共治共創(chuàng)視角下的開放數據發(fā)展：趨勢、挑戰(zhàn)和反思

高豐

開放數據中國，上海 200438

共治共創(chuàng)視角下的開放數據發(fā)展：趨勢、挑戰(zhàn)和反思

高豐

開放數據中國，上海 200438

開放數據發(fā)展至今，已經從原始政府透明化推手的定位逐漸演變?yōu)榧ぐl(fā)社會創(chuàng)新和重塑經濟結構的要素，而伴之成長的公民科技在近年來的迅猛發(fā)展，更是突出了數據開放作為社會共治共創(chuàng)基礎機制的地位。因此，數據開放本身定位的演變、機制的進化和形式的轉變都會影響社會各界共同參與并貢獻于社會治理與創(chuàng)新的方式。從共治共創(chuàng)的視角，反思開放數據發(fā)展的歷程和趨勢，討論其中的挑戰(zhàn)與機遇。

共治；共創(chuàng)；開放數據

1 引言

開放數據運動一般來說，被認為起始于2009年data.gov的啟動。作為政府透明化工作的重要一步，奧巴馬政府大力推進政府數據的開放，以此來推動政府內外人士對政府運作過程，特別是政府財政預算與開支的監(jiān)管。也因此，開放數據在發(fā)展伊始，常常被認為是政府透明化工作的一環(huán)，是政府信息公開工作的自然延伸，通過提供可實際獲取并易于使用的數據而非紙面或pdf文本信息，加強公眾對政府公信力的監(jiān)管[1]。

而在各國不斷接納開放數據思維，推動本地政府數據開放的同時，也不難觀察到，開放數據所扮演的角色正在悄悄發(fā)生變化。2013年麥肯錫研究院的報告[2]揭示，開放數據能夠帶來3～5萬億美元的經濟價值，首次讓人們把視線從政府透明化轉向了開放數據的經濟價值。透過美國紐約的BigApps大賽、英國開放數據研究院與Nesta的開放數據競賽（open data challenge）等政府牽頭的共創(chuàng)平臺，大量基于開放數據的創(chuàng)新應用得以開發(fā)，并進一步得到資助、孵化，從而使“政府即平臺”[3]的理念得以真正落地，為社會提供基于數據的創(chuàng)新解決方案。而在中國，上海市經濟和信息化委員會和交通委員會聯合主辦的上海市開放數據創(chuàng)新應用大賽也秉承著這一思路，通過開放1 TB的交通數據，激發(fā)社會創(chuàng)新力量，最終誕生了橫跨“新能源車”、“交通保險”、“定制公交”等不同應用主題的優(yōu)秀作品。

在這一系列以開放數據作為基礎的共創(chuàng)活動中，開放數據所扮演的角色不僅僅是為共創(chuàng)提供了必要的數據資源，其本身也重塑了政府與公眾間的交互關系，以數據為紐帶，形成了共同協(xié)作的機制，一同解決社會問題。而在這個過程中，也觀察到共治共創(chuàng)的實際需求，正在重新定義開放數據本身的運作機制和形式。政府在思考數據開放時，從原本“我有什么就開放什么”逐步過渡到“公眾需要什么我先去開放什么”，并進一步朝著“我和公眾期望共同解決什么問題，我就先開放什么”的開放思路所演變。

而實際上，這場由政府率先主導推動的開放數據運動，也慢慢影響著社會各界接納開放數據作為跨界協(xié)商合作的渠道。共享經濟的典型代表企業(yè)Airbnb，就在2015年底主動對外開展有限的數據開放[4]，以期換來社會各界特別是政府對其共享經濟模式的理解，并協(xié)商討論可能的創(chuàng)新監(jiān)管模式。無獨有偶，專車模式的鼻祖Uber也采取相同的策略，主要面向政府做數據開放，以此來換取政府接納專車模式，不再限制非經營性車輛的介入，并尋求協(xié)同治理專車的新模式。

面對這一系列的新變革，開放數據已然不再簡單作為透明化的工具，更不僅僅是政府一端的事務，其正逐步成為21世紀社會協(xié)同治理和協(xié)同創(chuàng)新的基石，需要社會各界多元的參與及貢獻。而在這個過程中，作為開放數據的實踐者和研究者，也需要重新反思開放數據的定位、機制與形式，并探討開放數據如何更好地服務于社會的共治共創(chuàng)。

2 政府即平臺：可讀可寫的開放數據接口

“政府即平臺”并不是一個新鮮的概念，Tim O’Reilly提出政府即平臺的概念是基于其對互聯網的深入理解，從互聯網角度來講，即政府應當成為社會運作的基礎技術設施，對外暴露其讀寫接口，允許第三方基于接口獲取政府基本服務，從而加值利用，建立起更為用戶導向的對外服務。

而從這一點來看，實際上可以認為政府運作開放數據本身就是一個對外提供“讀”接口的過程，雖然這個接口可能有的時候僅是一個數據下載而非真正的API（應用程序編程接口）。而基于開放數據平臺提供的數據，無數優(yōu)秀的應用已經被開發(fā)，并為市民提供服務。最為人們熟悉的當然莫過于交通類的應用，倫敦交通局在開放其交通數據后，有超過5 000名開發(fā)者注冊獲取數據，有超過300多個交通應用幫助人們了解車輛的實時到站情況，超過400萬人每天在上下班時使用這些應用，規(guī)劃自己的出行，無形中為人們節(jié)省的時間可以換算為2 000萬～6 000萬英鎊[5]。

然而，對于任何一個所謂的“平臺”而言，絕不會僅僅讓人“讀”，而不能“寫”。事實上，政府在現實治理過程中有大量面向公眾的服務，這些服務過程從數據角度來看即由公眾向政府提供數據的過程。比如市民投訴熱線12345服務，是政府接受公眾對非緊急事務投訴的服務，公眾投訴內容即是一種由公眾向政府提供的數據，其包括了投訴內容、投訴針對地點、投訴種類等，而這樣的服務過程實際也可以接口化，面向開發(fā)者提供一個“寫”API，使得數據可以通過API由公眾端流向政府端。這一類型的政府服務數據接口化中，最為著名的就是美國Open311接口，它是一個由民間組織OpenPlans制定并實現的接口標準，起初是為華盛頓311熱線專門定制的一個API，幫助其拓展數據流入的渠道，并標準化數據流入標準。之后，這個接口得到了不同州、市政府的歡迎，甚至開始有歐洲城市也加入使用該接口標準，實現自己政府的311接口。而311接口的實現，使得政府在接受市民投訴的過程中不再局限于電話熱線，而是可以通過由市民自己選定的應用、社交媒體來獲取詳細的數據，不但包括更為精準的經緯度坐標，還能獲得額外的多媒體信息。這些都是原本電話熱線時代所不具備的。

如果說，政府將數據通過接口方式提供給公眾使用是開啟了數據多元化呈現的大門，那么政府提供一個“寫”接口，則是大大豐富了其數據獲取的渠道，雙向的數據接口開放，將政府真正地變成了可讀可寫的平臺。

3 加速“數據”到“服務”的轉化：開放數據的標準化和互通性

對于開發(fā)者而言，開放數據雖然幫助他們獲取了原先封閉的數據，并且確保了數據是提供在可機讀格式下而非pdf或word格式下，但在面對不同地方釋放的同類數據采用完全不同的數據范式時，也是非常頭疼。

針對此種情況，于2015年9月正式啟動的國際開放數據憲章[6]就提出了開放數據必須保證互通性的倡議，其提出對于擁抱國際開放數據憲章的國家、地區(qū)、城市，都將努力“制定并實現統(tǒng)一、開放的數據標準，從而確保數據的格式、結構和通用標識符都具備互通性”[6]。而這一倡議，實際上是對政府開展開放數據提出了更高的要求，不再是簡單要求確保可機讀格式，而是要求特定的數據能夠滿足特定的標準，從而保證其能夠和其他數據發(fā)布者所發(fā)布的同類數據互通。

事實上，對于數據標準的探索，美國政府和民間機構已經嘗試了很久。其中最為經典的一個案例就是美國點評網站Yelp和舊金山市政府共同合作的LIVES（local inspector value-entry specification）標準。這一標準的誕生起源于2013年初Yelp和舊金山市開展的一項合作：由舊金山市政府向Yelp直接提供餐廳衛(wèi)生檢查結果數據，從而Yelp可以在其網站上展現餐廳的衛(wèi)生情況，幫助消費者找到衛(wèi)生健康的餐廳就餐。

這可能看上去僅是個簡單的數據共享合作，但實際Yelp和舊金山市想得更遠：如何讓更多城市的衛(wèi)生檢查結果得以展示在Yelp以及其他的應用中。雖然2013年不少美國的城市已經開展了開放數據的工作，餐廳衛(wèi)生檢查的數據大多也已經開放在本地的開放數據門戶之上，但若仔細檢視各地的數據，就會發(fā)現數據的利用者（如Yelp），想要直接使用各地發(fā)布的形式各異的數據是十分困難的，因為不同地方的數據中包含的信息并不一致，例如波士頓提供的數據中包含了對餐廳違例的具體說明、狀態(tài)、等級，而其他地方并不提供這一信息。而即使多個地方都提供同一信息，其在數據庫中的表示也會不同，比如同樣是提供餐廳地理位置，有的地方僅提供其文字地址，有的地方卻是以經緯度表示的。

為此，舊金山市的科技部門聯合Yelp和紐約市的科技部門一起提出了LIVES數據標準，該標準對餐廳衛(wèi)生檢查結果數據應當包含的字段內容和字段要求標準化，其規(guī)定將原本復雜的餐廳衛(wèi)生檢查結果拆分成數張表格，包括餐廳信息的business表、檢查結果的inspections表、檢查違例詳情的violation表。同時，也要求提供該信息的各個城市同時提供數據源說明表feed以及數值范圍表legend。對于上述任意一個表內的信息，比如檢查結果inspections，LIVES都基于不同州、市當前的數據采集標準和記錄方式設定了標準化的字段，如圖11所示。

圖1 LIVES標準示例——inspection表

同時，為了使得各個城市能夠以最低的成本（無論從時間上還是從財政上）完成工作并快速接納LIVES，數據的提供方式并未要求使用API，而是簡單要求各城市能夠按照標準要求將所有數據表打包成一個zip文件，以最簡單的文件替換更新形式來完成數據更新。這樣做的一個好處是，操作方式簡單，各地方僅需將數據按照要求制作成對應的數據表，而無需擔心自己是否有能力去開發(fā)一個API，或者是否有足夠人力去維護后續(xù)的接口更新。目前，已經有多達11個地方按照LIVES提供了數據，使得Yelp可以快速將衛(wèi)生評價引入自身的平臺。而在開放數據平臺解決方案提供商Socrata的幫助下，LIVES接下來將會在一個州內的50個郡進一步推廣，同期也將在英國食品標準署推廣，從而在英國多達350個地方被使用。

LIVES無疑是一個成功的數據標準，而在它的發(fā)展過程中，不難看出政府作為數據發(fā)布者、企業(yè)作為數據消費者都扮演著極為重要的角色，在標準的制定、推廣、采納、使用的生命周期中充分參與和積極反饋，才最終使得LIVES能夠被迅速接納。而LIVES之外，也有其他不同類型的數據標準（見表11）通過類似的方式被制定、推廣、接納、消費，通過標準的制定，數據提供方和數據消費者之間終于說上了一樣的語言。

4 清晰開放數據的目標：為應用成效而開放

2015年底，普華永道會計師事務所受雇于開放數據研究院和Nesta公司，針對開放數據競賽進行了影響力的評估。結果顯示，在2013-2015年3年間，由7個不同主題組成的競賽成功孵化了21家游戲的創(chuàng)業(yè)企業(yè)，而大賽投入的每一英鎊都將收獲5～10倍的回報[7]。同時，較之經濟受益更令人振奮的是，競賽完全達到了原有對應用成效的預期，通過競賽成功吸引了社會力量，利用開放數據，為社會緊要問題提供了可能的解決思路。

回顧英國開放數據競賽的組織，不得不提到的是其對應用成效的注重（見表22），所謂應用成效即期望開放數據能夠被運用于解決何種問題，并能夠取得怎樣的對應成效，這個成效應當是一個可以量化評估的具體目標。而事實上，這一思路不僅適用于競賽的組織，更應當被實際運用于政府規(guī)劃數據開放優(yōu)先級的策略之中。

表1 各類開放數據標準示例

表2 英國開放數據競賽系列主題及對應挑戰(zhàn)問題

美國新墨西哥州阿爾布開克市的開放數據領導者Mark Leech近日也撰文[8]提倡在思考該開放什么數據時，除了應當思考人們需要什么，同時也必須清晰政府期望數據釋放后能夠帶來怎樣的可能成效。以應用成效為導向思考開放數據的釋放規(guī)劃有以下3點好處。

· 作為數據的擁有者，政府部門可以更容易建立起數據開放和自身部門的利益聯系。事實上，一直以來開放數據推進過程中如何獲取相關政府部門支持是一件很令人頭疼的事情。擁有數據的政府部門通常并不認為開放數據是他們需要做的事情，至少聽上去這更多是某一個主管開放數據部門的主要任務，而非他們的任務。但如果能夠優(yōu)先思考數據的應用成效，幫助部門從自身角度思考哪些問題期望得到解決，釋放數據可能找到合適的解決方案，那么這將不失為一個極大的推動力，去推動相關部門釋放數據。

· 使得數據將更具備故事背景，從而和不同數據更自然地聚類在一起。現有的開放數據門戶通常通過數據發(fā)布機構或者內容主題來分類數據，但事實上這樣的分類方式往往會將解決同一問題的數據再次打散，增加了數據利用者尋找數據的難度，并且也同時丟失了一個啟發(fā)開發(fā)者如何將一些數據組合起來去解決一個具體問題的絕佳機會。如果能夠提前思考數據的可能應用成效，然后根據應用成效將相關的數據組合歸類，并提供相應的問題背景，那么數據的利用率將會大幅增加。

· 將幫助政府更好地規(guī)劃數據從釋放到應用再到真正落地發(fā)揮成效的路徑和所需支持。數據從釋放到被開發(fā)者加值利用并非是故事的結束，事實上，很多開發(fā)者并沒有足夠的能力去推廣應用，或者使得應用真正地被使用，特別是當一個應用專門針對社會公共問題或者服務于政府部門。為了使應用能夠真正落地，政府部門還需要采用諸如PPP（公私合作）模式等方法協(xié)助應用落地，發(fā)揮真正的作用，才能達成預期的成效。若相關的部門從未在數據釋放前對此有足夠的認識和預期，那么自然不會去思考如何幫助開發(fā)者落地應用，這也正是問題的癥結所在。也因此，應當鼓勵數據發(fā)布的機構，去真正思考數據的應用成效，對其有所預期，并規(guī)劃可能的支持，實現相應的效果。

5 以開放為核心的基礎架構：展望多元數據開放與匯流

在引言中回顧到，開放數據最初的主要定位是作為政府透明化工作的一環(huán)，作為政府信息公開工作的自然延伸而存在。而如今，開放數據則更多被視作政府大數據戰(zhàn)略的一部分，其主要目的是釋放政府數據潛力，供公眾特別是專業(yè)機構和企業(yè)加以利用創(chuàng)造價值。在這一過程中，開放數據的定位則更多是對當前大數據市場的數據資源補充。然而，開放數據不應當被狹隘地理解為一種數據供應的手段，而更應當被視作一種社會協(xié)作治理和創(chuàng)新的基礎體系，其提供的不僅是數據資源，更是一種新的協(xié)作模式。

實際上，若思考當前社會治理范式的革新，不難發(fā)現，當前的社會治理，因為大量新技術的應用和模式的創(chuàng)新，已經邁入了算法管控（algorithmic regulation）[9]逐步代替人工管控，多權力中心逐步代替單權力中心的新形態(tài)。共享經濟的治理問題即是一個典型的代表，無論是Airbnb還是Uber，實質都已經摒棄了原本先準入后監(jiān)管的傳統(tǒng)治理模式，共享經濟平臺以數據為基礎，構建信譽度算法，來實時監(jiān)管評價并且獎懲進入平臺的經營者。而這一過程，實際上也就演變?yōu)榱擞晒蚕斫洕脚_取代政府作為監(jiān)管者，對經營者做到了更為細致和實時的監(jiān)管。這一根本性的變化實際反映了當前社會治理過程中，政府無法再壟斷所有社會治理相關數據，而改由不同具備技術能力的企業(yè)和機構來分化這樣的權力，使得原本的單權力中心演變?yōu)榱硕鄼嗔χ行摹?/p>

面對這樣的變革，見證到的是在過去的幾年中，不同國家的政府都試圖把共享經濟平臺重新納入現有的治理體系，試圖通過法令將非經營性的車輛、房屋重新排除在市場之外，從而使得監(jiān)管問題重新回到既有的規(guī)則體系里。但實際這是錯誤鎖定了問題點，問題的根本并不在非經營性車輛、房屋是否可以進入市場，而是政府如何能夠像共享經濟平臺一樣，監(jiān)管好這些在既有政府監(jiān)管體系之外的經營主體，而這也就直指問題的癥結：如何確保不同利益相關體（政府、企業(yè)、第三部門等）對已經分散的經營主體監(jiān)管數據擁有訪問和利用的權限，從而可以基于數據去完成必要的監(jiān)管。

為了解決這一問題，政府需要做的不是試圖要求完全掌握企業(yè)數據或取代企業(yè)去采集相應數據，而是應當作為協(xié)調者去搭建一個用于社會治理的數據基礎服務架構，使得各方的數據得以匯流，而在這個過程中，為了保障各方的均等參與和信任，開放應當是最為核心的理念，即各不同利益相關體應當將數據開放，使得任何第三方能夠訪問和利用數據。

在這一過程中，一個重要的問題是如何擴展和界定哪類數據應當予以開放匯流?，F有的開放數據定義往往將開放的范圍限定在公共數據，即由公共資金投入所產生的數據。而實際上，當前的社會運作過程中已不僅僅是公共機構掌握著社會治理的關鍵數據，應當拓展和延伸原有的定義，將事關公共利益和社會基本運作的數據納入開放的范疇，界定哪些數據是社會運作過程中最為基礎的、關鍵的數據，對其予以開放，并納入數據基礎服務架構的體系中。特別的，當前政府積極推進PPP模式吸引社會資本代替原有公共機構提供公共服務時，要確保開放的理念予以貫徹，確保相應的數據能夠得到及時的開放，從而確保政府本身能夠有相應的數據做進一步的決策監(jiān)管，同時也確保公眾、第三部門等利益相關體能夠在過程中對掌握的關鍵數據進行監(jiān)督。

6 結束語

隨著社會多元主體積極投身于社會治理和創(chuàng)新中，數據開放的進化發(fā)展將是一個迫在眉睫的問題。本文中提及的開放數據的雙向接口化、數據標準化、應用成效導向規(guī)劃數據開放以及數據開放作為社會治理基礎體系，都是如今各國正在摸索的新趨勢。作為一個正在追趕西方各國的發(fā)展中國家，中國如何在這一過程中摸索出自己的路，則是一個需要政府與企業(yè)、第三部門、公眾共同努力的事情。

[1] 高豐. 開放數據：概念、現狀與機遇[J]. 大數據, 2015014. GAO F. Open data: concepts, status and opportunities[J]. Big Data Research, 2015014.

[2] MANYIKA J, CHUI M, FARRELL D, et al. Open Data: Unlocking Innovation and Performance with Liquid Information[R].[S.l.]: Mckinsey Global Institute, 2013.

[3] TIM O. Government as a platform[J]. Innovations Technology Governance Globalization, 2011, 6(1):13-40.

[4] ISSAC M. Airbnb releases trove of New York City home-sharing data[N]. New York Times, 2015-12-01.

[5] HOGGE B. Open Data: Six Stories About Impact in the UK[R]. London: Omidyar Network, 2015.

[6] Government of Canada. International open data charter[EB/OL]. (2015-03) [2016-01-20]. http://opendatacharter.net.

[7] PwC. Open Data Challenge Series Final Report[R]. London: PwC, 2015.

[8] LEECH M. Why you should consider ROI when releasing open data[EB/OL]. [2016-01-20]. https://sunlightfoundation. com/blog/2015/11/30/opengov-voiceswhy-you-should-consider-roi-whenreleasing-open-data/.

[9] TIM O. Open data and algorithmic regulation[EB/OL]. [2016-01-20]. http:// beyondtransparency.org/chapters/part-5/ open-data-and-algorithmic-regulation/.

Open data development in the era of co-governance and co-creation: trends, challenges and ref l ections

GAO Feng
Open Data China, Shanghai 200438, China

Beyond transparency, open data has been considered as new type of tool to stimulate innovation and change economic structure. The rise of civic technology also reflects that open data is fundamental to today’s co-governance and co-creation. Building upon these, it is important to recognize that the evolution of the concept, mechanism and form of open data has significant impact on how multiple-stakeholders are involved in governance and innovation. From this perspective, the path of open data development was reflected and relevant challenges and new opportunities were discussed.

co-governance, co-creation, open data

C19

A

10.11959/j.issn.2096-0271.2016017

2016-01-20

高豐（1986-），英國南安普敦大學計算機博士，現為開放數據與創(chuàng)新獨立咨詢顧問，兼復旦大學數字與移動治理實驗室特邀研究員。自2013年起，擔任英國開放知識（原英國開放知識基金會）大使，在中國大陸地區(qū)倡導、推廣、支持開放數據運動。2014年2月，聯合發(fā)起開放數據中國，致力于打造中國開放數據生態(tài)圈。先后作為受邀專家參與開放數據指數（open data index）、開放數據晴雨表（open data barometer）、英國城市級別開放數據普查等研究和咨詢項目。已與英國開放知識、開放數據合作伙伴計劃、世界銀行、瑞士Lift創(chuàng)新會議等在開放數據事務上開展過合作。