英美航空模型/無人機(jī)的規(guī)制與啟示

欒爽

航空模型是一種重于空氣、有尺寸限制且可遙控操縱的不載人航空器，而無人機(jī)通常是指利用無線電遙控設(shè)備和自帶的程序控制裝置操縱的不載人飛行器。航空模型與無人機(jī)在任務(wù)載荷、用途、飛控系統(tǒng)等方面都存在著差異。在近些年各國出臺的相關(guān)管理法規(guī)中，關(guān)于兩者的規(guī)制既有區(qū)分、又有交集。我國目前對航空模型與無人機(jī)的規(guī)制還處于起步階段，而英、美兩國的管理則比較成熟，值得我們學(xué)習(xí)與借鑒。下面就簡單介紹一下英、美關(guān)于航空模型與無人機(jī)的相關(guān)法規(guī)。

美國對于航空模型及無人機(jī)的管理

美國聯(lián)邦航空局（簡稱FAA）將航空模型歸類為航空器。1981年，F(xiàn)AA首次發(fā)表公開聲明：“航空模型可能在飛行中產(chǎn)生對飛機(jī)、地面人員及財產(chǎn)的危害”，并通過推薦一套非強(qiáng)制性的航空模型操縱標(biāo)準(zhǔn)來降低安全風(fēng)險。1981年6月9日，F(xiàn)AA通過了咨詢通告AC 91-57《航空模型的操縱標(biāo)準(zhǔn)》。該通告規(guī)定：禁止在人口密集的地區(qū)操縱航空模型；除非通過測試并證明模型具備適航性，否則禁止在人群附近飛行；禁止航空模型在400英尺（121.92米）以上飛行；飛手應(yīng)規(guī)避附近飛行的載人航空器，并配備觀察員協(xié)助操縱。

2007年2月13日，F(xiàn)AA發(fā)布了政策聲明72-FR-6689《關(guān)于無人飛機(jī)系統(tǒng)（UAS）在國家空域系統(tǒng)（NAS）中的操作》。在該政策聲明中，F(xiàn)AA認(rèn)為無人機(jī)在美國屬于法律法規(guī)所定義的“航空器”范疇，同時無人機(jī)也可作為模型飛機(jī)使用，并將無人機(jī)分為三大類：

1.作為公共飛機(jī)的無人機(jī)；

2.作為民用飛機(jī)的無人機(jī)；

3.作為航空模型的無人機(jī)。

2012年，美國國會頒布了《FAA現(xiàn)代化改革法案》。該法案規(guī)定：航空模型必須滿足法案中的相關(guān)要求，才能適用FAA制定的無人機(jī)適航規(guī)章內(nèi)的豁免規(guī)定。否則，其需要以無人機(jī)形式進(jìn)行適航審定。如果航空模型使用者危及國家空域系統(tǒng)的安全，F(xiàn)AA有權(quán)對其采取強(qiáng)制執(zhí)法。2014年6月25日，F(xiàn)AA發(fā)表了聯(lián)邦注冊公告《關(guān)于航空模型的法定特殊規(guī)則的解釋》，對《FAA現(xiàn)代化改革法案》做了進(jìn)一步的解釋說明。

2015年9月2日，F(xiàn)AA又發(fā)表了咨詢通告（AC）91-57A《航空模型的運(yùn)營》，其中更新了對出于愛好或娛樂目的使用的無人機(jī)的現(xiàn)行法律指導(dǎo)文件，取代了1981年編制的AC91-57《航空模型的操縱標(biāo)準(zhǔn)》。該通告界定了“航空模型運(yùn)營”即航空模型使用的目的僅為娛樂或愛好；使用航空模型應(yīng)符合以地區(qū)為基礎(chǔ)制定的安全指南要求，并符合全國（美國）范圍內(nèi)以地區(qū)為基礎(chǔ)的組織（簡稱CBO）的規(guī)劃；除非通過CBO對其設(shè)計、施工、驗收、飛行試驗及安全程序的認(rèn)證，否則航空模型的飛行重量不得超過55磅（約24.95千克）；航空模型不得干擾有人駕駛飛機(jī)，并應(yīng)對有人駕駛飛機(jī)主動避讓；航空模型在以機(jī)場為中心半徑5英里（約8千米）范圍內(nèi)飛行時，需要提前通報機(jī)場和空中交通塔臺。若需要多次從機(jī)場半徑5英里范圍內(nèi)飛行，則應(yīng)設(shè)立專門的空中交通塔臺，并與機(jī)場制定合理的模型使用流程。該通告強(qiáng)調(diào)，航空模型使用者必須遵守所有臨時飛行限制（簡稱TFR），若未經(jīng)事先授權(quán)則不得在任何類型的限制空域內(nèi)飛行；航空模型使用者應(yīng)及時注意基礎(chǔ)設(shè)施、體育場館和其他公共及工業(yè)地區(qū)發(fā)布的航行通告（簡稱NOTAMS）。該咨詢通告還明確指出，一旦航空模型使用者出現(xiàn)危及國家領(lǐng)空的情況，包括無意或魯莽的操縱行為及干擾有人駕駛飛機(jī)等情況，都可能會受到FAA的處罰。

英國對航空模型的管理

與美國一樣，英國民航局（簡稱CAA）頒布的CAP658《航空模型安全飛行指南》也對航空模型的飛行做了詳盡規(guī)制。該指南共分11個部分，分別從法律要求、安全考慮、豁免及許可、事故報告等方面對航空模型進(jìn)行了規(guī)定，并明確了重量小于20千克且專門用于體育和休閑活動的飛行器為航空模型。該指南中與安全相關(guān)的規(guī)定有三條：

1.禁止任何人因為工作粗心大意

導(dǎo)致航空器危及生命、財產(chǎn)安全 ；

2.禁止發(fā)生因人或物從小型飛機(jī)上

墜落而危及生命、財產(chǎn)安全的情況；

3.航空模型的操縱手必須遵守安

全規(guī)定。

使用重量大于7千克（除燃油外的所有裝置）的航空模型，還必須滿足以下條件：

（1）航空器負(fù)責(zé)人審核航空模型已具備安全飛行的條件；

（2）在A、C、D、E類空域飛行前，必須經(jīng)過空管部門的批準(zhǔn)；

（3）在機(jī)場交通空域內(nèi)的空中交通管制單位通告監(jiān)管期間，航空模型使用者必須得到相關(guān)單位的批準(zhǔn)；

（4）飛行高度超過400英尺（121.92米）的航空模型只能在A、C、D、E類空域內(nèi)飛行，并遵守相關(guān)管理規(guī)定；

（5）執(zhí)行空中作業(yè)任務(wù)的航空模型需經(jīng)CAA審定批準(zhǔn)。

該指南規(guī)定：重量在20-150千克的航空模型享有一定的豁免與許可權(quán)；基于安全考慮，操縱航空模型時須在沒有遮擋的場地進(jìn)行；飛行時，航空模型應(yīng)與人員、船只、車輛及建筑物保持足夠的安全距離；航空模型只能在適宜的氣象條件下飛行，且應(yīng)綜合考慮地方法規(guī)、人員及財產(chǎn)安全；具有接收機(jī)的航空模型在失去信號或信號受到干擾時，故障自動應(yīng)急裝置至少應(yīng)具備停止發(fā)動機(jī)繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的功能。

此外，該指南對重量在20-70千克的航空模型使用要求做了進(jìn)一步補(bǔ)充，主要有：除非空管部門批準(zhǔn)，否則不得進(jìn)入管制空域；除非空管部門批準(zhǔn)，否則應(yīng)避開機(jī)場區(qū)域飛行；飛行高度應(yīng)低于400英尺（約121.92米）；在操縱手視距內(nèi)飛行；避開城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或定居點等人口密集、交通擁擠的地區(qū)；航空模型在起飛著陸時，應(yīng)至少保持距人員、船只、建筑物30米遠(yuǎn)；在飛行時，則至少應(yīng)保持50米距離；如船只、車輛、建筑等因素在可控制范圍內(nèi)，則其模型操縱手、助手及管理人員可在此距離之內(nèi)；航空模型應(yīng)當(dāng)具有“故障安全保護(hù)機(jī)制”，且保證能在信號丟失或檢測到有干擾信號時繼續(xù)工作；航空模型的任務(wù)荷載必須是安全可靠且沒有危險的；操縱航空模型還必須遵守其它法規(guī)，如地方法規(guī)等的要求；用于商業(yè)目的飛行的航空模型必須獲得有關(guān)部門批準(zhǔn)。

指南還對以渦噴發(fā)動機(jī)為動力的航空模型、無線電遙控的無聲模型飛機(jī)（模型滑翔機(jī)和電動模型）、水上模型飛機(jī)的使用做了詳細(xì)規(guī)定。此外，該指南對遙控器頻率，大于7千克航空模型的飛行場地，模型飛行表演的審批、組織、場地布局安排、氣象條件，線操縱模型表演場地安全及航空模型活動負(fù)責(zé)人、警察及應(yīng)急處理聯(lián)系人等方面也做了詳細(xì)規(guī)定。

通過指南可以了解到，如果航空模型在日常飛行時出現(xiàn)事故，應(yīng)盡快報告相應(yīng)的模型協(xié)會。而在表演或比賽時發(fā)生事故，組織者應(yīng)當(dāng)立即啟動報告程序，并向民航局與模型協(xié)會報告。如果航空模型的飛行活動是有收益的，則應(yīng)被界定為“空中作業(yè)”行為。超過7千克的航空模型在空中作業(yè)之前，必須向民航局申報并獲得批準(zhǔn)；重量在7-20千克之間的航空模型飛行需獲得CAA及飛行運(yùn)營管理部門的同意；超過20千克的航空模型飛行應(yīng)取得CAA頒發(fā)的適航認(rèn)證。

英、美兩國對于航空器的規(guī)制值得我國借鑒。其將無人機(jī)與航空模型區(qū)別對待，有助于適航審定與管理工作。我國目前尚未在法律層面對航空模型和無人機(jī)加以區(qū)分，容易造成管理者及使用者的概念混淆。英、美兩國都將航空模型界定為航空器，并由民航局負(fù)責(zé)管理。而長期以來我國航空模型運(yùn)動主要由國家體育總局航空無線電運(yùn)動管理中心（簡稱航管中心）和中國航空運(yùn)動協(xié)會管理，航空模型被界定為航空運(yùn)動器材。隨著近年無人機(jī)的飛速發(fā)展，中國民用航空局及航管中心盡管相繼發(fā)布出臺了一些政策法規(guī)，但對無人機(jī)與航空模型的管理劃分仍不明確。2014年，為規(guī)范航空模型運(yùn)動、避免因“黑飛”而產(chǎn)生的安全危險，中國航空運(yùn)動協(xié)會制訂了《〈遙控航空模型飛行員技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)〉實施辦法（試行）》，規(guī)定航空模型及無人機(jī)的操縱人員應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)等級的考核認(rèn)證。而2015年年底，中國民用航空局飛行標(biāo)準(zhǔn)司也公布了《輕小型民用無人機(jī)系統(tǒng)運(yùn)行暫行規(guī)定》征求意見稿，根據(jù)重量及用途不同將無人機(jī)劃分為7個等級，并提出民用無人機(jī)運(yùn)營管理應(yīng)分為受電子圍欄管控的無人機(jī)、接入無人機(jī)云系統(tǒng)的無人機(jī)和未接入無人機(jī)云系統(tǒng)的無人機(jī)三種情況。 此外，2015年年底，中國民用航空局還發(fā)布了《使用民用無人駕駛航空器系統(tǒng)開展通用航空經(jīng)營活動管理暫行辦法》，將無人機(jī)運(yùn)營管理標(biāo)準(zhǔn)向通用航空運(yùn)營管理的標(biāo)準(zhǔn)靠攏，并要求符合規(guī)定范圍內(nèi)的無人機(jī)經(jīng)營者必須取得適航認(rèn)證才能投入運(yùn)營。該《暫行辦法》讓一些無人機(jī)從業(yè)者心有抵觸，且從規(guī)定內(nèi)容看，具體操作仍存在一定問題。無人機(jī)運(yùn)營管理應(yīng)結(jié)合我國無人機(jī)市場的實際情況量身制訂，而不能僅靠現(xiàn)成法規(guī)強(qiáng)制限制。

當(dāng)前英、美兩國對航空模型及無人機(jī)的使用制定了相對明確的規(guī)定，如規(guī)避有人機(jī)空域及人口稠密地區(qū)，將航空模型限制在目視范圍內(nèi)飛行等。而我國目前的相關(guān)法律尚存欠缺。筆者認(rèn)為，基于公共安全考慮，由于航空模型及無人機(jī)可能在飛行中產(chǎn)生對飛機(jī)和地面人員及財產(chǎn)的危險，且購買成本相對較低，普通人很容易購買到，因此必須對其進(jìn)行規(guī)制、管理。同時，應(yīng)當(dāng)為愛好者提供合理可用的飛行場地，并完善事故處理機(jī)制，做到在促進(jìn)航空活動發(fā)展的同時，維護(hù)公共安全。