險(xiǎn)管理視角下的氣象災(zāi)害應(yīng)急工作，為省市級(jí)氣象部門應(yīng)急管理工作提供借鑒與參考。

1 氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)概念

風(fēng)險(xiǎn)是指在一定條件下和一定時(shí)期內(nèi)可能發(fā)生的各種結(jié)果的變動(dòng)程度，風(fēng)險(xiǎn)管理[1]的目標(biāo)是降低風(fēng)險(xiǎn)程度至最低的管理過程。風(fēng)險(xiǎn)分析是對(duì)未來不利事件出現(xiàn)的可能性、規(guī)模、影響等進(jìn)行分析，目的是為了客觀認(rèn)識(shí)事件風(fēng)險(xiǎn)，為開展風(fēng)險(xiǎn)管理提供科學(xué)依據(jù)，通過人為干預(yù)使未來情景向好的方向轉(zhuǎn)變。也有觀點(diǎn)認(rèn)為是在事件風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的基礎(chǔ)上綜合分析可能出現(xiàn)與帶來的任何后果，確定該事件發(fā)生的概率以及與可能影響的潛在的相關(guān)后果[2]。

中國是世界上自然災(zāi)害發(fā)生頻繁、災(zāi)害種類甚多，造成損失嚴(yán)重的少數(shù)國家之一。隨著經(jīng)濟(jì)總量的提高，自然災(zāi)害造成的損失亦呈上升趨勢(shì)，直接影響著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理是我國自然災(zāi)害領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)管理的重點(diǎn)。政府間氣候變化專門委員會(huì)在2012年《管理極端事件和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)推進(jìn)氣候變化適應(yīng)特別報(bào)告》中對(duì)于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)有明確定義[3]。風(fēng)險(xiǎn)為一物理事件發(fā)生的概率(可能性)和潛在的相關(guān)后果(可能性造成的后果)的乘積，危險(xiǎn)性、暴露性和脆弱性為潛在的相關(guān)后果的三個(gè)因素，危險(xiǎn)性和脆弱性都可以有助于事件發(fā)生的概率。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理是目前國際上防災(zāi)減災(zāi)和災(zāi)害管理較先進(jìn)的措施和模式[4]。

黃崇福[5]提出氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是由于氣象因素導(dǎo)致人類社會(huì)造成損失的情景，此領(lǐng)域的研究成果多集中于以暴雨、洪澇、干旱、臺(tái)風(fēng)、低溫冷害、雪災(zāi)和雷電等發(fā)生頻率高、影響范圍廣、危害程度重的主要?dú)庀鬄?zāi)害為研究對(duì)象，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，利用風(fēng)險(xiǎn)管理的理論與方法及信息融合理論，完成靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分析。以災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分析為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)管理工作在防災(zāi)減災(zāi)中的作用和地位日益凸顯，國家氣象中心和國家氣候中心近年來在氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域也有一定進(jìn)展[6-8]，這些工作為氣象行業(yè)針對(duì)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)開展系統(tǒng)性的應(yīng)急管理及定量化災(zāi)害性天氣過程的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提拱了基礎(chǔ)，帶動(dòng)了暴雨誘發(fā)中小河流洪水和山洪地質(zhì)災(zāi)害氣象風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警服務(wù)在全國的開展。

2 氣象災(zāi)害應(yīng)急管理及陜西現(xiàn)狀

2.1 氣象災(zāi)害應(yīng)急管理

氣象災(zāi)害應(yīng)急管理是一種處置、應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的方式，是防災(zāi)減災(zāi)軟實(shí)力的具體體現(xiàn)，其主要目標(biāo)是減輕可能遭受的潛在損失，降低氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)程度。以氣象災(zāi)害應(yīng)急管理為重點(diǎn)的氣象應(yīng)急管理既是組織防災(zāi)減災(zāi)工作的重要抓手[9]，又是防災(zāi)減災(zāi)工作中的重要內(nèi)容，應(yīng)急管理能力提升對(duì)促進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)能力提升具有重要意義。

氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理在技術(shù)層面分為靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分析(氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃)、動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分析(災(zāi)害性天氣過程的風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)評(píng)估、預(yù)警產(chǎn)品的滾動(dòng)制作和更新)和實(shí)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)分析(有可能致災(zāi)或已致災(zāi)的針對(duì)天氣過程監(jiān)測(cè)資料開展的實(shí)時(shí)評(píng)估、預(yù)警產(chǎn)品)[7]。氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分析作為氣象災(zāi)害應(yīng)急管理中的基本要素，扮演著重要角色，貫穿于應(yīng)急過程的各個(gè)環(huán)節(jié)。氣象災(zāi)害及衍生災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)程度決定了在事前和事發(fā)過程中是否啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)。目前，氣象災(zāi)害應(yīng)急管理中，氣象災(zāi)害的預(yù)警(預(yù)警信號(hào))信息是應(yīng)急啟動(dòng)的直接依據(jù)，由于預(yù)警(預(yù)警信號(hào))的顏色表示了相應(yīng)氣象災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)程度，因此氣象災(zāi)害應(yīng)急服務(wù)中會(huì)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度啟動(dòng)相應(yīng)級(jí)別的應(yīng)急命令。

2.2 陜西現(xiàn)狀

陜西省級(jí)氣象災(zāi)害應(yīng)急服務(wù)工作思路是在靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)報(bào)、預(yù)警產(chǎn)品，并結(jié)合一定范圍內(nèi)人、財(cái)產(chǎn)、社會(huì)資源和基礎(chǔ)設(shè)施有可能遭受損壞威脅的頻率和程度及不利影響的發(fā)展趨勢(shì)，綜合研判是否啟動(dòng)應(yīng)急。在應(yīng)急過程中，根據(jù)實(shí)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)分析產(chǎn)品，變更應(yīng)急級(jí)別或解除應(yīng)急狀態(tài)。

2010年7月,陜西省人民政府出臺(tái)《陜西省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)陜西省氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的通知》。2011年，成立了陜西省氣象災(zāi)害應(yīng)急指揮部，總指揮長由分管氣象工作的副省長擔(dān)任，副總指揮長分別由省政府副秘書長和省氣象局局長擔(dān)任，指揮部成員由省委宣傳部、省應(yīng)急辦等27個(gè)部門的分管領(lǐng)導(dǎo)組成。通過下發(fā)《陜西省氣象災(zāi)害應(yīng)急指揮部聯(lián)絡(luò)員聯(lián)席會(huì)議制度》保障陜西省氣象災(zāi)害應(yīng)急指揮部的實(shí)體化運(yùn)行，應(yīng)急指揮部辦公室設(shè)在陜西省氣象局。陜西省所有地市、縣(區(qū))政府都成立了氣象災(zāi)害應(yīng)急指揮部，這種工作機(jī)制與中國氣象局應(yīng)急管理發(fā)展思路契合[9]，有助于優(yōu)化部門間的合作模式，有利于部門間氣象災(zāi)害信息互聯(lián)互通，充分實(shí)現(xiàn)應(yīng)急信息共享。2010—2016年5月底，陜西省、市兩級(jí)氣象部門共啟動(dòng)應(yīng)急氣象服務(wù)222次，出動(dòng)應(yīng)急氣象車11次。

氣象災(zāi)害指揮部作為各級(jí)政府氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的工作機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是負(fù)責(zé)相關(guān)類別的氣象災(zāi)害防御專項(xiàng)和部門應(yīng)急預(yù)案的起草與實(shí)施，承擔(dān)應(yīng)急指揮部辦公室工作。各級(jí)氣象災(zāi)害指揮部在陜西省人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展應(yīng)急處置工作，同時(shí)指導(dǎo)、協(xié)助下級(jí)政府及其相應(yīng)部門做好有關(guān)氣象災(zāi)害的預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和恢復(fù)重建等工作[10]。

幾年來，陜西省氣象災(zāi)害應(yīng)急指揮部大力推進(jìn)實(shí)體化運(yùn)作。連續(xù)五年組織召開“陜西省氣象災(zāi)害應(yīng)急指揮部聯(lián)絡(luò)員會(huì)議”以加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)交流，按照應(yīng)急預(yù)案要求及時(shí)發(fā)布強(qiáng)降溫、霜凍、暴雪等氣象災(zāi)害的防御通知，通過制定年度目標(biāo)任務(wù)加強(qiáng)對(duì)各級(jí)氣象災(zāi)害應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的管理，通過表彰評(píng)比工作增強(qiáng)各成員單位的凝聚力。各地市人民政府將氣象災(zāi)害應(yīng)急管理納入各級(jí)政府目標(biāo)考評(píng)體系，并開展年度考核。陜西省氣象災(zāi)害指揮部開發(fā)“陜西省氣象災(zāi)害應(yīng)急指揮信息系統(tǒng)”，依托陜西省人民政府外網(wǎng)系統(tǒng)打通與26家成員單位之間的網(wǎng)絡(luò)鏈路，發(fā)揮了氣象部門在應(yīng)對(duì)氣象災(zāi)害事件中的應(yīng)急指揮作用，有效架起了氣象部門與各成員單位之間的信息共享、聯(lián)防聯(lián)動(dòng)的橋梁。

3 存在問題

3.1 應(yīng)急服務(wù)分級(jí)開展尚需深化

現(xiàn)階段的應(yīng)急工作需要更多注重的是天氣災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)敏感領(lǐng)域的影響，例如暴雨誘發(fā)的中小河流洪水和山洪地質(zhì)災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)林果開花期的低溫凍害、道路結(jié)冰等，通?？紤]的是受災(zāi)害影響的地域范圍，但對(duì)不同地域范圍災(zāi)害的不同程度的影響尚未充分考慮。如何根據(jù)實(shí)時(shí)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品中不同的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)開展應(yīng)急管理，還需要進(jìn)一步深化探索。

3.2 氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分析有待提高

氣象災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)管理內(nèi)容之一是氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分析，風(fēng)險(xiǎn)分析強(qiáng)調(diào)信息和方法的綜合性分析，由于風(fēng)險(xiǎn)問題的復(fù)雜性，技術(shù)人員嘗試使用多種方法、資料和監(jiān)測(cè)手段來提高風(fēng)險(xiǎn)分析的可靠性。然而現(xiàn)狀是氣象災(zāi)害系統(tǒng)及其衍生災(zāi)害系統(tǒng)的綜合風(fēng)險(xiǎn)分析由于受技術(shù)發(fā)展和客觀因素的制約技術(shù)水平較弱。

3.3 應(yīng)急服務(wù)細(xì)化開展還需實(shí)踐

氣候?yàn)?zāi)害是在對(duì)多年氣象災(zāi)害發(fā)生情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上總結(jié)出來的災(zāi)害發(fā)生規(guī)律，了解氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是開展應(yīng)急工作的基礎(chǔ)，不同年份、不同災(zāi)害性天氣的發(fā)生情況差異明顯，如何在靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合地域資源特點(diǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施狀況，在充分考慮當(dāng)?shù)爻袨?zāi)體的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化各地應(yīng)急管理，在不同的氣象災(zāi)害應(yīng)急過程中繼續(xù)實(shí)現(xiàn)細(xì)化管理。

4 應(yīng)對(duì)思考

隨著全球極端天氣的增多，氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理已成為氣象應(yīng)急服務(wù)的重要內(nèi)容。隨著氣象部門災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)的提高和氣象災(zāi)害基礎(chǔ)研究的穩(wěn)步推進(jìn)，制訂應(yīng)對(duì)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)劃，已作為氣象防災(zāi)減災(zāi)工作的重要內(nèi)容，推動(dòng)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理也成為氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的重要組成部分。

(1)通過氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和管理，完善氣象災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急體系與應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，利用風(fēng)險(xiǎn)管理與應(yīng)急管理的理論與方法，開展氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)決策分析方法融合、基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案編制與減災(zāi)規(guī)劃制定結(jié)合。

(2)加強(qiáng)降低氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及提高對(duì)災(zāi)害的應(yīng)對(duì)能力的研究，同時(shí)深化氣象災(zāi)害應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究。進(jìn)一步研究極端天氣和氣候事件及災(zāi)害發(fā)生發(fā)展規(guī)律、發(fā)生頻率、空間分布特征；加強(qiáng)氣象災(zāi)害評(píng)估技術(shù)研究，推進(jìn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理。從災(zāi)害系統(tǒng)理論的角度出發(fā)，基于氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的特征和結(jié)構(gòu)的分析，構(gòu)建省級(jí)氣象災(zāi)害預(yù)警防御能力、政府組織能力、支撐保障能力等指標(biāo)組成的氣象災(zāi)害應(yīng)急管理能力的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，這對(duì)增強(qiáng)省級(jí)應(yīng)對(duì)氣象災(zāi)害管理能力和災(zāi)害的應(yīng)急響應(yīng)能力有重要的意義。

(3)一方面加強(qiáng)靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)和動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制作風(fēng)險(xiǎn)空間分布圖，提高氣象災(zāi)害脆弱行業(yè)的災(zāi)害防御標(biāo)準(zhǔn)，使住房和重要戰(zhàn)略基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)離災(zāi)害多發(fā)區(qū)、易發(fā)區(qū)和自然環(huán)境脆弱區(qū)。另一方面對(duì)省級(jí)主要?dú)庀鬄?zāi)害及其部分衍生災(zāi)害進(jìn)行更為有效地監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警，對(duì)生態(tài)環(huán)境變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，更好地開發(fā)利用氣候資源，減輕干旱、洪澇等氣象災(zāi)害的損失，增強(qiáng)省級(jí)氣象災(zāi)害的應(yīng)對(duì)能力，促進(jìn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

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1006-4354(2016)06-0044-04

2016-03-28

李美榮(1975—)，女，陜西西安人，高工，博士生，主要從事應(yīng)急氣象服務(wù)管理及決策氣象服務(wù)。

陜西省氣象局2016年度重點(diǎn)科研項(xiàng)目(2016Z-3)

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